新形勢下優(yōu)勢外遷企業(yè)回歸的思路與對策研究

白 明 王桂虎

一、新形勢下相關優(yōu)勢產業(yè)回歸的背景

（一）相關優(yōu)勢產業(yè)回歸的文獻探討

近年來，我國的產業(yè)外遷規(guī)模逐漸擴大。根據商務部、國家統(tǒng)計局和國家外匯管理局聯合發(fā)布的《2020年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，截至2020年年底，中國2.8萬家境內投資者在全球189個國家（地區(qū)）設立對外直接投資企業(yè)4.5萬家，全球80%以上國家（地區(qū)）都有中國的投資，2020年年末境外企業(yè)資產總額達7.9萬億美元。除了“走出去”的國內企業(yè)外，也有從中國“出走”的外資企業(yè)。相對而言，從中國外遷至越南、印度、孟加拉國、墨西哥等發(fā)展中國家的企業(yè)較多，但也有少量企業(yè)遷往美國、日本等發(fā)達國家。時過境遷，原來適合在境外開展的部分投資項目現在也有可能不宜進行下去。從促進我國制造業(yè)轉型升級，鞏固并強化我國在全球產業(yè)鏈供應鏈中的地位出發(fā)，對于已經轉移出去的優(yōu)勢產業(yè)，有必要在科學選擇基礎上加以“勸返”，促使這些企業(yè)回歸國內。

在學術界，一些學者已經對新形勢下優(yōu)勢外遷產業(yè)回歸進行了初步探討。國外學者相關研究主要有：Pappas（2018）分析了我國優(yōu)勢產業(yè)外遷的影響，以及對相關產業(yè)競爭力的沖擊效應；Laseur（2019）闡述了第四次工業(yè)革命（工業(yè)4.0）對發(fā)達國家制造業(yè)以及傳統(tǒng)工業(yè)外遷的影響，以及由此帶來的不利效應；Dej等（2019）分析了波蘭一些優(yōu)勢外遷產業(yè)回歸的趨勢，以及這些產業(yè)的規(guī)模和特征；Sequeira與Sansone（2020）對一些產業(yè)外遷的生產創(chuàng)新能力與空間溢出效應進行了整理和分析，并且闡釋了發(fā)達國家優(yōu)勢外遷產業(yè)回歸的發(fā)展趨勢。國內學者相關研究主要有：楊正位和崔琴（2021）指出，我國應該借鑒發(fā)達國家“制造業(yè)回歸”的經驗，尤其是德國、日本等制造業(yè)地位較高的國家的經驗，吸引優(yōu)勢外遷產業(yè)回歸國內；任繼球（2021）通過分析英國、美國等國家近年來制造業(yè)等外遷產業(yè)回歸的現象，指出我國應當借鑒這些國家的經驗，并且警惕由于過多產業(yè)外遷帶來的金融風險；胡國良和王繼源（2020）通過實證分析發(fā)現，一些含有中高技術的優(yōu)勢產業(yè)外遷不利于我國的產業(yè)結構升級；劉振中（2020）以廣東省為例，分析了優(yōu)勢產業(yè)外遷的不利后果，以及時空割裂等不良現象；沈建光（2019）通過對越南經濟和貿易進行分析，闡述了優(yōu)勢外遷產業(yè)回歸的動向及發(fā)展趨勢。

（二）國際產業(yè)分工轉移路徑變化的原因剖析

在實踐中，無論是國內企業(yè)“走出去”還是外資企業(yè)從中國“出走”，都屬于國際產業(yè)分工轉移的范疇。然而，國際產業(yè)分工轉移既包括從價值高地向價值洼地的順梯度轉移，也就是“雁型模式”所描述的情形，也包括從價值洼地向高成本地區(qū)的逆梯度轉移。從這個意義上講，國際產業(yè)分工轉移路徑并非一條有去無回的“單行道”，也應當包括有去有回的“雙行道”。而國際產業(yè)分工轉移路徑變化的主要原因有以下八個方面：

