秦及西漢時期中央官制及地方行政制度

王振宇

【摘要】秦漢兩朝作為中國大地上早期的封建王朝，其官制及地方行政制度對后代封建王朝具有極大影響力。秦漢兩朝根據(jù)社會狀況及統(tǒng)治需要創(chuàng)立了一套極具創(chuàng)新性的中央官制及地方行政制度，并對其加以完善使之成為中國封建王朝制度的基礎(chǔ)，影響深遠(yuǎn)。其中漢朝制度大部分形成于西漢時期，東漢在整體上起到的是增補作用。東漢時期本文未進(jìn)行論述。本文分秦與西漢兩個時期，每個時期又分中央官制與地方行政制度兩部分進(jìn)行論述。

【關(guān)鍵詞】秦;西漢;中央官制;地方制度

【中圖分類號】K246? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? ? ? 【文章編號】2096-8264（2022）15-0049-03

【DOI】10.20024/j.cnki.CN42-1911/I.2022.15.015

自平王東遷，東周始，諸侯爭霸，相互征伐，周天子名存實亡。天子失其鹿，天下共逐之。經(jīng)過了半個多世紀(jì)的戰(zhàn)亂，秦王嬴政統(tǒng)一了華夏大地。秦的統(tǒng)一，是中國歷史上開天辟地的重要事件，具有劃時代的意義。在中國延續(xù)兩千多年的封建制度建立、興起于秦漢之際，且實行的政治制度大多流傳應(yīng)用于后世，具有較高的研究價值。本文擬就秦及西漢時期的中央官制以及地方行政制度進(jìn)行探討，大致分為秦及西漢兩個部分展開論述。

一、秦

嬴政于稱王的第二十六年，既秦始皇二十六年（公元前221年）掃平六國，建立秦朝，是中國歷史上第一個統(tǒng)一的封建王朝。相較于先秦的諸國建制，秦朝的獨特之處就在于秦朝不僅“實行極端中央集權(quán)主義與專制主義且非分封行郡縣” ①。意為，秦朝實行的是將權(quán)力高度集中于中央政權(quán)，且最高統(tǒng)治者擁有最高權(quán)力的政治制度，并于地方開創(chuàng)性的廢除分封制實行郡縣制以加強中央對全國的掌控。

（一）中央官制

秦在統(tǒng)一后始創(chuàng)了皇帝制度，繼而建立了以皇權(quán)專制為核心的，由高至低、層層相扣、緊密相連的金字塔式的官僚機制，形成了中央統(tǒng)治架構(gòu)。

“皇帝”并不僅僅是一個單純的稱號，而是一個等級森嚴(yán)的統(tǒng)治制度，其包括：皇權(quán)至上，朝議與朝會制度，皇位繼承制，后宮制度，宮殿、宗廟、陵寢制度等②?；实凼亲罡呓y(tǒng)治者，居于統(tǒng)治階層的最高地位，下有“三公九卿”輔佐皇帝治理天下。

“三公”既丞相、太尉、御史大夫。丞相為百官之首，主持朝議，歸納百官奏議報于皇帝裁決，并綜理中央朝廷與地方郡縣的上計與政績審核，推薦人才，賞罰官員，駁斥奏議和諍諫。太尉是國家的最高軍事長官，但只是虛職，終秦一朝，無人擔(dān)任此職。御史大夫掌監(jiān)察。

“九卿”既于中央政府中丞相下屬的國家管理人員，由奉常、郎中令、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟內(nèi)史、少府構(gòu)成?；旧涎匾u了戰(zhàn)國的官制，但在實際內(nèi)容上與戰(zhàn)國時有極大的不同，被中央集權(quán)制度賦予了新的內(nèi)容。九卿之外還有匠作少府、中府、主爵中尉及典屬國等官職，中府掌京師治安，主爵中尉管理列侯及爵位在身之人，典屬國管理的則是屬國之事。

