淺談基層政府績效預(yù)算改革基礎(chǔ)理論與制度建設(shè)
——以保定市蓮池區(qū)為例

馮 楠

（保定市蓮池區(qū)財政局，河北 保定 071000）

政府績效預(yù)算管理于上世紀90 年代中期在我國首次被提出，我國績效管理與預(yù)算制度改革步調(diào)基本一致。黨的十八大提出“創(chuàng)新行政管理方式，推進政府績效管理”[1]，為實施預(yù)算績效管理指明了方向。為破解預(yù)算管理的困境，深化財稅體制改革，2018 年修訂的《預(yù)算法》將預(yù)算管理工作提升到了前所未有的高度。黨的十九大提出“全面實施績效預(yù)算管理”的概念，對績效預(yù)算改革目標和任務(wù)提出基本要求。2018 年9 月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，將績效管理提升到國家戰(zhàn)略層面，標志著其步入全過程管理階段的發(fā)展快車道?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出，要強化預(yù)算約束和績效管理[2]。自此，我國正式進入全面實施績效預(yù)算管理的新時代。

近年來，由于公共財政收支規(guī)模不斷擴大，受多重因素疊加影響，基層財政收支矛盾愈加突出。為了更好地履行社會服務(wù)職能、實現(xiàn)政府管理轉(zhuǎn)型升級，保定市蓮池區(qū)以政策作為發(fā)展導向，充分利用績效預(yù)算管理工具，全面提升基層政府財政資金使用效益和公共服務(wù)質(zhì)量。筆者以保定市蓮池區(qū)為例，從基層政府績效預(yù)算管理現(xiàn)狀入手，分析其中存在的問題及其原因，并提出相應(yīng)的對策及建議。

一、基層政府績效預(yù)算管理現(xiàn)狀

2014 年河北省率先在省直部門全面推行績效管理試點改革，之后逐步推廣至各市縣。保定市蓮池區(qū)在績效預(yù)算推廣工作中，施行“一三五”建設(shè)，并且取得了顯著成效。“一三五”建設(shè)是指一體化管理、三個體系和五個重點。一體化管理，即依托河北預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)績效預(yù)算管理項目庫申報、預(yù)算編審、預(yù)算執(zhí)行、總預(yù)算會計、單位會計核算、政府采購、三公經(jīng)費和OA 辦公一體化管理（如圖1 所示）；三個體系，即預(yù)算編制執(zhí)行管理體系、績效預(yù)算管理體系和績效評價指標管理體系；五個重點，即預(yù)算編制有目標、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評價、結(jié)果有應(yīng)用、無效必問責五個重點。

圖1 河北預(yù)算管理一體化系統(tǒng)

（一）高度重視組織領(lǐng)導

蓮池區(qū)政府充分重視績效預(yù)算改革工作，從政府高度進行部署，成立深化績效預(yù)算管理改革領(lǐng)導小組，常務(wù)副區(qū)長任組長，政府辦副主任和財政局長任副組長，區(qū)直各部門主要負責人為成員。將改革要求與實際工作緊密結(jié)合，統(tǒng)籌謀劃，全面提升基層政府管理水平。

（二）強化績效管理體系建設(shè)

建立“部門職責—工作活動—預(yù)算項目”三級績效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)。[3]“部門職責”的確定依據(jù)為“三定”方案，具有法定性質(zhì)?！肮ぷ骰顒印笔锹男胁块T職責而采取的措施?！邦A(yù)算項目”是對應(yīng)具體工作活動的支出事項。[4]預(yù)算編制首先要形成“部門職責—工作活動”目錄，所有預(yù)算項目均在目錄下編列，是績效預(yù)算管理的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和預(yù)算安排的依據(jù)，應(yīng)保持穩(wěn)定，一經(jīng)確定無特殊原因不得變更。結(jié)合蓮池區(qū)管理實際，各基層部門按照年度規(guī)劃目標，梳理資金性質(zhì)、投入預(yù)期、支出范圍、項目內(nèi)容、目標任務(wù)、受益對象等，分項確定績效目標指標，并按照財政部門要求將績效目標指標錄入一體化信息系統(tǒng)，盡可能做到量化可評，經(jīng)財政部門審批后納入項目庫管理。