一是并非所有對外直接投資項目都會持續(xù)產生積極效果，特定條件下有可能給國內產業(yè)帶來貿易轉移壓力。在國內勞動力、土地、廠房租金和公共服務等要素成本不斷上升的情況下，產業(yè)外遷會有助于企業(yè)緩解甚至擺脫上述成本壓力，增加企業(yè)商業(yè)機會，擴大發(fā)展空間，但投資轉移也容易誘發(fā)貿易轉移效應。一般情況下，當這些影響積累到一定程度時，也會對經濟持續(xù)健康發(fā)展帶來沖擊，客觀上會擠壓我國服裝、家具、鞋類和手機等商品的國際市場空間，導致出口市場被擠占。根據2020年美國時裝工業(yè)協(xié)會的調查數據，29%的受訪者表示從越南購得的商品比中國多，認同這一觀點的受訪者的數量比2019年上升了4%。

二是隨著區(qū)域經濟一體化的發(fā)展，從中國外遷的企業(yè)在東道國更要避免對產業(yè)鏈供應鏈失控的風險。作為統(tǒng)一的經濟同盟，東盟國家經濟體量相對小，不同成員國間經濟結構同質化高。在CPTPP、RCEP等協(xié)定陸續(xù)簽訂以后，東盟國家與日本、韓國、加拿大、澳大利亞等非東盟發(fā)達國家之間的產業(yè)關聯會更加密切，東盟國家對于參與國際產業(yè)分工體系有更多選擇，從中國外遷的企業(yè)也更容易脫離現有國際產業(yè)分工體系而被其他產業(yè)鏈供應鏈所影響。

三是受疫情影響，很多以前從中國轉移出去的優(yōu)勢企業(yè)受到較大沖擊，回流中國的意愿逐漸增強。根據世界銀行的數據統(tǒng)計，因受越南第二輪疫情暴發(fā)的影響，2021年前7個月，越南累計停工和解散的企業(yè)高達7.97萬家，一些境外資本在此形勢下只能考慮將資本回流至我國。

四是產業(yè)轉移關系到各國在國際產業(yè)分工中的地位，爭取優(yōu)勢企業(yè)回歸也是提升國際競爭力的重要體現。對于國內外爭奪比較激烈的項目，不僅要在外遷之前加以挽留，而且也需要考慮穩(wěn)就業(yè)、增稅源、拓外銷等現實需要，通過改善營商環(huán)境，在企業(yè)外遷后適時加以“勸返”。對于已外遷企業(yè)來說，則需要動態(tài)看待要素稟賦、盈利空間、市場環(huán)境、風險控制等方面的變化，對回歸的紅利預期加以客觀、全面理解。

五是某些企業(yè)外遷后可能會遭遇“水土不服”。一些中資企業(yè)在東道國投資存在很多隱性成本，甚至在當地還遭遇敲詐勒索、打砸搶等風險。例如，富士康將一部分產能轉移到印度后發(fā)現，在夏季用電高峰期，當地經常每天斷電多達十幾次。同時，一些中資企業(yè)在當地感到水土不服，不適應當地的法律法規(guī)，與當地員工也存在溝通上的困難。另一方面，一些中資企業(yè)赴海外投資前缺乏必要的調研，不適應當地商業(yè)模式，往往對某些對外投資項目“看走眼”。例如，國內一些互聯網企業(yè)在印度進行投資，但在國內已眾所周知的“燒錢”模式在當地卻不被接受。對于這類企業(yè)來說，回歸國內是較為明智的選擇。

六是一些企業(yè)外遷后面臨的風險增大。近年來，一些中資外遷企業(yè)在海外曾經遇到過各種各樣的風險。例如，從外匯管制風險來看，有些國家外匯管制很嚴格、匯出困難，這不僅影響到外遷企業(yè)參與國際分工，而且也容易使海外投資收益變現難。很多企業(yè)從中國外遷后，在東道國遇到的糾紛也不容忽視。特別是在越南、緬甸、巴基斯坦、俄羅斯、贊比亞等國，一些優(yōu)勢外遷企業(yè)先后遇到過敲詐勒索、打砸搶等風險，這也讓它們考慮撤回國內。