（二）地方行政制度

據(jù)史料記載，在秦統(tǒng)一之初，秦統(tǒng)治階級內(nèi)部曾就實行哪種地方行政制度爭論不休。在秦內(nèi)部進(jìn)行了兩次政體大辯論，于始皇二十六年（公元前221年）和三十四年（公元前213年）于咸陽宮中進(jìn)行，針對是實行分封制還是郡縣制進(jìn)行了論辯。始皇二十六年天下初定，進(jìn)行論辯的兩方分別為：主張實行分封制的以丞相王綰等人為代表;主張實行郡縣制的則以時任廷尉的李斯為代表。就分封制“丞相綰等言：‘諸侯初破，燕、齊、荊地遠(yuǎn)，不為置王，毋以填之。請立諸子，唯上幸許?！倍痛死钏箘t引周代眾建諸侯最后卻致亂亡國的例子反駁，“相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐”，最后下結(jié)論“置諸侯不便”并給出了建議“皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制” ③。

此次辯論的結(jié)果就是秦始皇采納了李斯的主張，以郡縣制治國，分天下為三十六郡，各置主管官員，守、尉、監(jiān)，分掌行政、軍事、監(jiān)察。第二次論辯發(fā)生于始皇三十四年，支持分封制的主要人物變成了時任仆射的淳于越，進(jìn)諫曰：“臣聞之，殷周之王千余歲，封子弟功臣自為枝輔。今陛下有海內(nèi)，而子弟為匹夫，卒有田常、六卿之患，臣無輔弼，何以相救哉？事不師古而能長久者，非所聞也。今青臣等又面諛以重陛下過，非忠臣也?！?④

淳于越主張“師古”，效仿周朝，分封子弟、功臣，眾建侯國，以屏衛(wèi)中央，從而達(dá)到鞏固統(tǒng)治的目的。而主張實行郡縣制的代表人物則是丞相李斯，李斯對待當(dāng)時淳于越所提出的實行分封制的態(tài)度則是“丞相謬其說，絀其辭”，緊接著提出了自己的觀點，“古者天下散亂，莫之能一，是以諸侯并作” ⑤。李斯先否定了分封制，闡明了分封制的危害，緊接著提出自己的想法，確立郡縣制的地位。

秦又于郡下設(shè)縣，根據(jù)可查的史料表明，秦朝時平均每郡統(tǒng)轄十六個半縣，則照推算，秦于全國設(shè)縣約在一千左右?？h的長官依本縣戶口的多少分為令、 長。萬戶以上的縣設(shè)令，萬戶以下的縣設(shè)長。邊遠(yuǎn)少數(shù)民族居住地區(qū)以“道”代縣、縣令、長的職責(zé)有：治安、撫民、理訟、勸課、制策。縣令、縣長之下設(shè)有丞、尉?？h丞、縣尉分為兩個層級：俸祿超過二百石的為長吏，低于百石的為少吏?？h衙按郡治要求置署吏，主要職掌有行政、經(jīng)濟(jì)、軍事、刑獄、治安、匠作及交通諸事。

縣以下有鄉(xiāng)、里兩級基層組織。以縣統(tǒng)鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)治里。鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游繳。三老執(zhí)掌教化;嗇夫主責(zé)聽訟、收繳賦稅;游繳循禁賊盜。里有里正和監(jiān)門，這是最基層的管理組織。

郡縣制在中國行政制度史上是一個劃時代的變革。郡縣興于戰(zhàn)國，并不是秦始皇創(chuàng)立的，但在全國統(tǒng)一的大環(huán)境下來實行郡縣制，卻是從秦始皇開始的。這一套行政制度，成了在中華大地延續(xù)二千余年的封建地方政權(quán)機構(gòu)的基本架構(gòu)。

秦代郡縣基本上以地域面積、轄眾多少來劃分。這樣一來，也就造成了劃分而出的郡的面積并不算大的現(xiàn)象?？たh面積不大，其組織相應(yīng)的簡化而又密集，較容易管理。這一點不僅對二千多年的封建社會產(chǎn)生的影響是巨大的，于現(xiàn)在而言仍有許多借鑒之處。

