美國(guó)的對(duì)韓認(rèn)識(shí)與美韓同盟關(guān)系走勢(shì)分析

宋志艷

[關(guān)鍵詞]關(guān)韓同盟;韓國(guó)戰(zhàn)略地位;戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán);戰(zhàn)略靈活性;印太戰(zhàn)略

美國(guó)總統(tǒng)的執(zhí)政風(fēng)格及外交理念往往存在差異，這導(dǎo)致美國(guó)的對(duì)韓認(rèn)識(shí)及對(duì)美韓同盟的重視程度呈現(xiàn)出明顯不同的重要特征。特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，奉行“美國(guó)優(yōu)先”政策，使得美國(guó)的同盟體系一度遭受沖擊，各路盟友與美國(guó)的距離不同程度地有所疏遠(yuǎn)，其中美韓同盟關(guān)系體現(xiàn)得尤為明顯。自朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束以來，歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的美韓同盟，以應(yīng)對(duì)所謂的朝鮮“威脅”和維持朝鮮半島和平穩(wěn)定為主要目標(biāo)，發(fā)揮了平衡朝鮮半島南北關(guān)系的“穩(wěn)定器”作用。然而，近年來美國(guó)試圖將美韓同盟與其推行的印太戰(zhàn)略相對(duì)接并上升為“地域同盟”或“亞洲太平洋同盟”。拜登總統(tǒng)上臺(tái)執(zhí)政后，十分重視同盟體系在維護(hù)美國(guó)全球地位、鞏固西方價(jià)值觀以及遏制戰(zhàn)略對(duì)手方面的作用，將修復(fù)與盟友關(guān)系置于外交政策的優(yōu)先位置。2021年5月21日，美韓舉行拜登執(zhí)政后的首次首腦會(huì)晤，美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問題研究中心專家蘇密·特里認(rèn)為：“美韓首腦會(huì)晤氣氛積極，雙方希望向外界宣示美韓同盟的力量?！憋@然，美國(guó)試圖通過激發(fā)美韓同盟的戰(zhàn)略靈活性，積極拓展其戰(zhàn)略空間，從而達(dá)到有效遏制中國(guó)崛起的戰(zhàn)略目的。

一、美國(guó)各界人士的對(duì)韓認(rèn)識(shí)及“美韓同盟觀”

從韓國(guó)角度而言，美韓同盟的指向?qū)ο笾饕槍?duì)朝鮮，至于對(duì)將同盟適用范圍擴(kuò)展至中國(guó)、積極介入南中國(guó)海和參加美日導(dǎo)彈防御體系等則態(tài)度消極。在美國(guó)看來，美日同盟和美韓同盟在強(qiáng)度和優(yōu)先度方面存在差異，2017年11月，美日兩國(guó)首腦在東京會(huì)談中，就“美日在朝鮮問題上100%攜手與共”“在推進(jìn)自由開放的印度洋.太平洋戰(zhàn)略上達(dá)成一致”，美日雙方展現(xiàn)高度共識(shí)。然而，翌日在訪問韓國(guó)的過程中，美韓首腦表示在朝鮮問題上加強(qiáng)合作，文在寅總統(tǒng)聲言通過“和平方式解決”，特朗普總統(tǒng)則指出“必要時(shí)訴諸軍事力量”，凸顯出美韓雙方的戰(zhàn)略意圖迥然有異。

2007年的調(diào)查結(jié)果顯示，美國(guó)國(guó)會(huì)議員總體上對(duì)美韓同盟的關(guān)注度并不高，關(guān)注度往往與朝鮮局勢(shì)密切相關(guān)。雖然整體上對(duì)韓國(guó)的關(guān)注度較低，但大部分議員還是對(duì)美韓關(guān)系的未來持相對(duì)積極的態(tài)度。大多數(shù)議員對(duì)于美韓同盟的意義主要從美國(guó)的全球戰(zhàn)略的角度進(jìn)行理解。所有的調(diào)查對(duì)象并未特別考慮韓國(guó)，關(guān)于維持美韓同盟理由的回答是：維持美國(guó)在東北亞地區(qū)的存在感;遏制朝鮮及阻礙中國(guó)崛起。大多數(shù)人士認(rèn)為，由于中國(guó)崛起，強(qiáng)化美韓同盟十分重要，也有人對(duì)韓國(guó)與中國(guó)深化關(guān)系表達(dá)憂慮。