（三）優(yōu)化預(yù)算編制執(zhí)行

在編制年初預(yù)算時，蓮池區(qū)實現(xiàn)了績效目標部門全覆蓋。改變了傳統(tǒng)的“切蛋糕”式預(yù)算編制方式，在審核年初預(yù)算之前，首先對績效目標指標進行梳理與審核，先審核部門職責是否與三定方案所規(guī)定的職能相匹配；然后審核活動與職責是否匹配；再審核績效目標與工作活動是否匹配、是否可量化、是否可評價；最后結(jié)合實際確定預(yù)算限額。各項與績效指標不匹配、不明確、不合理的項目均不予安排預(yù)算。

蓮池區(qū)依托河北省預(yù)算管理一體化系統(tǒng)（2.0版），對每個項目從立項評估到執(zhí)行再到會計核算實行全程監(jiān)管，所有項目全部納入預(yù)算項目庫，強化預(yù)算項目庫管理，實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底[5]。

（四）拓展績效評價管理

蓮池區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)進行績效評價體系建設(shè)，采取部門自評與財政重點績效評價相結(jié)合的方式，開展項目績效評價工作。聘請會計師事務(wù)所作為第三方機構(gòu)，對區(qū)級三重一大項目進行重點績效評價，將評價結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。

二、基層政府績效預(yù)算管理問題及原因分析

近年來，受經(jīng)濟下行壓力及新冠肺炎疫情等多重因素疊加影響，基層政府財政收支壓力明顯加大。如何讓有限的財政資金發(fā)揮出最大效益，這也在客觀上考驗著績效預(yù)算管理水平。從蓮池區(qū)績效預(yù)算管理實際情況來看，基層政府在推進績效預(yù)算管理改革進程中也暴露出一些問題。

（一）財政部門“重視”，而預(yù)算單位“輕視”

預(yù)算績效管理實施以來，蓮池區(qū)財政局積極做好解釋工作，區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導高度重視，在政府層面成立領(lǐng)導小組，統(tǒng)籌部署，但在績效預(yù)算改革推進過程中，遇到了財政部門“熱”，而預(yù)算單位“冷”的問題。財政部門從中央到基層，從政策到實操不斷地培訓學習，深切認識到了改革的必要性，整個財政系統(tǒng)從思想觀念到政策落地都高度重視績效預(yù)算改革工作。然而績效觀念的推廣卻在預(yù)算單位遇冷，由于對績效預(yù)算認識不足，許多單位把績效預(yù)算管理工作的推進簡單地理解成支出進度的考核，只是關(guān)注資金執(zhí)行率，忽略了“管理”，單位的“輕視”直接導致了改革動力的匱乏。

（二）財務(wù)人員專業(yè)水平不高，業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提升

各部門績效預(yù)算管理質(zhì)量受到財務(wù)人員個人能力、專業(yè)知識、思想認知等方面的影響，一些基層單位崗位及人員變動頻繁，難以維持財政業(yè)務(wù)整體上的連續(xù)性。而績效預(yù)算比傳統(tǒng)意義上預(yù)算的編制專業(yè)性更強、難度更大，在編制預(yù)算時需對資金性質(zhì)、預(yù)期投入、支出范圍、項目內(nèi)容、工作任務(wù)、受益對象等進行梳理，分項確定年度績效目標指標等，如果填寫不規(guī)范，不符合本單位的實際情況，就會使績效目標體系形同虛設(shè)，無法達到改革的真正目的。