七是中國在積極推進高水平對外開放過程中，不斷打造開放型經濟新體制，對已外遷企業(yè)產生了巨大吸引力。對于已外遷的企業(yè)來說，往往與國內保持著千絲萬縷的關系。由于一些優(yōu)勢外遷企業(yè)對國內營商環(huán)境變化較為敏感，一旦國內市場形勢好轉，出現更多新商機，這些企業(yè)很可能重新選擇回歸國內發(fā)展。

八是一些優(yōu)勢外遷企業(yè)在東道國面臨的營商環(huán)境不符合其預期，讓這些企業(yè)感到不適應。一方面，有些東道國在招商引資時夸大其詞，造成這些企業(yè)從中國外遷后才發(fā)現東道國當初的承諾難以兌現。另一方面，跨國經營的合規(guī)成本也在上升。例如，2021年生效的越南《勞動法》規(guī)定，加班時間每月不超過40小時，每年不超過200小時，而雇主組織加班必須經過員工同意，當地的勞動力成本優(yōu)勢也因此而出現了下降。

二、典型發(fā)達國家優(yōu)勢外遷企業(yè)回歸經驗借鑒

在影響國際產業(yè)分工布局的諸多因素中，成本是一個重要因素，但并非唯一影響因素。此外，維護產業(yè)鏈供應鏈安全、增加就業(yè)機會、國際經貿摩擦等因素所占的權重也逐漸增加。同時，近年來發(fā)達國家的產業(yè)逆梯度轉移現象也越來越受到學界與業(yè)界人士關注。事實上，逆梯度轉移現象由來已久，但要將轉出去的產業(yè)再轉回來，還需要借鑒一些主要發(fā)達國家經濟體的經驗。

（一）美國優(yōu)勢企業(yè)回歸的實踐經驗

近年來，美國政府強調“美國優(yōu)先”，并且主張制造業(yè)回歸，促使一些海外投資項目回歸美國，從而有利于實現重振制造業(yè)、提升就業(yè)率等目標。作為當今世界最大的經濟體，為確保產業(yè)安全，在奧巴馬和特朗普時期，美國出臺了多項有關制造業(yè)回歸的法案，比如《美國制造業(yè)促進法案》 《國防生產法案》等，還出臺了國家制造業(yè)創(chuàng)新網絡計劃（NNMI）。同時，美國政府在貿易、金融、財稅等方面采取了一系列具體且有效的舉措，激勵制造業(yè)再次流向美國。例如，2018年特朗普政府永久性將企業(yè)稅從35%降到21%，并且允許固定資產投資全部計入當年折舊。

根據美國非營利性機構“回流計劃”組織的統(tǒng)計數據，2020年美國制造業(yè)回歸本土后雖然生產成本比德國高15%，比中國高40%，但為了增加就業(yè)機會，美國政府仍然積極鼓勵產業(yè)回歸。在具體措施上，除了強化價格消化力、政府獎勵之外，美國政府也在提高自動化與技術水平、優(yōu)化商業(yè)模式、提升國內產業(yè)吸引力、控制質量與降低返工率、提高再設計能力、與勞動者妥協(xié)、解決物流問題、局部經營整合等方面出臺了一系列相關鼓勵措施。

從成效方面看，根據“回流計劃”組織發(fā)布的統(tǒng)計數據，2021年上半年有意回流美國本土的項目數同比增長了38%，創(chuàng)歷史新高。同時，2021年上半年美國新增就業(yè)崗位最多的領域包括芯片、電動車電池、個人防護裝備、藥品和稀土等戰(zhàn)略性新興產業(yè)。從以上數據看，美國優(yōu)勢產業(yè)回歸取得了較大的成功。

（二）日本優(yōu)勢企業(yè)回歸的實踐經驗

近年來，過度對外投資讓日本感受到產業(yè)“空心化”的壓力。根據世界銀行的數據統(tǒng)計，從1995年到2016年，日本制造業(yè)就業(yè)人口從1364萬人減少到1017萬人。在2016年以后，隨著自動化進程的推進，日本制造成本也出現下降，一些優(yōu)勢產業(yè)開始逐漸回歸日本本土，例如松下、大金、夏普、日產汽車等企業(yè)均回歸至日本本土。在此背景下，2016年以后日本制造業(yè)就業(yè)人口有所增加。根據世界銀行的數據統(tǒng)計，2021年日本制造業(yè)就業(yè)人口為1049萬人，比2016年增加了3.1%。