二、西漢

相比秦的曇花一現(xiàn)，漢在中華大地上延續(xù)了405年，其中分為兩段，西漢傳12帝共210年，東漢傳14帝共195年。西漢武帝時更是強極一時，曾是當(dāng)時世界第一帝國。漢在政治制度上承秦制，又在秦制的基礎(chǔ)之上，結(jié)合時代背景、社會環(huán)境加以改進(jìn)創(chuàng)新，形成了一套自己獨特的政治制度體系，漢代的主要政治制度的主體大部分發(fā)展形成于西漢時期，東漢對其加以增補完善，本文只論述西漢部分的制度。

西漢始于公元前202年，漢高祖劉邦“乃即皇帝位于汜水之陽” ⑥，漢朝建立。終于公元8年，王莽篡政，建立新朝。西漢的行政制度，基本上沿襲了秦朝的政治制度。在皇帝之下，設(shè)丞相、太尉、御史大夫，分別掌管政務(wù)、軍事和監(jiān)察，稱為“三公”。“三公”之下，設(shè)有分別執(zhí)行具體事務(wù)的“九卿”。在地方行政上，除沿襲秦朝的郡縣制外，漢初還分封諸王，形成郡與封國并存的局面?？h以下的基層組織仍為秦制的鄉(xiāng)、里。這樣就架構(gòu)形成了完整的從中央到地方的一套統(tǒng)治體系。

（一）中央官制

丞相居百官之首，地位最高，佐輔天子，助理萬機。

西漢初期，丞相具有選用官吏之權(quán)，有彈劾百官和執(zhí)行誅罰的權(quán)力，有主管郡國上計和考課之權(quán)，有總領(lǐng)百官朝議和奏事之權(quán)，有封駁皇帝詔令和諫諍之權(quán)，凡有重要的政事，如立新君、立儲、封贈、賞功、罰罪等事，以及財政、選舉、民政、法律、禮制、邊事等方面的重大的事，往往是由皇帝委托丞相主持，召集百官集議，集議的結(jié)果由丞相領(lǐng)銜上奏于天子，再由皇帝和丞相共同決策定議。

據(jù)班固《漢書》卷十九《百官公卿表第七》歸納總結(jié)得出丞相府的官員和掌職及俸祿如下：

丞相，金印紫綬，秩俸萬石;丞相司直，輔佐丞相，檢舉不法，秩俸千石;丞相長史，輔佐丞相，督率諸吏，處理各種政務(wù)，秩俸比千石;丞相征事，秩俸比六百石;丞相史，秩俸四百石;丞相少史，秩俸三百石;東曹掾，領(lǐng)郡國事，主長史的任命，外出督州郡，秩俸比四百石;西曹掾，領(lǐng)百官奏事，主府中吏之進(jìn)退，秩俸比四百石;議曹，主謀議事;辭曹，主評訟事;奏曹，主章奏事;賊曹，主盜賊事;決曹，主罪法事;集曹，主簿計事，秩俸比三百石;戶曹，主民戶祭祀農(nóng)桑事;法曹，主郵驛科程事;尉曹，主卒徒轉(zhuǎn)運事;倉曹，主倉谷事;兵曹，主兵事;金曹，主錢幣鹽鐵事;計相，主郡國上計事;主簿，省錄眾事;侍曹，主通報事。