（三）專業(yè)人員參與度不夠，職責活動的梳理不規(guī)范

國家層面高度重視績效預(yù)算改革工作，而由基層政府落實到各部門卻有難度。從現(xiàn)實角度而言，多數(shù)人都認為預(yù)算編制是財務(wù)部門的責任，財政部門的培訓與會議往往也都是財務(wù)人員參加，即使各部門領(lǐng)導對預(yù)算績效管理有所了解，由于預(yù)算編制工作同績效預(yù)算職責活動的梳理都是由財政部門部署，真正填寫績效目標指標等績效預(yù)算信息的也是各單位財務(wù)人員，而財務(wù)人員大多并不參與部門業(yè)務(wù)管理事務(wù)，對于部門整體宏觀職責的把控和各項工作的了解可能并不全面，加上部門內(nèi)部溝通不到位，也就導致績效信息填寫不夠準確，直接影響績效預(yù)算改革質(zhì)量。

（四）一體化系統(tǒng)應(yīng)用不徹底，缺乏有效監(jiān)管機制

就蓮池區(qū)來說，干部隊伍人員緊張，一人多崗情況普遍。財務(wù)部門既要審核編制預(yù)算，又要監(jiān)督執(zhí)行情況，督導資金使用情況多限于賬務(wù)檢查，績效預(yù)算管理容易流于形式，雖然省廳開發(fā)的一體化系統(tǒng)中有“標準化績效管理”模塊，但使用程度十分有限，使得改革的推進很難達到理想效果。

（五）評價范圍過小，評價標準不規(guī)范

目前，蓮池區(qū)開展績效評價的項目多是一般公共預(yù)算支出項目。但隨著績效改革不斷深入，績效評價的范圍也應(yīng)不斷擴大，僅局限于一般預(yù)算支出范圍，無法達到國家對于績效預(yù)算管理全方位、全過程、全覆蓋的要求。地方政府相對比較重視事后評價，但還存在事前評估和事中評價缺失的情況，因此還應(yīng)將績效管理向事前、事中評價拓展[6]。

目前，績效評價以部門自評和財政再評價為主，第三方機構(gòu)作為補充，但是就蓮池區(qū)而言，績效評價的水平和質(zhì)量嚴重依賴于第三方機構(gòu)，績效評價缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范。特別是績效評價指標體系至今未形成統(tǒng)一的全國性標準，評價結(jié)果質(zhì)量和公信力還有待提高[7]。

三、完善基層政府預(yù)算績效管理的對策與建議

（一）加強政策宣傳，提高預(yù)算績效管理水平

基層政府可以通過召開專題培訓會議、印發(fā)學習資料、舉辦知識競賽等多種形式組織學習活動，通過理論講解、實踐傳授，提升全員預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)水平，進一步提升基層干部隊伍素質(zhì)，全面調(diào)動廣大財政財務(wù)人員學習的積極性，推動財政績效預(yù)算高質(zhì)量發(fā)展。一方面，管理層人員要積極響應(yīng)政策號召，轉(zhuǎn)變自身管理意識，樹立“花錢必問效，無效必問責”的預(yù)算績效管理理念；另一方面，將績效管理質(zhì)量與基層管理人員考核晉升掛鉤，調(diào)動基層干部的積極性，使其強化績效理念，樹立績效意識。

（二）加強政策支持，夯實改革基礎(chǔ)

首先，在政府層面，要成立領(lǐng)導小組，主要領(lǐng)導親自抓、分管領(lǐng)導負責抓、職能股室具體抓，還要充實專業(yè)隊伍，理順工作機制，明確工作目標，層層分解到位，責任到人，落實到崗；其次，要以區(qū)政府名義出臺績效預(yù)算管理頂層制度，結(jié)合實際制定績效預(yù)算管理操作細則；再次，為推動績效預(yù)算管理的高質(zhì)量發(fā)展和提高評價結(jié)果的權(quán)威性，建立預(yù)算績效管理專家?guī)臁?/p>

（三）嚴格項目庫管理，優(yōu)化目標指標體系建設(shè)

