都市圈時代來了

朱昌俊

江西把大南昌都市圈建設(shè)作為全省破解發(fā)展不充分問題的主要抓手

最近，“都市圈”很火。

先是2022年2月底，國家發(fā)改委批復(fù)《長株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃》;后是3月21日，備受關(guān)注的《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》也獲得國家發(fā)改委批復(fù)。

至此，全國已有南京、福州、成都、長株潭、西安等五大國家級都市圈拿到了“準(zhǔn)生證”。

這意味著，屬于都市圈的時代，已經(jīng)正式到來。

都市圈的熱度，從2022年全國兩會期間的一些話題就能夠看出來。

2022年的全國政府工作報告中明確提出，要穩(wěn)步推進城市群、都市圈建設(shè)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

此外，還有多個地方提出了加快都市圈建設(shè)的建議。湖北代表團建議，加快建設(shè)武漢都市圈，打造全國重要增長極;河南代表團則懇請國家支持鄭州都市圈規(guī)劃建設(shè)。

眾所周知，在中部地區(qū)，此前存在感并不突出的長株潭已率先拿到了國家都市圈的批復(fù)，武漢、鄭州這兩座國家中心城市自然不愿落后。湖北、河南兩地在全國兩會期間均提出相關(guān)建議，既說明了省一級對于都市圈建設(shè)的重視程度，也反映出武漢、鄭州在都市圈建設(shè)上的緊迫感。

畢竟國家級都市圈的數(shù)量，也是有限的，能夠提前拿到國家批復(fù)，也就意味著能夠率先獲得國家的政策支持。

當(dāng)然，一些已經(jīng)拿到批復(fù)的都市圈，也還想要獲得更多的支持。如作為全國首個國家級都市圈的南京，在這次全國兩會上就有政協(xié)委員和人大代表建議，加快出臺新一輪國家公路網(wǎng)規(guī)劃，支持約282公里的南京都市圈高速公路環(huán)線等重點高速公路項目建設(shè)，讓南京都市圈內(nèi)主要城市的“朋友圈”更暢達。

都市圈建設(shè)的火熱場景，還引發(fā)了部分代表委員們超越區(qū)域競爭層面的思考。

有政協(xié)委員就建議，由國家層面出臺關(guān)于全國都市圈的整體發(fā)展規(guī)劃;在規(guī)劃編制中，建議對都市圈設(shè)立明確的門檻標(biāo)準(zhǔn)和定位區(qū)分，形成有序發(fā)展節(jié)奏，實現(xiàn)不同都市圈精準(zhǔn)施策。

如果把觀察視線拉得長些，就可以發(fā)現(xiàn)，還有一些都市圈也在摩拳擦掌。

就在全國兩會前夕，南昌都市圈在經(jīng)濟日報頭版亮相。報道指出，近年來，江西把大南昌都市圈建設(shè)作為全省破解發(fā)展不充分問題的主要抓手、提升省域核心競爭力的主要途徑和助推高質(zhì)量跨越式發(fā)展的主要引擎。

數(shù)據(jù)顯示，南昌2021年末常住人口643.75萬人，比2020年第七次全國人口普查增加18.25萬人，人口總量躍升至江西省設(shè)區(qū)市第二位。這一增量，在全國目前公布的主要城市數(shù)據(jù)中，僅次于杭州、成都等，居于全國前列。究其原因，南昌都市圈建設(shè)的發(fā)力，或是一個不可忽視的因素。

2019年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，這一年也被稱為都市圈建設(shè)元年。

2022年，是都市圈建設(shè)的第四個年頭，也是一個重要節(jié)點。上述意見明確提到，到2022年，都市圈同城化取得明顯進展，基礎(chǔ)設(shè)施一體化程度大幅提高，阻礙生產(chǎn)要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙基本消除，成本分擔(dān)和利益共享機制更加完善，梯次形成若干空間結(jié)構(gòu)清晰、城市功能互補、要素流動有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、交通往來順暢、公共服務(wù)均衡、環(huán)境和諧宜居的現(xiàn)代化都市圈。

因此，2022年除了已批復(fù)的都市圈在建設(shè)上加速推進，或還有更多的都市圈建設(shè)規(guī)劃將獲得批復(fù)，有志向的城市更不會甘于錯過這個機會。

不過，這里的競爭主要是指向國家級都市圈。因為參照國家中心城市，以及上升到國家戰(zhàn)略的城市群來看，國家級都市圈的數(shù)量，也一定是有限的，只有躋身“國家級”，政策含金量才會有保障。