根據日本貿易振興會的調查數據，日本在華企業(yè)的平均利潤率達17%，而日本在越南企業(yè)的平均利潤率只有5%。然而，出于冷戰(zhàn)思維作祟，為了減少日本企業(yè)對中國產業(yè)鏈的“過分依賴”，日本政府依然主張“中國+1”這種有悖于利潤最大化的戰(zhàn)略，即鼓勵在華投資企業(yè)在中國之外至少設立一處生產基地，但這也在一定程度上體現出跨國經營的多元化布局（Phillips，2020）。為了實施“中國+1”戰(zhàn)略，2020年4月7日，日本內閣專門撥款獎勵給遷出中國的企業(yè)，其中對回歸日本本土的企業(yè)獎勵金額達22億美元，而對從中國轉至其他國家企業(yè)獎勵卻只有2億美元。以上政策也在一定程度上促進了日本優(yōu)勢產業(yè)回歸。

（三）典型發(fā)達國家優(yōu)勢企業(yè)回歸經驗總結

當前，很多發(fā)達國家都力圖通過優(yōu)勢企業(yè)回歸促進就業(yè)，提高市場競爭力。根據世界銀行的統(tǒng)計數據，在2021年上半年新增的就業(yè)崗位中，全球通過回流新增的崗位占比高達62%。

典型發(fā)達國家優(yōu)勢企業(yè)回歸的經驗主要包括：首先，政府出臺頂層迭代式戰(zhàn)略規(guī)劃為優(yōu)勢企業(yè)回歸創(chuàng)造良好的環(huán)境。從美國和日本優(yōu)勢企業(yè)回歸的實踐經驗看，它們均出臺了促進優(yōu)勢企業(yè)回歸的大量政策，而且這些政策構成了頂層迭代式戰(zhàn)略規(guī)劃。其次，優(yōu)勢企業(yè)回歸的核心并非是傳統(tǒng)行業(yè)中的企業(yè)，而是聚焦于高新技術企業(yè)，典型發(fā)達國家通過它們的回歸可以搶占國際競爭的制高點。例如，美國優(yōu)勢企業(yè)回歸的重點鼓勵方向是人工智能、生物技術、機器人等，這些企業(yè)回歸有助于促進產業(yè)升級和科技創(chuàng)新。再次，優(yōu)勢企業(yè)回歸對典型發(fā)達國家的實體經濟振興、金融穩(wěn)定均起到了重要推動作用。通過研究發(fā)現，美國優(yōu)勢企業(yè)回歸對制造業(yè)成本下降具有顯著的促進作用，而且也是防范產業(yè)空心化、避免金融危機的重要一環(huán)（李俊江等，2018）。

通過總結典型發(fā)達國家優(yōu)勢企業(yè)回歸經驗，我們發(fā)現這些國家優(yōu)勢企業(yè)回歸存在以下三個顯著特征：一是一些發(fā)達國家的產業(yè)回歸表現為二重性，雖然包括各種非經濟動機，但也存在一定程度上的經濟合理性；二是一些發(fā)達國家為促使海外投資項目回歸而采取稅收優(yōu)惠、補貼等鼓勵引導措施；三是從實際可操作性角度來看，已外遷企業(yè)回歸的目標不僅局限于尋求“價值洼地”，同時也兼顧考慮解決就業(yè)等問題。

