淺談自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方法

陳文珊

【摘要】自然資源是生態(tài)文明的重要內(nèi)容，關(guān)系著社會的進一步發(fā)展，生態(tài)問題是人類可持續(xù)發(fā)展急需解決的問題，我國對生態(tài)環(huán)境保護工作高度關(guān)注。隨著中國特色社會主義思想的進一步加深，新時代的發(fā)展更關(guān)注生態(tài)環(huán)境和自然資源保護，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作分階段展開，以確保自然資源能更好的保護和利用。本文淺談自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記情況，探討科學適宜的工作方法。

【關(guān)鍵詞】自然資源;統(tǒng)一確權(quán);確權(quán)登記;工作方法

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.08.004

1、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的現(xiàn)實意義

1.1 推動自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建成

自然資源部會同省級人民政府負責組織開展由中央政府直接行使所有權(quán)的國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等各類自然保護地以及大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地和草原、國務院確定的重點國有林區(qū)、中央政府直接行使所有權(quán)的海域、無居民海島、石油 天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源等自然資源和生態(tài)空間的確權(quán)登記工作。自然生態(tài)空間的全方位管理和保護需要采用嚴格的制度，對每項工作細節(jié)有效管理，根據(jù)實際需求建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，將自然生態(tài)資源統(tǒng)一確權(quán)登記，從而形成清晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，將全民所有與集體所有的邊界有效劃清，對全面所有和政府行使所有權(quán)的邊界仔細劃清，以及不同集體的所有者邊界劃清，有效管理國家的自然資源。

1.2 明確自然資源管理和保護對象

自然資源的管理和保護工作要非常清楚對象及其內(nèi)容，自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作能明確各種自然資源的實況，對自然生態(tài)空間中的土地、草原和森林、水域、濕地以及海洋等資源進行清晰劃分，每項調(diào)查工作根據(jù)規(guī)定標準展開，再根據(jù)實際需求制定嚴格的評價標準。自然資源統(tǒng)一確權(quán)能作為國家土地調(diào)查和自然資源專項調(diào)查工作展開的基礎(chǔ)，對國家地理國情普查結(jié)果核查有著重要意義，可根據(jù)統(tǒng)一調(diào)查的結(jié)果，對國家的生態(tài)空間布局進行劃分，從而有效提高國有自然資源的利用率，更好的確定自然資源用途，確保每項自然資源有準確的權(quán)屬，從而實現(xiàn)對我國的自然資源全方位保護。

1.3 支持生態(tài)文明評價

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記能獲得準確的資源數(shù)據(jù)，這樣能有效提高生態(tài)保護的效果，使生態(tài)保護紅線嚴格落實，保證每項資源的用途明確規(guī)定，使自然資源的分類有效統(tǒng)一，且自然資源的口徑能得到全方位的統(tǒng)一。自然資源統(tǒng)一確權(quán)能確保生態(tài)文明評價工作順利進行，形成完整的評價體系，基于生態(tài)空間保護目標對自然資源進行有效的布局，根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略對主體功能進行準確的定位，這對空間開發(fā)需求分析有著積極作用，也能更全面的了解資源環(huán)境的承載力，形成良好完整的生態(tài)文明考核評價基礎(chǔ)資料，使各項評價工作具備專業(yè)的數(shù)據(jù)支撐，從而有效提高生態(tài)文明考核評價的效率和準確性。

2、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作路徑

2.1 工作原則

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作要根據(jù)嚴格的工作原則展開，實際工作過程要符合規(guī)定的要求和原則，以確保確權(quán)登記工作順利完成。實際工作中要始終堅持自然資源公有制原則，自然資源是國家社會和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵資源，屬于全民和集體所有，并不是屬于某人或者某單獨集體。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作要以物權(quán)法定為核心，每項工作和工作流程都要符合規(guī)定，以法律法規(guī)為準繩，確定自然資源的物權(quán)種類，準確劃分自然資源的內(nèi)容，嚴格明確自然資源的產(chǎn)權(quán)主體，確保自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作科學合理，每項工作清晰明確。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作要注重統(tǒng)籌兼顧，選擇科學合理的工作方法展開工作，避免時代發(fā)展變化對自然資源管理工作造成較大的影響，確保自然資源管理體制科學有效，保證每項工作無縫銜接，推動自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的順利運轉(zhuǎn)。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作要基于不動產(chǎn)權(quán)登記，根據(jù)工作實際需求構(gòu)建完整的制度和體系，強調(diào)自然資源的深度保障，將確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記工作有效結(jié)合，為兩者共同促進提供良好的條件，使自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作穩(wěn)定展開。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記要高度重視國家發(fā)展與資源保護，保證這兩者互相統(tǒng)一，從而更好的節(jié)約資源，提高環(huán)境保護工作的水平與質(zhì)量，為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的順利開展打開新格局，使國家社會和經(jīng)濟發(fā)展有堅實的基礎(chǔ)。