不過，就省一級來看，都市圈建設(shè)的門檻就相對沒那么高了，可以說是遍地開花。

公開信息顯示，目前已有多個省提出了建設(shè)多個都市圈的計劃。比如，廣東明確了5大都市圈，浙江規(guī)劃了4個，江蘇、山東各3個;福建也有2個。

這些規(guī)劃多個都市圈的省份，都屬于東部經(jīng)濟強省，并且省內(nèi)確實也有多個中心城市，所以它們具備一定的客觀條件。

為何有這么多省份或城市，如此重視都市圈建設(shè)？這里首先要看都市圈的定義：都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。它其實類似于國外的都市區(qū)概念，可以通俗理解為是超大、特大城市發(fā)展到一定階段的必然趨勢。

當(dāng)前，國內(nèi)已經(jīng)有了一批GDP超萬億、人口過千萬的超大特大城市，如何讓這些大城市繼續(xù)保持增量發(fā)展的活力，又實現(xiàn)輻射、帶動作用的最大化，是一個越來越必須被正視的問題。在一定程度上，都市圈建設(shè)就是比較好的對策。

一方面可以克服大城市“攤大餅”發(fā)展的弊端，避免城市發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的“規(guī)模不經(jīng)濟”現(xiàn)象;另一方面，又可以通過破除行政壁壘，擴大城市的發(fā)展空間，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、人口的分工布局，同時又帶動周邊區(qū)域的發(fā)展，真正形成更大的“引擎效應(yīng)”。

可以說，未來城市間的競爭，將告別“單打獨斗”的狀態(tài)，而逐漸轉(zhuǎn)向都市圈與都市圈的競爭。

不管是國家已經(jīng)批復(fù)的都市圈，還是一些地方自行規(guī)劃的都市圈，它們最終到底會發(fā)展到怎樣的水平，還存在相當(dāng)大的變數(shù)，不同的都市圈建設(shè)，一定要根據(jù)實際情況而定，不能盲目跟風(fēng)。

事實上，國家發(fā)改委在《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》中就明確提醒，要因地制宜推進都市圈建設(shè)，避免一哄而上。

那么，目前全國主要都市圈的發(fā)展水平到底如何？由清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院組編的《中國都市圈發(fā)展報告2021》，將全國34個都市圈根據(jù)發(fā)展水平，分為成熟型、發(fā)展型、培育型三類。

其中，成熟型的，只有廣州、上海、杭州、深圳、北京、寧波等六大都市圈。值得注意的是，這些發(fā)展相對成熟的都市圈，目前都還未獲得國家層面的批復(fù)。

當(dāng)然，這并不代表它們就不受重視。一是，它們都處于東部先發(fā)地區(qū)，都市圈內(nèi)本身的經(jīng)濟、交通聯(lián)系就比較強，對國家政策的依賴相對沒那么大。二是，這些都市圈內(nèi)部的發(fā)展水平相對均衡，如何確定各自的定位，利益協(xié)調(diào)更復(fù)雜。比如，上海都市圈到底要不要“跨省”，就是個難題。

另外，還有17個發(fā)展型都市圈和11個培育型都市圈。而目前已經(jīng)獲得國家批復(fù)的南京、福州、成都、長株潭、西安都市圈，都屬于發(fā)展型之列。

進一步來看，都市圈時代的真正到來，帶來了哪些啟示？

首先，單純的“強省會”模式，可能不再那么吃香了。

要知道，對于大部分地區(qū)來說，都市圈就是以省會城市為中心。通常講的“強省會”模式，實際還是站在省會城市的立場上來思考，但在都市圈時代，省會城市必須考慮如何與都市圈內(nèi)的周邊伙伴，形成更良性的分工合作。

同時，還得要摒除靠合并等方式來獲取規(guī)模效應(yīng)的路徑依賴。2022年全國政府工作報告在提及“穩(wěn)步推進城市群、都市圈建設(shè)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”之后，還有一句關(guān)鍵性內(nèi)容——嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)。這就進一步斷了一些城市希望靠合并方式來做大做強的念想。

從實際情況來看，都市圈并不與強省會對立，可以將它看作是強省會模式的升級版。事實上，在很多省份，都市圈必須有一個足夠強的省會城市來帶動，但是僅僅是做大做強省會，已經(jīng)越來越行不通了。

其次，都市圈將成為下一階段城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場。對大多數(shù)省份來說，人口向以省會城市為中心的都市圈區(qū)域集中，是一種大趨勢。而其他多數(shù)城市的人口都將處于繼續(xù)流失狀態(tài)。

那么，這也必定帶來城鎮(zhèn)化重心的遷移?？梢哉f，都市圈將承載著一個省城鎮(zhèn)化的主引擎角色。并且，一個值得注意的信號是，2022年的政府工作報告首次提出了“健全常住地提供基本公共服務(wù)制度”?？梢灶A(yù)見，未來交通、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源，都會加速向都市圈內(nèi)集中。

（作者系本刊特約撰稿人）