試析重大新發(fā)突發(fā)傳染病防控法律規(guī)范的銜接*
——以《生物安全法》為基點

劉子鈺 周成超

1 問題的提出

《生物安全法》于2020年10月17日經由全國人大常委會表決通過，并已于2021年4月15日起正式實施?！渡锇踩ā纷鳛槲覈锇踩I域的第一部綜合性法律，更加偏向于基礎性、政策性、統(tǒng)領性立法[1]。整部法律圍繞生物安全工作協(xié)調機制，從監(jiān)測預警、調查評估、信息共享、信息發(fā)布、名錄和清單的動態(tài)調整、安全標準、安全審查、準入、應急、溯源及應對11個方面構建了我國生物安全風險防控的“四梁八柱”，基本形成了生物安全風險防控的框架性結構。

重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情是《生物安全法》風險防控的重點領域之一。在《生物安全法》出臺之前，針對重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控的法律法規(guī)主要以《傳染病防治法》(2013修正)、《突發(fā)事件應對法》等法律為主，輔之以《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《傳染病防治法實施辦法》《病原微生物實驗室生物安全管理條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章。除上述單行法律法規(guī)之外，相關規(guī)定還散見在其他部門法之中，如與傳染病防控、生物安全相關的刑事責任就主要以具體罪名的形式規(guī)定在《刑法》(2020修正)之中(如第三百三十條的妨害傳染病防治罪，第三百三十四條之一的非法采集人類遺傳資源、走私人類遺傳資源材料罪，第三百三十六條之一的非法植入基因編輯、克隆胚胎罪)。表1對與傳染病疫情防控相關的法律法規(guī)、部門規(guī)章及工作文件從實施時間和效力級別兩個方面進行了梳理。

表1 重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控相關法律法規(guī)及規(guī)范性文件

在應對2003年的“非典”疫情、2019年的新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠肺炎疫情”)中，上述法律法規(guī)、部門規(guī)章及工作文件由于制定時間、立法目的的不同，相互之間的匹配度不高，存在著不同程度的條款沖突和法律競合問題，嚴重降低了疫情應對工作的效率，甚至貽誤了疫情防控的最佳窗口期[2-3]。2020年6月，習近平總書記在主持召開專家學者座談會時明確指出了我國在疫情防控領域存在著法律規(guī)定內容不一致及不銜接的問題，“需要進一步從法律上完善重大新發(fā)突發(fā)傳染病防控措施”[4]。作為回應，學界對此展開深入探討，針對《傳染病防治法》的反思類文章不斷涌現(xiàn)，從疫情報告制度[5-7]、預警與信息發(fā)布制度[8-11]、防控策略的尺度把握[12-13]、法律體系構建和完善[14-15]、應急管理模式[16-18]和應急具體制度設計[19-20]進行探討。

作為最新立法，《生物安全法》的框架性結構在特定問題上，是否有效彌合了已有法律法規(guī)匹配度不高的問題？或者，針對特定問題，《生物安全法》是否對《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》等已有法律法規(guī)的法律闕如進行了有效的回應？亟待解答。

故而，本文旨在以重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情的風險防控為著力點，通過對《生物安全法》框架性結構的可操作性；《生物安全法》的立法補位作用；《生物安全法》的“立法留白”現(xiàn)象三個方面進行論證，以嘗試解答《生物安全法》和以《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》為代表的其他法律法規(guī)針對重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控的規(guī)范銜接問題。

2 問題的展開與反思

2.1 《生物安全法》框架性結構的可操作性

《生物安全法》屬于基礎性、綜合性、統(tǒng)領性立法，其框架性結構側重于生物安全風險防控的宏觀設計。寬口徑的立法可以為適用解釋、增補修訂提供空間，但同時也需要面對可操作性不強的質疑。