2.2 工作難點

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記實際工作中存在部分難點不容忽視，比如我國的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記標準規(guī)范基礎(chǔ)較為薄弱，致使實際工作中可能有不規(guī)范操作的出現(xiàn)，所以自然資源調(diào)查時要尋找新思路，根據(jù)現(xiàn)實需求確立新要求，對自然資源中的森林和水資源、礦產(chǎn)資源等專業(yè)定義進行審核和修正，保證定義準確清晰，以確保各項工作能按照標準規(guī)范開展。生態(tài)空間范圍有不同程度的重疊現(xiàn)象，比如生態(tài)保護紅線和河湖、飲用水源保護區(qū)、國家森林保護區(qū)、濕地保護區(qū)等，自然資源之間有明顯的重疊情況，實際工作中要高度關(guān)注調(diào)查工作的頂層設(shè)計，提高頂層設(shè)計的合理有效性，對涉及的各個專業(yè)部門進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，確保每項調(diào)查工作能順利展開。自然資源的價值和功能并不統(tǒng)一，尤其是業(yè)界對自然資源的價值并無一致的觀點，實際工作中主要是將自然資源的價值分成生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，這種價值體系是根據(jù)不同價值需求進行定義，所以調(diào)查工作要從實際出發(fā)，綜合考慮自然資源的價值和功能，深度解決基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集難和信息質(zhì)量參差不齊等問題，注重信息數(shù)據(jù)管理和儲存的有效協(xié)調(diào)，確保形成的調(diào)查結(jié)果高精度、高準確度，為國家生態(tài)文明建設(shè)提供參考依據(jù)。

2.3 制定分布圖

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作要注重自然資源調(diào)查結(jié)果的綜合分析，制定科學嚴格的分布圖，調(diào)查分布圖是預劃登記工作的重要內(nèi)容，屬于內(nèi)部自然資源類型，同時加強自然資源調(diào)查工作的順利開展。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作展開前，要對自然資源的各種資料進行收集，根據(jù)行業(yè)標準對自然資源類型進行詳細說明，再基于各部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)制定分布圖。根據(jù)自然資源調(diào)查表，對管理部門的數(shù)據(jù)進行綜合分析，選擇其中有用的信息和數(shù)據(jù)，對各種自然資源數(shù)據(jù)進行科學的整合和疊加，促使海量數(shù)據(jù)成為分布圖，注意分布圖要有效套合自然資源的調(diào)查范圍，以確保所有自然資源在分布圖上體現(xiàn)。

2.4 預劃管理

2.4.1 預劃登記單元

基于工作底圖，預劃自然資源登記單元，確定登記范圍。登記單元預劃的原則：（1）堅持資源公有、物權(quán)法定。堅持自然資源社會主義公有制，即自然資源屬于國家所有或集體所有，以自然資源所有權(quán)范圍為基礎(chǔ)劃定，并與已登記的不動產(chǎn)物權(quán)邊界做好銜接。不同行使主體的自然資源或生態(tài)空間，應分別劃定登記單元。（2）堅持集中連片，保持生態(tài)功能完整性。按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態(tài)功能、 集中連片等因素劃定。（3）堅持應劃盡劃、不重不漏。全部國土空間的國有自然資源以及自然保護地等自然生態(tài)空間內(nèi)涉及的集體所有自然資源，符合自然資源登記單元條件的，均應劃為自然資源登記單元，做到應劃盡劃，沒有遺漏。自然資源登記單元范圍相重疊的，應按照優(yōu)先順序劃定，防止重疊。

2.4.2 登記單元的類型

自然資源登記單元類型分為：（1）海域登記單元。登記單元內(nèi)的海域全部為國家所有。 （2）無居民海島登記單元。登記單元內(nèi)自然資源全部為國家所有。（3）自然保護地登記單元。包括國家公園、自然保護區(qū)、自然公園登記單元等。登記單元內(nèi)一般包含有多種類型、多種所有權(quán)形式的自然資源。（4）水流登記單元。登記單元內(nèi)可能會包括多種所有權(quán)形式，以國家所有為主。（5）國務院確定的重點國有林區(qū)登記單元。登記單元內(nèi)可能包括多種類型的自然資源或包含自然保護區(qū)、自然公園等自然保護地的，全部森林資源均為中央政府直接行使所有權(quán)。（6）濕地、森林、草原、荒地等自然資源登記單元。登記單元內(nèi)自然資源以國家所有為主。（7）探明儲量的礦產(chǎn)資源登記單元。包括固體礦產(chǎn)的推斷資源量、控制資源量、探明資源量和油氣（含石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣）的探明地質(zhì)儲量。

