淺談高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)

吳蓉

摘要：2016年教育部發(fā)布了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》，提出了內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督的內(nèi)容以及一些評(píng)價(jià)方法。就目前而言，多數(shù)高校普遍采取“以評(píng)促建，評(píng)建并舉”的方式，通過(guò)探索建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)本校內(nèi)部控制的建立和優(yōu)化。本文簡(jiǎn)述了高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系建設(shè)背景和存在的問(wèn)題，結(jié)合學(xué)校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系建立實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，探究高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，以期為高校構(gòu)建完善的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系提供借鑒。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)部控制;評(píng)價(jià)體系

一、高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系建設(shè)背景

高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是通過(guò)對(duì)高校內(nèi)部控制制度和流程的設(shè)計(jì)和執(zhí)行進(jìn)行具體分析，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控缺陷數(shù)量和重要程度，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)情況是否有效做出綜合評(píng)價(jià)。這個(gè)過(guò)程需要將內(nèi)部控制各要素按照一套科學(xué)、系統(tǒng)的指標(biāo)進(jìn)行分析。而高校內(nèi)部控制研究起步較晚，理論研究相對(duì)滯后，各高校內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)主要是依據(jù)有關(guān)管理部門(mén)發(fā)布的各類規(guī)范或指導(dǎo)文件，至今還沒(méi)有專門(mén)針對(duì)高校建立系統(tǒng)的內(nèi)部控制規(guī)范和操作規(guī)程，很難建立系統(tǒng)完善的內(nèi)控體系和評(píng)價(jià)體系。2016年教育部發(fā)布了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》，提出了內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督的內(nèi)容以及一些評(píng)價(jià)方法。就目前而言，多數(shù)高校普遍采取“以評(píng)促建，評(píng)建并舉”的方式，通過(guò)探索建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)本校內(nèi)部控制的建立和優(yōu)化。

二、高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

1.內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)不牢固。高校內(nèi)部控制研究起步較晚，近年來(lái)，各高校開(kāi)始陸續(xù)將內(nèi)部控制建設(shè)作為學(xué)校重點(diǎn)工作，推進(jìn)內(nèi)部控制體制改革，持續(xù)完善內(nèi)控體系建設(shè)，積極探索內(nèi)控工作方式方法，但由于認(rèn)識(shí)水平和建設(shè)投入的差別，內(nèi)部控制建設(shè)情況還是良莠不齊，甚至部分高校內(nèi)部控制建設(shè)還在初始階段停滯不前。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)沒(méi)有牢固的基石，幾乎是摸著石頭過(guò)河，很容易脫離實(shí)際，形同虛設(shè)。

2.內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系不完善。受現(xiàn)行行政事業(yè)單位組織架構(gòu)和人員編制的影響，單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部控制職能部門(mén)較困難，內(nèi)部控制建設(shè)、評(píng)價(jià)和監(jiān)督職能通常由學(xué)校綜合部門(mén)、財(cái)務(wù)、內(nèi)審、紀(jì)委等部門(mén)承擔(dān)，相較于企業(yè)來(lái)說(shuō)，獨(dú)立性和專業(yè)性都難以保證，內(nèi)控評(píng)價(jià)的質(zhì)量和作用也無(wú)法得到保障。

3.專業(yè)性過(guò)高，人才培養(yǎng)難度大。相較于內(nèi)部控制建設(shè)，內(nèi)控評(píng)價(jià)要求人員更加專業(yè)，綜合能力更高。不僅需要精通內(nèi)部控制相關(guān)理論，還需具備系統(tǒng)思維能力和設(shè)計(jì)能力，具備風(fēng)險(xiǎn)管理、流程管理、數(shù)據(jù)化信息化等各方面的知識(shí)，不僅涉及財(cái)務(wù)、資源管理等業(yè)務(wù)，還需要熟悉學(xué)校教學(xué)、科研、等其他領(lǐng)域，人才培養(yǎng)難度較大。