秉持“美韓同盟肯定論”的美國(guó)人士認(rèn)為，美韓同盟對(duì)于歷屆美國(guó)政府在整個(gè)亞洲地區(qū)投射政治影響力和軍事力量的能力至關(guān)重要，美韓同盟的基礎(chǔ)不應(yīng)僅以所謂的朝鮮“威脅”及核問題做支撐，美韓兩國(guó)共同擁有民主主義和自由理念的價(jià)值觀十分重要，美國(guó)應(yīng)賦予韓國(guó)以地區(qū)戰(zhàn)略中重要合作伙伴的位置。同時(shí)，他們認(rèn)為同盟的適用范圍應(yīng)該超越朝鮮半島，覆蓋更為廣闊的區(qū)域，主張針對(duì)從伊斯蘭激進(jìn)派到南海海域的紛爭(zhēng)，基于共同價(jià)值觀采取同盟行動(dòng)的方式更加符合美國(guó)的利益。2017年4月，美國(guó)副總統(tǒng)邁克·彭斯指出，美國(guó)將繼續(xù)保護(hù)美國(guó)的人民和美國(guó)的盟友，并加強(qiáng)盟國(guó)之間的聯(lián)系。2017年6月，美國(guó)國(guó)防部部長(zhǎng)詹姆斯·馬蒂斯在新加坡舉辦的香格里拉對(duì)話會(huì)上引用彭斯的“永久承諾”，將其作為美國(guó)對(duì)亞洲盟友的原則，“這一永久承諾基于戰(zhàn)略利益，以及自由人民、自由市場(chǎng)和強(qiáng)大而充滿活力的經(jīng)濟(jì)伙伴的共同價(jià)值觀”。甚至有專家指出，在涉及廣域范圍的同盟合作中，日本受和平憲法制約無法完成的任務(wù)，可以由韓國(guó)來擔(dān)負(fù)。

盡管美國(guó)國(guó)內(nèi)存在著“美韓同盟不必要論”的論調(diào)，其與“肯定論者”之間在評(píng)價(jià)與見解上存在諸多差異，但若從美國(guó)的全球戰(zhàn)略上審視同盟的話，雙方還是認(rèn)為美韓同盟自有其獨(dú)特價(jià)值。兩者也一致認(rèn)為美韓同盟不應(yīng)該是僅僅指向朝鮮的兩國(guó)間同盟，兩者之間在認(rèn)識(shí)層面上的最大差異在于，美國(guó)在同盟運(yùn)營(yíng)過程中要求韓國(guó)給予合作的期待程度不同，至于美韓同盟在戰(zhàn)略層面上的理想狀態(tài)卻并無顯著差異。

特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期輕視同盟的作用，導(dǎo)致美韓同盟的地位有所弱化，兩國(guó)數(shù)次圍繞朝鮮政策產(chǎn)生分歧。文在寅總統(tǒng)認(rèn)為，朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人“具有無核化意圖”，盡管在無核化問題上并未取得進(jìn)展，卻仍將重啟南北之間的經(jīng)濟(jì)交流作為施政要?jiǎng)?wù)。因此，美國(guó)認(rèn)為文在寅政權(quán)并不是朝鮮與美國(guó)的協(xié)調(diào)者，而是“朝鮮的代言人”，從而產(chǎn)生不信任感。同時(shí)，美國(guó)還積極推動(dòng)建立“經(jīng)濟(jì)繁榮網(wǎng)絡(luò)”（Economic Prosperity Network：EPN），這是全球供應(yīng)鏈“去中國(guó)化”的構(gòu)想之一，旨在重新編織“全球供應(yīng)鏈”，以打造反華經(jīng)濟(jì)包圍圈。為此，美國(guó)要求韓國(guó)、日本、澳大利亞和新西蘭等盟友加入反華經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟。然而，韓國(guó)拒絕在中美兩國(guó)之間選邊站隊(duì)，不愿加入反華經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟。原因在于，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)高度依賴中國(guó)，薩德危機(jī)的陰霾尚未完全消散，擔(dān)心受到中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁。經(jīng)濟(jì)靠中國(guó)、安全靠美國(guó)，是韓國(guó)現(xiàn)實(shí)處境的真實(shí)寫照。