2.4.3 資料收集清單

收集資料主要涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、林草等部門，應當優(yōu)先收集數(shù)字化成果、數(shù)據(jù)更新后的變更成果。（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。包括正射影像圖、數(shù)字線劃圖數(shù)據(jù)（DLG）、等基礎(chǔ)測繪成果;（2）各類資源調(diào)查成果。包括國土調(diào)查、濕地資源調(diào)查、草地資源調(diào)查等;（3）各類資源的所有權(quán)和使用權(quán)等不動產(chǎn)登記成果資料。主要包括不動產(chǎn)的位置、面積、界址、單元號等自然狀況信息。（4）各部門的公共管制要求和特殊保護規(guī)定等資料。（5）國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等自然保護地的管理或保護審批資料，河流、湖泊等水流的堤防、水域岸線、礦產(chǎn)資源儲量估算范圍等。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的順利展開要具備詳盡的工作底圖，參照預劃登記的范圍，制作詳盡的工作底圖，將調(diào)查分布圖與預劃登記的各項內(nèi)容有效結(jié)合，使相關(guān)數(shù)據(jù)形成預劃登記的自然資源工作底圖。

2.4.4 內(nèi)業(yè)預評估

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作順利實施前要高度重視內(nèi)業(yè)預評估，由專業(yè)人員對內(nèi)業(yè)有關(guān)的數(shù)據(jù)進行與分析，以正射影像圖、預劃工作底圖等資料，對內(nèi)業(yè)影像進行初步解析，根據(jù)已有資料對預劃登記工作中的問題進行有效處理，這時則得到預劃登記的調(diào)查草圖，將各項數(shù)據(jù)記錄在自然資源權(quán)籍調(diào)查資料中，同時提出科學合理的處理策略。對自然資源進行嚴格的調(diào)查，能準確的核查權(quán)籍調(diào)查工作中的實際情況，分析各種處理方案是否有效，以確保實際工作中出現(xiàn)的各種問題能及時有效的處理，保證自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作順利展開。

2.5 首次登記工作通告

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的關(guān)鍵是自然資源權(quán)屬調(diào)查，調(diào)查表中的內(nèi)容注重了解內(nèi)業(yè)可能存在的各種問題，對自然資源的類型進行嚴格的調(diào)查，保證各項工作記錄詳細準確。實際工作要考慮部門意見，對登記工作中存在的問題及時修正，以獲得自然資源的權(quán)籍調(diào)查表。自然資源調(diào)查工作開展前，要專門發(fā)布通告，確保各單位有效配合，將國家的自然資源全部登記，要求每項工作根據(jù)通告中的規(guī)定進行，嚴格管控自然資源的調(diào)查和審核、登簿等，確保首次登記工作順利展開，保證每項工作有序進行。

3、自然資源統(tǒng)一確權(quán)實踐調(diào)查

3.1 核查自然資源的權(quán)屬

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記前要對自然資源的權(quán)屬進行有效核查，全面調(diào)查自然資源的所屬情況，要求自然資源相關(guān)人員到場參加核查工作，每項自然資源的界線必須多方承認，同時雙方在權(quán)籍調(diào)查表上簽字生效。如果自然資源權(quán)屬核查有界線爭議，由專業(yè)人員到現(xiàn)場對界線爭議問題進行調(diào)解，最終可以參照爭議調(diào)處的辦法對界線爭議問題進行處理。實際工作中有一方指界人無正當理由，且未能在規(guī)定時間到達現(xiàn)場指界，則自然資源的權(quán)屬界線以到場一方的認界為準，最后的確界結(jié)果以書面形式告知另一方。如果未達到現(xiàn)場一方認為書面內(nèi)容不準確或不符合實情，則在15日內(nèi)申請對自然資源權(quán)屬界線進行重新劃分，未能在規(guī)定日期內(nèi)申請相關(guān)內(nèi)容，則認為對確權(quán)界線并無任何異議。

3.2 調(diào)查自然資源界址

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作要注重自然資源界址的調(diào)查，同時準確了解自然資源的屬性，由專人和資源管理部門對各項情況進行調(diào)查，將自然資源的實際情況詳細記錄。自然資源界址調(diào)查時，要著重了解自然資源的空間狀況，準確分析自然資源的屬性，記錄自然資源的坐落和面積、類型以及數(shù)量、質(zhì)量等資料，基于公共管制的屬性確定自然資源的屬性。