以生物安全應急制度為例，可操作性挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為以下三個方面：(1)《生物安全法》第二十一條對該制度進行了法律確認，除第一款外，剩余三款均主要圍繞生物安全事件的應急預案展開，這不免會使人質疑，《生物安全法》是否有將應急制度限縮于應急預案的立法傾向。根據我國2005年構筑的“一案三制”應急管理體系的基本框架[17，21-22]，應急預案作為“一案”僅僅是應急管理體系的四大核心要素之一，代表的是應急制度的一個面向，而非整體。故而，《生物安全法》的這一立法安排，容易誘發(fā)歧義。(2)從該條文的結構看，生物安全應急制度似乎延續(xù)了《傳染病防治法》和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》在防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情方面的工作邏輯，針對應急預案的組織制定和具體實施，呈現(xiàn)出“條”重于“塊”的結構傾向。從《生物安全法》第二十一條第二款和第四款的行文結構來看，主要遵從的是自上而下的邏輯機構，明確了“國務院有關部門”“縣級以上地方人民政府及其有關部門”以及“武裝力量”在生物安全應急預案的組織實施過程中的角色定位，但對各部門之間如何協(xié)調著墨不多，條塊分割且“條”重于“塊”的管理傾向明顯。理論上，以“條條”為主的從中央到地方的垂直管理模式有益于政府緊急行政權的行使，政令上傳下達，通暢高效[23]。并且，其已在日本等應急高需求國家顯現(xiàn)出一定的優(yōu)勢[24-25]，理應對我國的重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控工作產生積極的屏障作用。然而，在實踐中，基于《傳染病防治法》等法律法規(guī)組織制定的應急預案并沒有在疫情防控中充分發(fā)揮功用，甚至壁壘重重，突出表現(xiàn)為政府各部門溝通不暢，紅十字會等第三方力量反成掣肘[26]，資源難以有效整合等問題，消減了應急預案的屏障作用，嚴重制約了地方政府的疫情防控及應急處置能力。有學者基于對上述問題的反思，認為其深層次的根源在于我國傳染病疫情防控的實際工作邏輯與現(xiàn)行的科層治理結構契合度不高，并提出在疫情防控工作中“屬地政府各部門的綜合協(xié)調比主管部門的專業(yè)應對更為重要，即‘塊’應當重于‘條’”[15]。也有學者基于傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會的不同風險特征，認為立法需要符合現(xiàn)代社會的風險邏輯(現(xiàn)代社會面臨更多不確定性的風險)，即基于現(xiàn)代社會的風險邏輯重塑對應急預案的理解[15,27]。然而，《生物安全法》作為與重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控相關的最新立法，其生物安全應急制度延續(xù)《傳染病防治法》“條”重于“塊”的組織結構可能是一種“法的繼承”，代表了立法者對《傳染病防治法》和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》等已有法律法規(guī)的肯定。但是，作為最新法律規(guī)定，《生物安全法》在其應急制度的構建中，未對《傳染病防治法》等已有法律法規(guī)中已經顯現(xiàn)的問題進行反思和揚棄，值得商榷。(3)除了生物安全應急制度，《生物安全法》第三章第三十條有關重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情聯(lián)防聯(lián)控機制的法律規(guī)定，也有部分內容與應急預案的具體實施相關。該條第二款列明了國家層面的疫情聯(lián)防聯(lián)控所牽涉的三個具體的職能部門(即衛(wèi)生健康、農業(yè)農村、林業(yè)草原)，具備“塊塊”管理的特點。該條第三款對地方政府在其各自轄區(qū)內的疫情防控職責予以法律確認，具有屬地管理的傾向。故而，《生物安全法》在其聯(lián)防聯(lián)控機制中，表現(xiàn)了明顯的“塊”重于“條”的結構傾向，似乎與生物安全應急制度“條”重于“塊”的傾向相左，極易在具體法律適用的過程中產生規(guī)范銜接問題。

綜上，亟需以實施細則(辦法)的形式對該法的框架性結構進行必要的解釋和補充。

2.2 《生物安全法》的“立法補位”作用

根據表1的梳理，我國現(xiàn)行的與重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控直接相關的法律法規(guī)及規(guī)范性文件就有12項之多，這其中包含法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、部門規(guī)章、國務院規(guī)范性文件、部門規(guī)范性文件等。那么，在具體實施過程中，它們的效力等級如何？是互為補充還是部分替代?[28]發(fā)生條文沖突時，又該如何進行法的適用？

依據我國《立法法》的相關規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、行政規(guī)章、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件。當同一機關的立法出現(xiàn)不一致的情況時，遵循“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，新法優(yōu)于舊法”的適用原則。但法的沖突通常是以更加復雜的形式呈現(xiàn)，例如“新的一般法”與 “舊的特別法”之間，“新法中保留的舊條款”與“舊法中的類似條款”之間可能存在不一致等[19]。那么，《生物安全法》作為一部新法和生物安全領域的特別法，針對重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情的風險防控，是否以其“新”和“特別”有效解決了現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)范性文件的適用沖突？