就政策支持層面而言，基層政府應(yīng)當出臺本級部門《事前績效評估規(guī)范》，以規(guī)范新增項目的事前績效評估審批管理流程，嚴把新增重大項目關(guān)口，并出具正式的評估報告，以此作為新增項目納入項目庫的重要依據(jù)，認真做好預(yù)算編制前期工作，嚴格按照績效管理要求組織開展新增項目的事前績效評估工作，以保證財政績效預(yù)算編制質(zhì)量。

就實操環(huán)節(jié)而言，逐步探索針對不同類型財政項目支出的個性化評價指標體系，將組織專業(yè)機構(gòu)、專家或人大代表對預(yù)算績效目標進行審核，并將績效目標報本級人大財經(jīng)委出具初審意見。在每項績效評價工作結(jié)束后及時總結(jié)完善指標庫，利用河北省財政廳一體化信息系統(tǒng)新開發(fā)的模塊進行績效預(yù)算運行監(jiān)控，對偏離績效目標和預(yù)算執(zhí)行進度較差的項目及時進行整改，以提升基層政府績效預(yù)算改革質(zhì)量。

（四）部門自評常規(guī)化，積極引導第三方機構(gòu)發(fā)展

為擴大績效評價范圍，部門應(yīng)將績效自評常規(guī)化，項目執(zhí)行完畢后都要由項目主管部門對照事先設(shè)定的績效目標開展自評工作，同時財政部門選取部分項目開展財政再評價，及時反饋評價結(jié)果并做好整改工作。財政部門每年在股室目標考核中加入績效管理考核指標，明確相關(guān)業(yè)務(wù)股室的工作職責。

研討組建“績效評價協(xié)會”，將績效評價專家委員會成員和有意參與的會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所納入?yún)f(xié)會管理，積極培育，協(xié)調(diào)指導績效評價工作，引導良性循環(huán)，開展公開、公平、公正的預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)。

（五）重視結(jié)果應(yīng)用，完善信息公開

績效評價結(jié)果應(yīng)用是整個績效預(yù)算管理過程的重要環(huán)節(jié)，基層政府強化結(jié)果應(yīng)用，應(yīng)當建立激勵問責機制。一方面，完善反饋機制，及時將績效評價結(jié)果反饋到預(yù)算部門，預(yù)算部門要建立內(nèi)部績效管理機制，及時整改，并將整改信息和結(jié)果反饋給財政部門，及時調(diào)整預(yù)算管理的薄弱環(huán)節(jié)；另一方面，注重績效評價結(jié)果的應(yīng)用，建立績效評價結(jié)果的反饋與整改、激勵與問責制度，將評價結(jié)果向社會公開，進一步增強單位的責任感和緊迫感。評價結(jié)果與下一年度預(yù)算編制掛鉤，取消評價不合格項目，充分發(fā)揮績效評價的指導性作用。

各部門不僅要在政府門戶網(wǎng)站財政預(yù)（決）算公開專欄向社會公開包含部門績效目標在內(nèi)的預(yù)算績效信息，接受社會監(jiān)督，還要在部門績效自評結(jié)果和財政重點績效評價報告通過審核后，報本級人大批準后在政府網(wǎng)站依法向社會公開。

綜上所述，績效預(yù)算管理是融合了政治需求、改革發(fā)展、時代任務(wù)、專業(yè)需要等多方面為一體的綜合改革，新時代背景下，中國全面預(yù)算績效管理改革道阻且長，不僅需要理論結(jié)合實際，更需要立足于中國地緣政治、經(jīng)濟發(fā)展實際，從制度建設(shè)到組織實施、從宣傳推廣到專業(yè)支持等多個角度統(tǒng)籌發(fā)展。當前，我國績效預(yù)算管理改革已進入全面實施的新階段，其面臨的問題主要是在執(zhí)行上，因此，我們必須從政策執(zhí)行層面給予深度關(guān)注。