就中國而言，我國在促進優(yōu)勢產業(yè)回歸過程中可以借鑒發(fā)達國家的經驗，但不能簡單模仿。從動機、行業(yè)、方式等方面看，中國在推進產業(yè)回歸上也應當分別有所側重。一方面，中國的制造業(yè)雖然在世界上規(guī)模最大，但中國尚未進入后工業(yè)化時代，有些制造業(yè)發(fā)展有局部優(yōu)勢。從大多數類別的制造業(yè)來看，它們依舊大而不強，在國際產業(yè)分工中需要的資本輸入大于資本輸出。另一方面，從經營主體自身來看，并非所有企業(yè)的外遷行為都會實現良好效果，可能一些企業(yè)回流至國內的效果會更好。對于外遷5～10年以上的企業(yè)來說，現在的國內市場環(huán)境與外遷之前發(fā)生了非常大的變化。整體而言，從規(guī)模經濟、產業(yè)集聚、產業(yè)鏈完整性等方面看，優(yōu)勢產業(yè)的回歸對我國經濟的發(fā)展會更有利。

三、新形勢下優(yōu)勢外遷企業(yè)發(fā)展現狀及回歸思路

（一）我國優(yōu)勢外遷企業(yè)發(fā)展現狀

如圖1所示，商務部統(tǒng)計了2016—2020年我國境外企業(yè)在各洲的投資構成比重情況。在2016—2020年間，我國境外企業(yè)在亞洲的投資比重相對較高，而且呈現出逐年上升的趨勢，從2016年的55.8%上升至2020年的58.5%。同時，我國境外企業(yè)在北美洲和歐洲的投資比重呈現出逐年下降的趨勢，這表明在以上區(qū)域的優(yōu)勢企業(yè)正在逐步回歸。其中，我國境外企業(yè)在北美洲的投資比重從2016年的15.2%下降至2020年的13.5%，在歐洲的投資比重從2016年的11.3%下降至2020年的10.4%。此外，2020年我國境外企業(yè)在非洲的投資比重大約為8%，在拉丁美洲的投資比重大約為6%，在大洋洲的投資比重大約為3%。

圖1 2016—2020年我國境外企業(yè)在各洲的投資構成情況

圖2是商務部統(tǒng)計的2020年我國境外企業(yè)在不同行業(yè)的分布比重。如圖2所示，2020年我國批發(fā)和零售業(yè)的境外企業(yè)所占比重較高，大約為27.3%；其次是制造業(yè)，其比重大約為19.6%；再次是租賃和商業(yè)服務業(yè)，其比重大約為13%；而房地產業(yè)、住宿餐飲業(yè)、金融業(yè)、文化娛樂業(yè)、電力煤氣業(yè)、其他行業(yè)的所占比重相對較低，一般在1%～2%之間。

圖2 2020年我國境外企業(yè)在不同行業(yè)的分布情況

（二）新形勢下優(yōu)勢外遷企業(yè)回歸的主要思路

未來，中國經濟要立足于以內循環(huán)為主、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。我們要進一步豐富雙向開放內涵，不僅要將更多國外資本高水平“引進來”，而且也要推進更多國內資本大規(guī)?！白叱鋈ァ?，更要為已外遷的優(yōu)勢企業(yè)回歸國內創(chuàng)造條件。從這個意義上講，促進優(yōu)勢外遷產業(yè)回歸重點要按以下思路推進：

一是探索一些優(yōu)勢外遷企業(yè)的回歸之路，并不是要改變“走出去”戰(zhàn)略，而是對“走出去”戰(zhàn)略的必要補充和完善。在雙向開放戰(zhàn)略的指引下，該措施促進了國內國際雙循環(huán)之間的雙向互動。為此，中國需要從現實的發(fā)展階段出發(fā)，借鑒其他國家的經驗做法，進一步明確在什么條件下什么樣的產業(yè)適合回歸，在什么條件下優(yōu)先訂單回歸。同時，鼓勵外遷企業(yè)回歸的措施需要講求實效，符合“穩(wěn)就業(yè)”的大局，不能僅注重產能回歸而忽視訂單回歸。對于國內產能過剩且競爭激烈的產業(yè)，如果外遷企業(yè)回歸會對本土企業(yè)帶來一定的“擠出效應”，影響到國內的就業(yè)機會，則可考慮通過鼓勵訂單回流的辦法，讓本土企業(yè)優(yōu)先獲得商業(yè)機會，而暫時不急于推進產業(yè)轉移。隨著中國的國內市場越來越大，國內產業(yè)分工體系進一步完善與優(yōu)化，制造業(yè)轉型升級加快，一些優(yōu)勢外遷企業(yè)回歸國內后可能會獲得更多的發(fā)展機會。