與日美關(guān)系日趨緊密形成對(duì)照的是，由于特朗普本人崇尚“交易外交”，美國(guó)與北約關(guān)系及美韓關(guān)系備受冷落。加之特朗普總統(tǒng)與文在寅總統(tǒng)性情不和，導(dǎo)致駐韓美軍經(jīng)費(fèi)分擔(dān)問題在尚未解決的狀態(tài)下，特朗普政權(quán)宣告終結(jié)。與韓國(guó)文在寅總統(tǒng)相比，特朗普本人對(duì)與朝鮮金正恩委員長(zhǎng)舉行會(huì)談抱有濃厚興趣。為了給美朝對(duì)話營(yíng)造氛圍，美韓兩國(guó)甚至中斷部分例行的年度聯(lián)合軍事演習(xí)。對(duì)此，《產(chǎn)經(jīng)新聞》發(fā)表社論指出，“特朗普過于糾結(jié)財(cái)政負(fù)擔(dān)，但不應(yīng)由此忽視包括日本在內(nèi)的同盟國(guó)的安全保障”，“韓國(guó)文在寅政權(quán)卻欣然同意停止演習(xí)。從雙方角度來看，美韓同盟似乎呈現(xiàn)分崩離析的跡象，日本應(yīng)對(duì)此懷有危機(jī)感，有必要努力強(qiáng)化防衛(wèi)力量?！?/p>

隨著美國(guó)的外交路線和防務(wù)政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向印太地區(qū)，美日同盟和美韓同盟在其印太戰(zhàn)略中的戰(zhàn)略位置空前提高，通過進(jìn)一步對(duì)日本和韓國(guó)實(shí)施有效布控和強(qiáng)力拉攏，美國(guó)意欲在中國(guó)周邊地區(qū)形成有效的合圍與遏制的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)。顯然，在美國(guó)看來，美韓同盟的戰(zhàn)略價(jià)值在推行印太戰(zhàn)略過程中將會(huì)不斷攀升。拜登政府執(zhí)政初期，美韓兩國(guó)很快就在駐韓美軍費(fèi)用問題上達(dá)成一致，并未延續(xù)特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期一味對(duì)韓國(guó)施加壓力的策略，試圖通過懷柔方式促使韓國(guó)積極配合美國(guó)的印太戰(zhàn)略。

當(dāng)前，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)對(duì)朝鮮的制裁依然在持續(xù)，而韓國(guó)企業(yè)違反聯(lián)合國(guó)安理會(huì)相關(guān)制裁決議的消息不時(shí)被披露出來，這不免加大美國(guó)對(duì)韓國(guó)的不信任感。由于兩國(guó)在對(duì)朝制裁問題上出現(xiàn)分歧，2019年4月舉行的美韓首腦會(huì)談也未能取得如期的成果，美國(guó)強(qiáng)烈要求韓國(guó)嚴(yán)格履行安理會(huì)對(duì)朝制裁決議。美朝河內(nèi)會(huì)談失敗后，美國(guó)對(duì)朝政策漸趨強(qiáng)硬，這與文在寅政府以緩和南北關(guān)系為優(yōu)先課題，力爭(zhēng)通過南北雙方的力量解決半島問題的基本原則不相符合。