太尉，專掌武事，地位和丞相相同，為最高的武官職位。官吏主要有長史和主簿。

御史大夫主要行使副丞相的職權(quán)，是丞相的助理，對包括丞相在內(nèi)的百官公卿的一切行政活動進(jìn)行監(jiān)察。

九卿是指太常、光祿勛、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農(nóng)、少府九個官職和機構(gòu)。同時執(zhí)金吾，大長秋，將作大匠的地位和秩俸都與九卿相同，因此把他們和九卿統(tǒng)稱為諸卿。京兆尹、右扶風(fēng)、左馮翊是三輔即京師地區(qū)的地方行政長官，有資格參加朝議，具有特殊地位，因此得以列于諸卿。太常原名為奉常，漢朝景帝時改名為太常，掌宗廟事。光祿勛，由秦郎中令演化而來，主管宮廷內(nèi)的警衛(wèi)事務(wù)，同時這里又是候補官員集中訓(xùn)練的地方。衛(wèi)尉，始于秦，為九卿之一，漢朝沿襲，為統(tǒng)率衛(wèi)士守衛(wèi)宮禁之官。大鴻臚，掌管諸侯及藩屬國事務(wù)，后因所轄諸王入朝、郡國上計、封拜諸侯及屬國首領(lǐng)等，多與禮儀有關(guān)，后遂變?yōu)橘澫宥Y樂之官。宗正，掌皇族之事，由皇族充任。少府主管皇室的財錢和皇帝的衣食住行等各項事務(wù)以及山海池澤之稅。除九卿外的其他諸卿也各有其職責(zé)。如執(zhí)金吾，執(zhí)金吾領(lǐng)京師北軍，掌京師徼循， 秩俸兩千石;將作大匠，原為將作少府，后從少府中分離出來，主掌治宮室;大長秋，是后宮皇后的官署，執(zhí)掌官員秩俸二千石。

相比于秦時中央的三公九卿制度，漢代權(quán)力劃分得更加細(xì)致，責(zé)任劃分得更加清晰。這是相較于秦進(jìn)步的一點。

漢武帝時期為加強中央集權(quán)創(chuàng)設(shè)“中外朝”制度，削弱相權(quán)。“外朝”官員由以丞相為首，三公九卿為主的百官構(gòu)成，是法定的行政機構(gòu)?！爸谐惫賳T則是沒有固定編制員額，皇帝近侍且由皇帝直接派遣的，沒有實際行政職務(wù)的官吏組成。主要有：尚書、中書、侍中、給事中、郎官及博士。尚書在最初僅為掌管宮廷文書的官吏，后地位逐步提升，權(quán)力地位不斷提高，至東漢時期，已成皇帝的喉舌。中書，武帝時為便于傳達(dá)詔令，增設(shè)中書謁者令，分掌尚書之事，多為宦者充任，“尚書為國政樞機，中書令又為尚書之樞機” ⑦。侍中，為宮內(nèi)皇帝近侍，漢武帝為削弱相權(quán)，將這個頭銜加在自己寵幸的官員的本銜上，稱為“加官”，讓其出入宮廷，參與朝政，從此以后侍中成為皇帝的“心腹之臣” ⑧。給事中，為宮中官稱，得授此官，可出入宮禁，方便接近皇帝討論政事。殿內(nèi)侍從的郎官及作為顧問的博士，亦可以作為“中朝”的官員參與政事。

（二）地方行政制度

漢朝建立后，漢高祖劉邦吸取秦亡教訓(xùn)，在充分結(jié)合社會條件后，改為推行郡縣制與分封制并存的“郡國并行制”，簡稱“郡國制”，即在中央朝廷直轄區(qū)域推行郡縣制，其他地區(qū)則繼續(xù)推行分封制。這一制度雖于漢朝建立之初起到了鞏固統(tǒng)治的作用，但隨著社會發(fā)展，中央朝廷與地方封國的矛盾日益尖銳，地方封國權(quán)力日益擴(kuò)大。景帝時爆發(fā)“七國之亂”禍亂一時。平定七國之亂后，武帝即位頒布“推恩令”，使得封國越分越小，地位越來越低，趨于沒落。又通過一系列的削藩措施，削除已有封國，使諸侯“只享其邑，不掌其國”，使得郡國并行制逐步演變成一種特殊形式上的郡縣制。每郡設(shè)郡守、郡尉、郡丞、郡守、郡丞分掌一郡軍政，郡丞為郡守佐官，景帝時改郡守為太守;郡下設(shè)縣，據(jù)縣的大小置縣令或縣長，縣尉、縣丞，皆由中央任免?？h下亦設(shè)鄉(xiāng)、里、亭作為基層組織管理地方。