二是要從爭取國際分工與國際市場話語權的需要出發(fā)，促使一些優(yōu)勢外遷企業(yè)回歸中國本土。固然，對外投資能夠讓中國企業(yè)在海外獲得更大的市場空間。但是，如果僅僅是為了國際產能合作、向外轉移過剩產能，這些海外項目也同樣不能提升自身在國際分工中的影響力與國際市場上的競爭力，反而會將中國的話語權進一步分散。

三是要全面準確理解國際產業(yè)轉移規(guī)律，并非所有的跨國投資都只是為了尋找價值洼地。實施“走出去”戰(zhàn)略不能只出不進，要根據比較優(yōu)勢的變化，適時鼓勵一些企業(yè)回歸本土。隨著加快制造業(yè)轉型升級，未來中國將要走在全球創(chuàng)新驅動前列，一些優(yōu)勢外遷企業(yè)回歸后在高端制造業(yè)等行業(yè)也存在主導發(fā)展空間。

四是除涉及國家安全的項目外，一般情況下對企業(yè)回歸不采取行政干預的手段。要堅持市場化原則，盡可能避免采用行政強制的辦法。同時，要創(chuàng)造條件優(yōu)先鼓勵海外投資企業(yè)在國內發(fā)展。事實上，針對企業(yè)跨國經營的治理，在一定程度上也有利于擺脫海外投資項目的“孤雁”運行狀態(tài)。

五是要將企業(yè)回歸與招商引資相結合，在促進國內產業(yè)升級過程中擴大外部資源的選擇范圍。隨著國內的招商引資的重點逐漸從以特點項目招商為主轉向產業(yè)鏈招商方式為主，海外資本進入中國更需要強調投資來源的多元化。從外來投資的對接需要來看，已經外遷的企業(yè)現在重新回歸反倒更容易成功。

六是企業(yè)回歸要循序漸進，先促使訂單回流，再考慮產業(yè)回流。要通過積極培育國際競爭新優(yōu)勢來提升中國在國際產業(yè)鏈供應鏈上的地位，盡力彌補其他國家因疫情對國際市場供應造成的缺口，從訂單回流入手為推進產業(yè)回歸創(chuàng)造條件。2021年，根據周洲商會發(fā)布的關于越南的調查數據，18%的制造業(yè)企業(yè)已經將一些生產需求或訂單轉移到其他國家，同時16%的企業(yè)也在考慮將一些相關產能轉移。因此，當長單占總回流訂單比重達到一定程度時，可考慮通過出臺相應政策，吸引符合條件的外遷企業(yè)回歸。

四、一些風險較大的企業(yè)回歸需要理性對待與分類管理

現階段，國內企業(yè)外遷的案例陸續(xù)增多，而外遷企業(yè)回歸數量較少。同時，由于一些產業(yè)的發(fā)展可能會受到國家安全、環(huán)境污染等方面的影響，仍然需要我們對其理性對待與分類管理。

（一）理性對待的原因剖析

一是某些領域的企業(yè)回歸可能會對國家安全帶來較大壓力，可考慮先用“規(guī)范”與“引導”并舉的辦法加以應對。對主動回歸的外遷企業(yè)，我們不能簡單將當初外遷時的市場準入標準拿來作為回歸時的市場準入標準，需要在動態(tài)跟蹤國內外環(huán)境及相關產業(yè)政策變化的基礎上及時調整相關準入條件，對一些風險較大的企業(yè)需要加以限制甚至禁止。例如，有些企業(yè)外遷時雖然符合節(jié)能環(huán)保要求，但如果現在原封不動回歸，很可能不符合“碳中和”與“碳達峰”的要求。