2019年8月25日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在法國(guó)比亞里茨與日本首相安倍晉三舉行美日雙邊首腦會(huì)談時(shí)表示，“美韓聯(lián)合軍演完全沒有必要”，“我認(rèn)為，這完全是在浪費(fèi)金錢”。這是特朗普在韓國(guó)決定終止《韓日軍事情報(bào)保護(hù)協(xié)定》、東北亞地區(qū)的安全格局變得更加敏感的情況下做出的表態(tài)。華盛頓外交界不斷有人猜測(cè)，特朗普可能會(huì)讓韓國(guó)為此付出代價(jià)。美國(guó)海軍分析中心局長(zhǎng)肯·高斯表示，由于文在寅政府無視美國(guó)的要求，特朗普總統(tǒng)可能會(huì)要求韓國(guó)支付更高規(guī)模的防衛(wèi)費(fèi)用。美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)高級(jí)研究員布魯斯·克林納也認(rèn)為：“文在寅政府無視華盛頓‘不要?jiǎng)訐u美國(guó)在東北亞安全利益的警告，在防衛(wèi)費(fèi)分?jǐn)傤~談判之前，不必要地?fù)p傷了與美國(guó)的關(guān)系。”

2020年11月，美國(guó)駐韓大使哈里斯強(qiáng)調(diào)美韓同盟的重要性，聲稱：“美韓將持續(xù)記憶以友情和強(qiáng)化的伙伴關(guān)系凝結(jié)起來的血脈聯(lián)系?！惫锼勾笫乖?020年11月25日美國(guó)非營(yíng)利組織召開的線上會(huì)議上表示，在朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)70周年之際，“絕不應(yīng)該忘記為了保衛(wèi)自由而與韓國(guó)兄弟姐妹們一起戰(zhàn)斗的聯(lián)合國(guó)參戰(zhàn)勇士們的犧牲。直到1953年底，聯(lián)合國(guó)軍隊(duì)和韓國(guó)軍隊(duì)共同付出的犧牲，保障了朝鮮半島半壁江山韓國(guó)的民主主義，回顧70年來的歷程，大韓民國(guó)幸存下來變得更加繁榮。今天的美韓同盟是歷經(jīng)各個(gè)時(shí)代，依托人們之間的深厚關(guān)系，基于共同關(guān)心的事項(xiàng)和共同擁有的價(jià)值觀，依賴共同的經(jīng)濟(jì)利益不斷強(qiáng)化起來的多維度的伙伴關(guān)系?！?/p>

隨著拜登上臺(tái)執(zhí)政，美日同盟和美韓同盟重新受到矚目。特朗普時(shí)期美日韓關(guān)系事實(shí)上處于放任自流的狀態(tài)，日韓兩國(guó)關(guān)系持續(xù)緊張，甚至《韓日軍事情報(bào)保護(hù)協(xié)定》一度面臨夭折的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)只好再度扮演消防員角色進(jìn)行滅火，美日韓關(guān)系呈現(xiàn)“負(fù)面資產(chǎn)化”狀態(tài)。拜登政府將美日韓三邊關(guān)系作為“正面資產(chǎn)”重新規(guī)劃和設(shè)定，竭盡全力予以全方位修復(fù)，其目的是構(gòu)筑面向“印度洋一太平洋時(shí)代”的美日韓關(guān)系。美國(guó)在世界上的盟友和伙伴對(duì)拜登政府重返“正確軌道”表示歡迎，美國(guó)學(xué)者認(rèn)為：“維持并增強(qiáng)與日、韓、澳、印的關(guān)系，是美國(guó)對(duì)外政策的‘北極星。拜登政府應(yīng)持續(xù)改善與亞洲盟友的關(guān)系，并構(gòu)建遏制北京的有效聯(lián)盟，這些做法對(duì)于維持美國(guó)在亞洲盟友眼中的信譽(yù)至關(guān)重要?！?/p>