3.3 繪制自然資源登記草圖

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中的登記草圖重在記錄自然資源的位置和界址、相鄰資源等方面資料，附有自然資源與周圍地物的關(guān)系描述，此類資料嚴禁隨便涂改。預劃登記圖與登記調(diào)查草圖和實際調(diào)查數(shù)據(jù)密切相關(guān)，一般是權(quán)籍調(diào)查表中的附圖資料，有界址點的各方面情況說明，重在確保權(quán)屬資料清楚無異議，保證界址點準確無誤，要求各種注記描述清晰規(guī)范。自然資源的登記圖一般包括多方面資料，比如單元編號和界址點以及界址線等，再者是登記單元中的自然資源界址點以及界址線、直接關(guān)系地物等，要求各種資源類型注記清楚明確，附帶詳細完整的北線和圖例等。

3.4 建立自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的有序展開要具備完善的調(diào)查數(shù)據(jù)庫，納入自然資源屬性與權(quán)屬等方面數(shù)據(jù)，將各方面調(diào)查信息詳細整理后傳輸?shù)綌?shù)據(jù)庫中，隨機生成數(shù)據(jù)庫成果格式，有利于各種自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的順利運轉(zhuǎn)。采用地理信息技術(shù)和專業(yè)的平臺軟件，結(jié)合各項調(diào)查結(jié)果和數(shù)據(jù)，建立完整有效的數(shù)據(jù)庫，注意嚴格檢查數(shù)據(jù)庫的坐標系和空間拓撲等，要確保數(shù)據(jù)庫的完整性，對自然資源屬性能進行有效的檢查。將自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記信息傳輸?shù)綌?shù)據(jù)庫中，與數(shù)據(jù)庫中的不動產(chǎn)登記信息有效結(jié)合，形成互相驗證的信息管理平臺，使各種數(shù)據(jù)和信息在數(shù)據(jù)庫中數(shù)據(jù)共享、有效銜接。

3.5 自然資源確權(quán)登記

自然資源確權(quán)登記通常是不動產(chǎn)登記機構(gòu)線登記審核，核查數(shù)據(jù)中是否有國家的秘密自然資源數(shù)據(jù)和信息，國土部門的自然資源登記工作機構(gòu)發(fā)布公告，讓社會大眾對相關(guān)工作內(nèi)容有所了解，公告時間≥15日，注意對公告中的內(nèi)容拍照保存。自然資源確權(quán)登記工作公告期間，自然資源的權(quán)利人可對登記事項提出異議，由專業(yè)的工作人員對各種問題進行仔細調(diào)查，準確核查實際工作中存在的問題，對實際問題進行嚴格處理。公告期間提出的異議經(jīng)調(diào)查不成立或無異議的自然資源，則有技術(shù)部門和登記機構(gòu)對自然資源的各方面信息和資料進行登記，包括自然資源的基本狀況和權(quán)屬以及公共管制等內(nèi)容，注意保證自然資源登記內(nèi)容準確無誤，不可將有異議或問題的數(shù)據(jù)信息登記在冊，保證登記簿信息的準確性。

3.6 自然資源確權(quán)登記資料歸檔

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作完成后要第一時間對各項成果進行全面整理，信息登記部門要根據(jù)國家要求構(gòu)建完善的檔案管理制度，對自然資源確權(quán)信息全面管理。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記資料歸檔要注重多方面資料的完整性，包括權(quán)籍調(diào)查表和實地測量結(jié)果等，根據(jù)自然資源的實際情況附上專業(yè)的圖冊等，將上述資料制成成果樣式，全方位的體現(xiàn)自然資源情況。將形成的全部紙質(zhì)資料提交上級部門，同時對各種電子數(shù)據(jù)嚴格審核后也上交統(tǒng)一保管。自然資源確權(quán)登記資料要求完整準確，由專業(yè)人員對登記成功整理和立卷、編目等，最后將全部的紙質(zhì)資料和電子資料統(tǒng)一歸檔。

結(jié)語：

自然資源包括土地資源、水利資源和礦產(chǎn)資源等，能在技術(shù)條件的利用下產(chǎn)生經(jīng)濟價值，對人類的未來可持續(xù)發(fā)展有著積極作用。我國高度重視生態(tài)文明建設(shè)，自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作責任重大，實際工作中要參考不動產(chǎn)登記工作的經(jīng)驗，根據(jù)自然資源調(diào)查登記的主要情況，對工作內(nèi)容和流程、方法等情況進行有效調(diào)整，提高自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的規(guī)范性。

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