經(jīng)過西漢二百余年的發(fā)展，至漢平帝一朝，郡縣制得到極大發(fā)展，據(jù)《漢書·地理志》載，全國共有1587個郡、縣、道、侯國等郡縣一級的行政單位，也為全國地方行政區(qū)劃的演變起到了極大影響，我國古代地方基本行政制度形成并確立下來。

西域都護(hù)府。自漢武帝起，漢朝逐漸通過遠(yuǎn)征的方式打敗了匈奴和大宛，同時出使西域，威震西域諸國。為管理統(tǒng)一后的西域，漢宣帝神爵二年（公元前60）年，始設(shè)西域都護(hù)府，正式在西域設(shè)官、駐軍、推行政令，開始行使國家主權(quán)，《漢書·鄭吉傳》載，“漢之號令班西域矣！”西域從此成為我國領(lǐng)土不可分割的一部分。西域都護(hù)是漢王朝中央政府派遣管理西域的最高軍政長官。其級別相當(dāng)于郡太守，每年的俸祿是二千石糧食。

秦漢兩朝是我國封建社會形成最早的封建王朝，各種制度雖有借鑒但大多數(shù)極具開創(chuàng)性。秦朝更是我國歷史上第一個統(tǒng)一的封建王朝，其政治制度本身就是開創(chuàng)一代先河，創(chuàng)立了獨特的“三公九卿”制度，更結(jié)合前人經(jīng)驗于地方實行郡縣制，為后世留下了寶貴財富。西漢時期是我國古代第一個繁榮時期，他將秦代的制度繼承并發(fā)展，得到了屬于自己的獨特成果，穩(wěn)定鞏固了統(tǒng)治，促進(jìn)了社會發(fā)展。經(jīng)秦漢兩朝的實踐與發(fā)展，創(chuàng)立的中央官制與地方行政制度得到逐步完善，也成了我國古代政治制度的基礎(chǔ)從而得到廣泛流傳。

注釋：

①李曉筠、苗婉君：《秦漢以來儒家地方行政思想的考察》，《泰山學(xué)院學(xué)報》2012年第3期。

②李耀東：《秦朝政治制度概要》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1990年第6期。

③司馬遷：《史記》卷六《秦始皇本紀(jì)第六》，中華書局1959年版，第238-239頁。

④司馬遷：《史記》卷八十七《李斯列傳第八十七》，中華書局1959年版，第2456頁。

⑤司馬遷：《史記》卷八十七《李斯列傳第八十七》，中華書局1959年版，第2456頁。

⑥班固：《漢書》卷一下《高帝紀(jì)第一下》，中華書局1962年版，第52頁。

⑦王國維：《觀堂集林·太史公行年考》，中華書局2004年版。

⑧王國維：《觀堂集林·太史公行年考》，中華書局2004年版。

參考文獻(xiàn)：

[1]李曉筠，苗婉君.秦漢以來儒家地方行政思想的考察[J].泰山學(xué)院學(xué)報，2012，（03）.

[2]李耀東.秦朝政治制度概要[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，1990，（06）.

[3]司馬遷.史記·卷六秦始皇本紀(jì)第六[M].中華書局，1959：238-239.

[4]司馬遷.史記·卷八十七李斯列傳第八十七[M].北京：中華書局，1959：2456.

[5]司馬遷.史記·卷八十七李斯列傳第八十七[M].北京：中華書局，1959：2456.

[6]班固.漢書·卷一下高帝紀(jì)第一下[M].北京：中華書局，1962：52.

[7]王國維.觀堂集林·太史公行年考[M].北京：中華書局，2004.

[8]肖趙冰.秦漢時期國家政治權(quán)力監(jiān)督和制約機制的形成與發(fā)展——基于監(jiān)察制度的視角[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2014，（11）.