拜登政府重建美日韓關(guān)系的主要目標(biāo)首先當(dāng)然是為應(yīng)對(duì)朝鮮問題，但從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)來看卻不僅局限于此，從宏觀視野而言，乃是在印度洋和太平洋地區(qū)謀求合作。美日兩國(guó)在推進(jìn)“自由開放的印太戰(zhàn)略”（FOIP）上保持緊密合作，但在涉及美日韓三邊合作及韓國(guó)戰(zhàn)略定位方面則存有曖昧之處。關(guān)于這一戰(zhàn)略構(gòu)想的具體落實(shí)，韓國(guó)表現(xiàn)出的消極姿態(tài)和日韓關(guān)系惡化成為主要障礙。2019年3月29日，美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問題研究中心（CSIS）的邁克爾·格林在研討會(huì)上針對(duì)印太戰(zhàn)略和四方安全對(duì)話機(jī)制中韓國(guó)缺位深表憂慮：“‘印太戰(zhàn)略的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)涉及海洋安保，東南亞國(guó)家已經(jīng)進(jìn)行了有效應(yīng)對(duì)，但朝鮮半島在這方面依然存在諸多空白，其結(jié)果會(huì)造成向中國(guó)傳遞韓國(guó)及美韓同盟搖擺的錯(cuò)誤信號(hào)。換言之，由于韓國(guó)的缺席，印太構(gòu)想存在制度性框架的缺陷，這不僅對(duì)韓國(guó)而且對(duì)日美兩國(guó)也是不容忽視的問題。作為因應(yīng)之策，推動(dòng)韓國(guó)實(shí)現(xiàn)與四方安全對(duì)話機(jī)制展開合作乃是上策，這種方式如不奏效，只能求諸靈活運(yùn)用其他制度框架，其中美日韓三邊合作即是重要選項(xiàng)之一，假如美日韓三邊合作實(shí)際上還是不能充分發(fā)揮效能，恐怕‘印太戰(zhàn)略會(huì)向相反的方向發(fā)展?！?/p>

拜登政府上臺(tái)后著力修復(fù)美日韓三邊關(guān)系，不斷以高層互動(dòng)作為杠桿撬動(dòng)三邊關(guān)系持續(xù)升級(jí)。2021年3月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯和國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀將首次出訪國(guó)家確定為日本和韓國(guó)，并同日本、韓國(guó)的外長(zhǎng)及防長(zhǎng)進(jìn)行了“2+2”會(huì)晤。這既是拜登政府強(qiáng)化美日韓三國(guó)關(guān)系的強(qiáng)烈信號(hào)，也被外界認(rèn)為美國(guó)將對(duì)中國(guó)持更強(qiáng)硬立場(chǎng)。美國(guó)學(xué)者麥克斯韋爾就美國(guó)希望美日韓合作列舉的理由是“日本的戰(zhàn)略環(huán)境”，“在東北亞發(fā)生的事態(tài)很有可能影響到日本。美國(guó)在緊急情況下的應(yīng)對(duì)也是依靠駐日美軍。特別是在朝鮮攻擊韓國(guó)的情況下更是如此。”日本自衛(wèi)隊(duì)高官針對(duì)朝鮮半島可能發(fā)生的緊急事態(tài)發(fā)表意見認(rèn)為：“自衛(wèi)隊(duì)協(xié)助的對(duì)象是美軍，由于并不會(huì)向韓國(guó)軍隊(duì)提供協(xié)助，因此不需要進(jìn)行日美韓合作?！睂?duì)于這一指責(zé)，麥克斯韋爾反駁道：“這是巨大的誤解。在東北亞影響一個(gè)國(guó)家的危機(jī)事態(tài)也會(huì)波及其他兩個(gè)國(guó)家?！笨梢?，美國(guó)對(duì)美韓同盟的認(rèn)知遠(yuǎn)比日本深刻，拜登政府不僅要使其更有效地應(yīng)對(duì)朝鮮挑戰(zhàn)，還希望將這一同盟關(guān)系運(yùn)用于應(yīng)對(duì)所謂的“中國(guó)威脅”，以幫助美國(guó)在整個(gè)印度洋.太平洋地區(qū)實(shí)現(xiàn)其利益。