二是疫情雖然讓一些國家出口受到影響，但也并不意味著中國就一定會從中受益，許多外遷企業(yè)會對回歸仍持觀望或猶豫態(tài)度。例如，疫情對越南的服裝出口影響很大，但從疫情已緩解的孟加拉國來看，其產能也在一定程度上彌補了越南留下的供應缺口。另一方面，一些國家雖無力根除疫情，但卻有能力主動選擇“帶疫啟動”經濟。根據印度商工部公布的數據，2021年8月份印度出口達332.8億美元，同比增長45.8%，與2019年同期相比增長了28%。為了防止經濟進一步下滑，越南方面現在正在考慮讓一些疫情比較輕的地方繼續(xù)開工，疫情重的地方采用就地工作、就地住宿、就地餐飲的“三就地”辦法放寬管制措施，盡最大可能來保障外資工廠的正常運營。同時，一些國外大公司威脅要從越南撤資，但實際上也是借此向越南政府提出救援需求。

三是絕大多數已外遷企業(yè)暫時尚不具備回歸的動機與條件，還需要靜待其變。前段時間越南有一些訂單轉向中國，但更多屬于短期應急性訂單，特別是來自歐美國家的圣誕節(jié)訂單不能等待，只能轉向中國。雖然貿易轉移與產業(yè)轉移有一定關系，但這些季節(jié)性很強的訂單回流并不足以促使當初外遷的產業(yè)回歸中國。在從中國轉至越南的企業(yè)中，有些企業(yè)雖因越南疫情升級不得不再次外遷，但迄今為止，轉回中國的企業(yè)并不多，而一些孟加拉國的紡織服裝企業(yè)在手訂單則超過疫情前的水平?？紤]到美國對華加征關稅依舊有待撤銷，這些企業(yè)并未急于回歸中國，而是將業(yè)務已經轉向或準備轉向新加坡、泰國、孟加拉國、墨西哥等國家。

（二）部分產業(yè)回歸需要進行分類管理

一方面，要根據國內現有產業(yè)政策，對于在娛樂業(yè)、房地產業(yè)等受限項目，設置必要的回歸門檻。另一方面，對于零售業(yè)、公共事業(yè)等國內競爭激烈的領域，雖不宜限制其回歸中國本土，但也需要更加慎重。此外，對于因自身原因而在境外經營不善或者缺乏誠信的企業(yè)，我們不歡迎其回歸國內。

此外，盡管國內企業(yè)“走出去”后也有可能撤資，但回歸并非撤資后唯一去向。對于外遷的國內企業(yè)來說，可能會因各種變故而下決心結束在當地的投資，但有些項目不一定要回歸，更適合在其他第三國尋找新的東道國。例如，受中印關系影響，長城汽車在印度投資遇到阻力，不得不將3億美元資產從印度轉向巴西。同時，外遷企業(yè)普遍感到投資容易撤資難。一方面，一些發(fā)展中國家對于改善營商環(huán)境選擇性的態(tài)度過于明顯。根據世界銀行發(fā)布的《全球2020年營商環(huán)境報告》，2020年印度、越南、美國的開辦企業(yè)效率指數分別為81.6、85.1和91.6，撤銷企業(yè)的效率指數分別為62.0、38.0和90.5，開辦企業(yè)與撤銷企業(yè)效率指數之差分別為19.6、47.1和1.1。另一方面，為了防止外資撤離，一些國家也制定了一系列挽留措施，這導致一些優(yōu)勢外遷企業(yè)也難以下決心回歸中國。例如，疫情曾導致耐克在越南的80%制鞋企業(yè)和50%的服裝企業(yè)關閉，但由于越南在審批流程和海關流程上處處設限，耐克無法將業(yè)務撤回中國。

五、新形勢下促進優(yōu)勢外遷企業(yè)回歸的對策建議

隨著從中國外遷到海外的企業(yè)增多，這些企業(yè)在東道國遇到的困難也在增多，一些優(yōu)勢外遷企業(yè)正在考慮回歸中國。事實上，優(yōu)勢外遷企業(yè)回歸中國也并非要原封不動“回家”，而是要為在中國再投資進行重新選址。為此，有關部門需要出臺相應政策，為外遷企業(yè)回歸創(chuàng)造良好條件。