為了回答上述問題，本研究選取《生物安全法》《傳染病防治法》以及《突發(fā)事件應對法》三部與重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控相關的高位階立法，進行橫向對比?；趯ΜF(xiàn)有文獻的回顧和對相似法律條文的歸類分析，提煉出13個有價值的對比項，通過表2以相對直觀的形式呈現(xiàn)這三部法律之間潛在的條文沖突和互補，進而探討在《生物安全法》出臺實施之后，相關法律法規(guī)的規(guī)范銜接問題。需要指出的是，本表未將處于同一位階的《刑法》(2020修正)納入對比序列，是基于該法與《生物安全法》之間更多的是一種法律援引的關系，且兩者之間的規(guī)范銜接問題已有學者進行了較為深入的研究[29]。

表2 《生物安全法》《傳染病防治法》及《突發(fā)事件應對法》的部分法律規(guī)定對比

2.2.1 《生物安全法》對已有同位階法律的有效立法補位

以表2中的第6個對比項“傳染病的歸類防治”為例，《傳染病防治法》列明了甲、乙、丙三類傳染病，并且針對每類傳染病分別規(guī)定了相應的政府職責和防控措施，程序清晰，措施明確，整體上具有法定主義的特征。但有學者指出，法定主義模式存在一定的問題，認為該模式下的傳染病防治，將工作重心放在已經歸類的法定傳染病，對新發(fā)傳染病的監(jiān)測、預警和臨時性保護措施的重視不足，進而無法及時有效地回應新發(fā)突發(fā)傳染病疫情[30-31]?！锻话l(fā)事件應對法》在公共衛(wèi)生事件的應對上也具有法定主義的特征。雖然該法第四十二條對突發(fā)事件的預警制度進行了法律確認，但依據第四十四和四十五條，政府需要在宣布進入預警期之后，才有權采取相應的防控措施，“時間差”的存在使得《突發(fā)事件應對法》同樣難以及時有效回應新發(fā)突發(fā)傳染病疫情。那么，緣何《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》對新發(fā)突發(fā)傳染病防控的作用如此有限？有部分學者認為，這實質上根源于傳統(tǒng)立法理念與公共衛(wèi)生立法需求之間的矛盾，并提出需要弱化立法的對策性傾向，從“回應型”立法向“預防型”立法轉變[13,32-33]。

《生物安全法》恰好順應了立法理念亟待轉變的現(xiàn)實需要，其所構筑的11項基本制度從整體上體現(xiàn)了前瞻性，在全法88個條文中，體現(xiàn)事前風險防控性質的法律條款約有49條，占比55%，具有“預防型”立法傾向，見圖1。特別是，該法圍繞重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情的風險防控，專章規(guī)定監(jiān)測、預警、報告及聯(lián)防聯(lián)控機制等一系列制度的框架性結構，初步彌補了已有法律法規(guī)對新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控的有限作用。

圖1 《生物安全法》法律條文分布

2.2.2 《生物安全法》補位已有同位階法律

以表2中的第8個對比項“預警發(fā)布權主體”為例。依據《傳染病防治法》第十九條，預警發(fā)布權歸屬于國務院衛(wèi)生行政部門和省級人民政府，依據《突發(fā)事件應對法》第四十三條，縣級以上地方各級人民政府均有權發(fā)布預警。兩相對比，兩法對縣級人民政府是否有權發(fā)布預警的規(guī)定不一致，存在立法沖突。在《生物安全法》實施之前，已有不少學者圍繞預警發(fā)布權的立法沖突問題展開學理探討，雖然論證角度各異，但較為一致的是，認為應當充分保障縣級人民政府的預警發(fā)布權[9,11,34]。除了針對預警發(fā)布權下沉的學理分析，更有學者倡導，應當重新審視信息發(fā)掘機構和信息發(fā)布主體之間的斷層[35]，破除信息發(fā)布的行政權壟斷，賦予疾病控制中心等信息發(fā)掘機構以適當?shù)念A警發(fā)布權，從而有效避免信息權威主體與披露主體分離所可能引發(fā)的信息失真等問題[8,31]。那么，《生物安全法》對預警發(fā)布權主體是如何界定的呢？該界定是否回應了學理分析并有效解決了立法沖突？