二、美韓同盟關(guān)于戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)移交問題的演進(jìn)脈絡(luò)

美韓同盟關(guān)系出現(xiàn)爭(zhēng)論的主要議題集中在五個(gè)方面：駐韓美軍重新整編和削減問題;駐韓美軍駐留經(jīng)費(fèi)以及部隊(duì)整編和聯(lián)合軍事演習(xí)的美韓負(fù)擔(dān)費(fèi)用比率問題;戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)移交問題;應(yīng)對(duì)朝鮮大規(guī)模殺傷性武器的策略問題;駐韓美軍的戰(zhàn)略靈活性問題。自1953年美國(guó)和韓國(guó)正式結(jié)成同盟關(guān)系以來，就美韓同盟再定義的磋商從未中斷，雙方在駐韓美軍基地調(diào)整、同盟內(nèi)部軍事安全角色分工（包括平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)問題）、同盟的未來戰(zhàn)略構(gòu)想等三大焦點(diǎn)問題上展開了激烈爭(zhēng)論，而戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)問題無疑是雙方爭(zhēng)論的最大焦點(diǎn)，這也充分暴露了美韓同盟的“非對(duì)稱性”。所謂“作戰(zhàn)指揮權(quán)”被定義為：“主要意味著為推行特定任務(wù)所設(shè)定的指揮關(guān)系，作戰(zhàn)指揮權(quán)是面向部隊(duì)分配任務(wù)和發(fā)布指示，實(shí)施作戰(zhàn)指揮的核心權(quán)限?！笔栈貞?zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)問題最初由韓國(guó)方面提出，韓國(guó)的戰(zhàn)略意圖在于，當(dāng)美國(guó)實(shí)施“先發(fā)制人”的攻擊引發(fā)朝鮮半島危機(jī)之際，避免發(fā)生駐韓美軍司令以美韓聯(lián)合軍司令名義向韓軍行使作戰(zhàn)指揮權(quán)的事態(tài)。換言之，即便是韓國(guó)與美國(guó)存在糾葛，還是力爭(zhēng)避免被卷入朝鮮半島內(nèi)“不期望的戰(zhàn)爭(zhēng)”中去。同時(shí)，對(duì)于韓國(guó)而言，這一問題關(guān)涉“主權(quán)問題”，尤其在反美意識(shí)十分濃厚的韓國(guó)社會(huì)政治生態(tài)中具有特殊的意義。

冷戰(zhàn)時(shí)期美韓同盟的主要功能包括：第一，同盟是環(huán)太平洋包圍蘇聯(lián)大戰(zhàn)略中作為同盟網(wǎng)絡(luò)和軍事設(shè)施的有機(jī)組成部分;第二，同盟將阻止朝鮮的二次進(jìn)攻，美國(guó)地面部隊(duì)作為“絆網(wǎng)（trip wire）”為美國(guó)介入提供擔(dān)保;第三，同盟也能有效制止韓國(guó)的冒險(xiǎn)行為。美國(guó)針對(duì)韓國(guó)制定了應(yīng)急方案——作戰(zhàn)指揮權(quán)，根據(jù)美國(guó)檔案顯示，艾森豪威爾政府為達(dá)到對(duì)韓國(guó)的有效控制，特意保留了統(tǒng)轄韓國(guó)軍隊(duì)在朝鮮半島行動(dòng)的指揮權(quán)。美國(guó)對(duì)韓國(guó)軍隊(duì)的控制既是一種同盟牽制工具，也是一種威懾和作戰(zhàn)工具。這種指令性安排不可能在多邊同盟體系中得以實(shí)現(xiàn)，而是美韓雙邊同盟所獨(dú)有的特征。