三、高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的建立

1.建立健全內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制。學(xué)校應(yīng)按照內(nèi)控運(yùn)行、評(píng)價(jià)與監(jiān)督相分離的原理，建立職責(zé)明確、規(guī)范有序的內(nèi)控評(píng)價(jià)工作機(jī)制，明確內(nèi)部控制評(píng)價(jià)組織領(lǐng)導(dǎo)與責(zé)任部門(mén)，職責(zé)權(quán)限、工作程序和要求。確因人員不足或機(jī)構(gòu)設(shè)置不足的，可成立聯(lián)合工作組，明確職責(zé)分工，履行相應(yīng)職責(zé)。通過(guò)開(kāi)展單位（部門(mén)）內(nèi)控自查、評(píng)價(jià)部門(mén)定期評(píng)價(jià)和監(jiān)督部門(mén)的日常監(jiān)督，逐步建立多層次的評(píng)價(jià)監(jiān)督體系。

2.內(nèi)部控制評(píng)價(jià)應(yīng)遵循的原則。全面性原則：評(píng)價(jià)工作應(yīng)覆蓋學(xué)校經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，規(guī)范學(xué)校內(nèi)部各層級(jí)的全體人員;重要性原則：評(píng)價(jià)工作應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，重點(diǎn)關(guān)注重要部門(mén)（單位）、重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)、關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位和人員;客觀性原則：評(píng)價(jià)工作應(yīng)客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確地揭示內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)及執(zhí)行情況;及時(shí)性原則：評(píng)價(jià)工作應(yīng)按照規(guī)定的時(shí)間間隔持續(xù)進(jìn)行。國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)、外部管理環(huán)境和內(nèi)部管理要求發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)及時(shí)重新評(píng)價(jià)。

3.內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系應(yīng)分層設(shè)計(jì)。內(nèi)控評(píng)價(jià)體系在建立之初，就應(yīng)分層級(jí)設(shè)計(jì)，學(xué)?？梢愿鶕?jù)自身內(nèi)部控制建設(shè)情況選擇對(duì)學(xué)校整體內(nèi)部控制進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，也可以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況和工作需要對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制的某個(gè)要素、某類業(yè)務(wù)或者某些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制開(kāi)展專項(xiàng)評(píng)價(jià)。各層級(jí)關(guān)注的對(duì)象不同，評(píng)價(jià)指標(biāo)亦不相同。某些內(nèi)部控制建設(shè)才剛起步的學(xué)校，可以先開(kāi)展重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)控評(píng)價(jià)，以評(píng)促建，最終將評(píng)價(jià)范圍覆蓋到更多業(yè)務(wù)領(lǐng)域和學(xué)校內(nèi)部控制整體層面。

4.評(píng)價(jià)可從內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行兩個(gè)維度展開(kāi)。設(shè)計(jì)有效性應(yīng)查看：內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)是否符合內(nèi)部控制要求及國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定;是否覆蓋了學(xué)校（單位）所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程、各關(guān)鍵部門(mén)及關(guān)鍵崗位;是否重點(diǎn)關(guān)注了重大政策落實(shí)、重點(diǎn)專項(xiàng)執(zhí)行和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域;是否針對(duì)重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和重大風(fēng)險(xiǎn)建立相應(yīng)的控制措施。而內(nèi)部控制運(yùn)行的有效性評(píng)價(jià)主要查看：各項(xiàng)內(nèi)部控制在評(píng)價(jià)期內(nèi)是否按規(guī)定持續(xù)、一致地執(zhí)行;內(nèi)部控制機(jī)制、內(nèi)部管理制度和流程、內(nèi)部控制措施是否得到有效執(zhí)行;執(zhí)行業(yè)務(wù)控制的相關(guān)人員是否具備必要的權(quán)限、資格和能力;相關(guān)內(nèi)部控制是否有效防范了重大差錯(cuò)和重大風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