相較《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》，《生物安全法》的預警發(fā)布權主體更加寬泛：從“國務院衛(wèi)生行政部門”擴展到“國務院有關部門”；從“縣級以上地方各級人民政府”擴展到“縣級以上地方各級人民政府及其有關部門”。理論上，這一立法設計呼應了有關預警發(fā)布權主體“宜下放”的學理分析，對地方政府第一時間發(fā)布預警的正當性和合法性進行了法律確認。但實踐中可能會存在以下兩個問題：其一，雖然《生物安全法》對預警發(fā)布權主體進行了擴展，但值得注意的是，其調整對象限于“新發(fā)突發(fā)傳染病”，不涉及對非新發(fā)突發(fā)傳染病的預警。也就是說，在傳染病暴發(fā)流行之初，需要先判斷其是否屬于“新發(fā)突發(fā)傳染病”，后確定縣級人民政府及其有關部門是否具有預警發(fā)布的權力。那么，從這一點上講，《生物安全法》雖然補全了《傳染病防治法》等已有法律法規(guī)對新發(fā)突發(fā)傳染病的法律闕如，但對傳染病疫情防控的“窗口期”問題能夠發(fā)揮的作用有限。其二，《生物安全法》所引用的“有關部門”這一概念，可能會因其表述模糊且對囊括部門的角色定位不夠清晰而引發(fā)部門之間權責不清、互相推諉等問題。例如，“有關部門”是一個部門還是多個部門？是單獨行使預警發(fā)布權？還是需要協(xié)同配合，以生物安全協(xié)調機制為載體共同發(fā)布預警？對此，《生物安全法》并沒有給出確切的答案。在實踐中，法律規(guī)定的模糊性會增加適用的隱性成本，可能導致實際發(fā)揮的作用有限。

2.3 《生物安全法》的“立法留白”現(xiàn)象

結合危機管理的生命周期理論[36]，傳染病疫情防控的全生命周期法律制度應當囊括有關事前預防、事中應對和事后恢復階段的法律規(guī)范[37-38]。然而，通過回顧和梳理，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)有法律法規(guī)對傳染病疫情防控的善后恢復和重建存在高位階法律的“立法留白”和制度糅雜兼具的現(xiàn)象。例如，《傳染病防治法》作為傳染病疫情防控的主要法律依據，卻未對疫情后的恢復與重建工作做出相應規(guī)定，是疏忽造成的立法“空白”還是有意為之的立法“留白”，尚需探討。又如，《突發(fā)事件應對法》雖以專章(第五章)規(guī)定了包括事后評估、善后工作計劃等針對突發(fā)事件的事后恢復和重建制度，但存在制度糅雜、細化不夠等問題[39]。以社會心理疏導為例，雖有部分地方性立法著重關注了疫情對民眾心理的負向影響并對干預措施進行了細化，但地方性特色明顯，相關措施和程序缺乏統(tǒng)一標準，需要上位法的確認[40]。那么，《生物安全法》作為與重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控相關的最新立法，是否對上述問題進行了回應和補全？該法圍繞生物安全所構建的法律制度框架，是否具備全生命周期的風險防控特征？

為解答上述問題，筆者對《生物安全法》全法88個法律條款依照“風險防控(事前)-應急管理(事中)-善后恢復(事后)”[36]的理論框架進行了模糊歸類(見圖1)。

(1)與事前風險防控相關的法律條文有49條(即，第七條，第十條，第十一條至第二十條，第二十三條，第二十五條至第二十八條，第三十一條至第三十三條，第三十五條至第三十六條，第三十八至第三十九條，第四十一條至第四十九條，第五十一條至第五十二條，第五十四條，第五十六至第五十七條，第六十條，第六十二條至第六十五條，第六十六條至第七十一條)，約占比55%。

(2)與事中應急管理相關的法律條文有7條(即，第十三條，第十七條，第二十一條，第二十四條，第二十九條至第三十條，第五十條條)，約占比8%。

(3)與事后善后恢復相關的法律條文存在模糊性，即，除了第二十二條的生物安全事件調查溯源制度，第二十一條有關應急預案的相關規(guī)定中僅是以文字形式出現(xiàn)了2次“事后恢復”，并沒有展開，故而第二十二條不能完全算作是屬于事后恢復階段的法律條款。此外，《生物安全法》第七十二條至第八十四條為歸責條款，問責制在實踐中屬于事后恢復階段的工作，但問責制的存在目的之一是為了有效督促政府有關部門、單位和個人提升風險意識和責任意識，從這一角度解讀，問責制又具有事前風險防控的性質。故而，筆者將責任類的條款放在“其他”部分，暫不歸類于事后恢復階段的法律法規(guī)。故而，與事后善后恢復工作直接相關的法律條文為2條，約占比2%。