一是要積極“筑巢引鳳”，為回歸企業(yè)在國內創(chuàng)造理想的生存環(huán)境。在大多數情況下，要優(yōu)先考慮將企業(yè)回歸至原產地。外遷流出地政府要創(chuàng)造條件吸引曾經外流的企業(yè)回流本地，也要積極與國內流出的企業(yè)保持溝通，了解這些企業(yè)是否需要轉回國內，以及啟動企業(yè)回流所需要具備的條件。在此基礎上，可考慮搭建相應的服務平臺，從資金、稅收、用地、勞動力供給等方面提供政策支持，改善營商環(huán)境，為有意回歸國內的企業(yè)創(chuàng)造必要的條件。與此同時，可考慮在長三角、粵港澳大灣區(qū)等制造業(yè)比較集中的區(qū)域，率先設立鼓勵制造業(yè)回流與促進轉型升級深度結合示范區(qū)，在區(qū)內享受國際上更高水平的貿易投資自由化、便利化待遇。此外，在回歸選址過程中也要尊重企業(yè)與各地招商引資部門之間的雙向選擇權利。

二是對于一些部分業(yè)務外遷而另一部分業(yè)務留在本土的企業(yè)，地方政府要強化對留在本土產能的支持效果，以訂單回流促進產業(yè)回流。要增強對已外遷產能的吸引力，即使暫時不能做到已外遷產能全部回歸本土，也要創(chuàng)造條件，爭取更多產能回流。對準備回歸的企業(yè)，允許在當初外遷時的國民待遇與現在回流時的國民待遇之間擇優(yōu)選擇。

三是對于風險過大的制造業(yè)海外投資項目，商務部可會同國家發(fā)改委、外交部、財政部、海關總署、中國人民銀行、銀保監(jiān)會等部門出臺相應的支持政策，鼓勵符合條件的企業(yè)回歸本土。同時，政府要通過設立“鳳還巢”專項基金，為產業(yè)回歸減負。國家在制定區(qū)域或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，可針對擬回流企業(yè)的合理訴求，適度預留部分市場空間。

四是商務部及各級政府的商務主管部門可考慮將外流企業(yè)的回歸也視同利用外資，適當調整利用外資的考核辦法，將促進外遷企業(yè)的回歸納入招商引資的業(yè)績考核范圍。為此，可考慮在廈門投洽會、東莞加工貿易博覽會、廣交會、服貿會、進博會等展會專門設立企業(yè)回歸展區(qū)，一方面宣傳與鼓勵外流企業(yè)回歸的各項優(yōu)惠政策，另一方面也為已回歸企業(yè)提供更好的國內外市場拓展機會。

五是鑒于一些國家針對辦理企業(yè)注銷的要求很嚴格且過程煩瑣，已外遷企業(yè)可考慮采用更加靈活的方式回歸本土。外遷企業(yè)可考慮在境外保留少部分產能及人員，盡量規(guī)避撤資障礙及煩瑣的注銷手續(xù)。建議商務部會同財政部、市場監(jiān)管總局、外管局等部門出臺指導意見，幫助一些海外中資企業(yè)以再投資方式回歸，一方面可以在本土注冊獨資企業(yè)或與其他國家在華分支企業(yè)注冊合資企業(yè)，另一方面也可以通過購買國內母公司資產方式重返國內。除此之外，要將鼓勵業(yè)務回歸與制造業(yè)產業(yè)升級結合起來，將轉入的應急性出口訂單逐步長期化，為爭取更多產業(yè)回歸機會進行前期鋪墊。

六是要根據國際關系與國內外環(huán)境變化，精準制定并及時調整相關產業(yè)回歸政策。建議國家發(fā)改委與商務部根據在產業(yè)外遷與回歸之間這段時間的政策變化，一方面共同制定鼓勵清單，針對清單所列領域的產業(yè)回歸予以政策傾斜。這些鼓勵力度與范圍不應小于國家發(fā)改委、商務部發(fā)布的《鼓勵外商投資產業(yè)目錄》所列明行業(yè)；另一方面也有必要制定限制清單，對不宜回歸的產業(yè)加以限制，但限制范圍不能超過同類別外資準入負面清單。