5.分層次、分維度建立高校內(nèi)控評(píng)價(jià)體系框架。分別從從學(xué)校層面、部門(mén)層面和業(yè)務(wù)層面等多個(gè)視角，運(yùn)用不同的層級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建全方位多層次的評(píng)價(jià)體系框架。內(nèi)控評(píng)價(jià)以內(nèi)控體系為基礎(chǔ)，框架可以參考《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財(cái)會(huì)〔2008〕7號(hào)）和《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)—高校內(nèi)部審計(jì)—內(nèi)部控制審計(jì)》中的內(nèi)部控制要素進(jìn)行設(shè)計(jì)。高?？梢愿鶕?jù)自身實(shí)際選擇不同的評(píng)價(jià)角度和指標(biāo)。比如就控制環(huán)境而言，從學(xué)校層面來(lái)說(shuō)，可以關(guān)注學(xué)校內(nèi)控機(jī)制、發(fā)展規(guī)劃、組織架構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、人力資源等方面的建設(shè)情況，其中，在治理結(jié)構(gòu)指標(biāo)下可以關(guān)注權(quán)力制衡、黨政治理、學(xué)術(shù)治理、民主管理、章程制度等建設(shè)情況;從部門(mén)層面來(lái)說(shuō)，就可以適當(dāng)簡(jiǎn)化，重點(diǎn)關(guān)注部門(mén)組織結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)容;而業(yè)務(wù)層面來(lái)說(shuō)，指標(biāo)選擇則更加具體，可以只關(guān)注崗位設(shè)置和不相容崗位分離等情況。

四、高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的實(shí)施

高校應(yīng)綜合考慮學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)情況、學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況等，確定評(píng)價(jià)對(duì)象，根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的層級(jí)和性質(zhì)選擇相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并編制內(nèi)控評(píng)價(jià)方案，明確評(píng)價(jià)的目的、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方法、進(jìn)度安排等內(nèi)容;根據(jù)評(píng)價(jià)方案實(shí)施評(píng)價(jià)活動(dòng)，收集、確認(rèn)、分析相關(guān)信息，采取問(wèn)卷調(diào)查、訪談、觀察、樣本檢查、穿行測(cè)試等內(nèi)控評(píng)價(jià)方法開(kāi)展測(cè)試與評(píng)價(jià)，記錄相關(guān)測(cè)試結(jié)果并獲取充分、可靠的證據(jù)予以支持評(píng)價(jià)結(jié)果;最后，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果和經(jīng)核實(shí)的證據(jù)，研究確定內(nèi)部控制缺陷，出具評(píng)價(jià)結(jié)論，編制評(píng)價(jià)報(bào)告。

五、加強(qiáng)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。

高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是確保學(xué)校內(nèi)控機(jī)制健全、持續(xù)、高效的重要方式，而內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果的充分運(yùn)用是其發(fā)揮重用的前提。

1.學(xué)校應(yīng)建立健全內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)、整改落實(shí)、責(zé)任追究等結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，完善結(jié)果運(yùn)用流程，確保結(jié)果運(yùn)用責(zé)任落實(shí)，避免出現(xiàn)整改盲區(qū)。

2.學(xué)校應(yīng)建立成熟的溝通、協(xié)調(diào)和信息反饋機(jī)制，確保內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的過(guò)程和具體進(jìn)展能在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。

3.學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改落實(shí)情況的跟蹤檢查，根據(jù)歷史測(cè)試結(jié)果、缺陷整改情況等，及時(shí)更新內(nèi)控點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，提煉總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)案例，為建立健全內(nèi)控體系提供指導(dǎo)。

4.學(xué)校應(yīng)構(gòu)建并厲行問(wèn)責(zé)機(jī)制?？蓪⒃u(píng)價(jià)結(jié)果和黨風(fēng)廉政建設(shè)考核及追責(zé)問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，對(duì)內(nèi)控制度不健全、內(nèi)控體系執(zhí)行不力、瞞報(bào)漏報(bào)謊報(bào)自評(píng)結(jié)果、整改落實(shí)不到位的單位及干部職工進(jìn)行責(zé)任追究;將評(píng)價(jià)結(jié)果和目標(biāo)考核、干部人事考核、評(píng)優(yōu)評(píng)先等結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)程。

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