通過對條款的模糊歸類，發(fā)現(xiàn)該法的主要關注點在于生物安全的事前風險防控，對事中階段的應急管理和事后階段的恢復與重建涉及相對較少，尤其針對事后階段，該法僅在第二十一條有關生物安全應急制度的相關規(guī)定中出現(xiàn)了2次“事后恢復”字樣，且是以簡單羅列的形式作為應急預案的必要構成出現(xiàn)，未涉及事后恢復階段的具體措施和程序。此外，雖然該法第二十二條對生物安全事件調查溯源制度進行了法律確認，規(guī)定了行動主體(即生物安全工作協(xié)調機制)和工作模塊(即事件定性、評估影響、提出建議)，但屬于概括性條款，具有抽象性。例如，調查溯源制度以生物安全工作協(xié)調機制作為行動主體，而協(xié)調機制實質上由多個成員單位構成，那么，針對重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情的調查溯源，如何確定主要的牽頭單位？[18]又如，該條提到“全面評估事件影響”，那么，“全面”包括哪些方面？如何評估才能算作是“全面”？再如，如何對調查溯源工作的公正性進行監(jiān)督？此類種種，亟待立法予以解釋、提供支撐。

3 討論與建議

與重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控相關的法律法規(guī)的規(guī)范銜接問題，所得關鍵性信息有二：(1)就重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控問題，《生物安全法》有效回應了既往法律法規(guī)的“碎片化”特征，突出表現(xiàn)在立法理念的扭轉和傳染病防治制度的補全等方面，使規(guī)范銜接問題得到一定程度上的解決；(2)基于對《生物安全法》是否從整體上搭構了有關生物安全風險防控的邏輯閉環(huán)這一問題的探索，類比反思現(xiàn)有與重大疫情防控相關的法律法規(guī)潛在的結構性問題，以期為后續(xù)《傳染病防治法》等單行性法律法規(guī)的增補修訂，或領域母法的構建整合提供有關整體性、系統(tǒng)性方面的參考。

立法者還需要特別斟酌以下三個方面的問題：(1)公眾風險溝通(risk communication)。已有研究表明，傳染病的經歷會對居民的社會信任水平產生持續(xù)性負向影響，而實時風險溝通具有一定的緩解作用[41]。美國在其《國家生物安全防御戰(zhàn)略》(NationalBiodefenseStrategy)中特別強調了風險溝通的重要性，特別是針對公眾的信息溝通(public messaging)的重要性，包括為公眾提供問答的平臺和機制，提供多語言及多形式的信息溝通機制以確保信息的可及性和信息獲取的公平性[42]。然而，目前我國現(xiàn)有的高位階法律缺少與公眾進行風險溝通的制度安排，致使由于疫情造成的公眾恐慌情緒無法得到有效的疏導和排解，成為社會不穩(wěn)定因素[43]。 故而，在疫情防控的全過程，立法需要注重構建與風險溝通相關的制度安排[44]，以保障公眾對相關信息的可得性(availability)、可及性(accessibility)以及可接受性(acceptability)。(2)事后恢復階段的地方政府對口馳援工作。依據《突發(fā)事件應對法》第六十條的相關規(guī)定，區(qū)域之間的橫向對口馳援具有強制性、單向性和無償性[45]。新冠肺炎疫情發(fā)生后，多地多方馳援武漢凸顯了社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性[46]，但優(yōu)勢和高效的背后，立法在事后恢復階段更應當關注的是如何有效平衡受援地和支援地的社會風險。(3)重大新發(fā)突發(fā)傳染病與慢性非傳染性疾病的風險平衡。已有研究表明，受疫情影響，慢性非傳染性疾病的醫(yī)療資源可能受到擠兌，醫(yī)療服務可及性受限，患者隨訪與用藥中斷的風險上升[47]。故而，立法者還應當特別關注，重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情對慢性非傳染性疾病的診療和管理潛在的負向影響。

法律支撐體系的形成是“完善重大疫情防控體制機制、健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系”的重要一環(huán)。無論是融合于其他單行性立法之中(如《生物安全法》的專章規(guī)定)，還是對現(xiàn)有疫情防控法律法規(guī)的增補修訂(如《傳染病防治法》的修訂)，亦或是以構建母法的形式對既往法律法規(guī)進行關聯(lián)和整合，立法者均需確保與特定問題相關的法律法規(guī)具有內在一致性和完備性，這是科學立法的基本邏輯[48]。