擁有作戰(zhàn)指揮權(quán)的軍方高層人士，雖然在實(shí)施聯(lián)合作戰(zhàn)時(shí)存在地域限制，但卻意味著能夠?qū)嵤┳鲬?zhàn)計(jì)劃、整編部隊(duì)和管理情報(bào)等。當(dāng)前韓國(guó)的作戰(zhàn)指揮權(quán)由美韓聯(lián)合司令部司令官共同擁有。1950年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，李承晚總統(tǒng)將作戰(zhàn)指揮權(quán)移交給“聯(lián)合國(guó)軍”司令道格拉斯·麥克阿瑟。停戰(zhàn)協(xié)定簽署和美韓同盟成立后，韓國(guó)的作戰(zhàn)指揮權(quán)繼續(xù)移交給“聯(lián)合國(guó)軍”司令部。1978年，伴隨著美韓聯(lián)合司令部（CFC）的創(chuàng)設(shè)，作戰(zhàn)指揮權(quán)從“聯(lián)合國(guó)軍”司令官轉(zhuǎn)交至CFC司令官手中，CFC司令官由駐韓美軍司令官美國(guó)陸軍大將兼任。雖然韓軍聯(lián)合參謀長(zhǎng)擁有平時(shí)的作戰(zhàn)指揮權(quán)，然而在危機(jī)事態(tài)發(fā)生之際，戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)仍然歸屬CFC司令官，這也是美韓同盟被稱為“非對(duì)稱性”同盟的重要原因之一。

韓國(guó)政府開始討論接管作戰(zhàn)指揮權(quán)問題，始于1987年盧泰愚作為總統(tǒng)候選人時(shí)提出的競(jìng)選公約，其后，美韓安保協(xié)商會(huì)議（SCM）和首腦會(huì)談均圍繞移交時(shí)期和條件進(jìn)行了反復(fù)磋商。2005年秋，盧武鉉政府向美國(guó)提出于2012年之前將戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)移交給韓方的方案。然而，美國(guó)國(guó)防部部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德卻提出2009年之前移交的方案，這著實(shí)給韓國(guó)軍方和保守派人士以巨大沖擊。其后，經(jīng)過多次協(xié)商，2007年2月24日，美韓國(guó)防長(zhǎng)官會(huì)議決定在2012年4月17日前就有關(guān)歸還戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)事宜達(dá)成一致。然而，彼時(shí)朝鮮接連發(fā)射導(dǎo)彈并進(jìn)行核試驗(yàn)，進(jìn)而爆發(fā)“天安艦事件”和“延坪島事件”，使得朝鮮半島陷入嚴(yán)重的安全危機(jī)，李明博政府只好推遲戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)的移交時(shí)間。2010年10月，韓國(guó)國(guó)防部部長(zhǎng)金泰榮訪問華盛頓并同美國(guó)國(guó)防部部長(zhǎng)羅伯特·蓋茨舉行第42次美韓安保協(xié)商會(huì)議（SCM），簽署了《國(guó)防合作方針》《戰(zhàn)略同盟2015～和《戰(zhàn)略計(jì)劃方針》三份文件。上述文件明確規(guī)定：即使在2015年把戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)移交給韓國(guó)軍方后，美國(guó)也將向韓國(guó)提供實(shí)際且充分有保障的作戰(zhàn)能力，直到韓國(guó)完全擁有自主防御能力為止。

為進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)防力量，韓國(guó)提出“自主國(guó)防”的目標(biāo)，面向早期接管戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)加速推進(jìn)相關(guān)議程。文在寅政府執(zhí)政后不久，隨即表示推進(jìn)《國(guó)防改革2.0》的具體落實(shí)，致力于達(dá)成“自主國(guó)防”的宏偉目標(biāo)?！秶?guó)防改革2.0》寫道：“為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)的移交，必須提前確保具備相應(yīng)能力，主導(dǎo)整編為由我軍發(fā)揮主導(dǎo)機(jī)能的指揮系統(tǒng)”，將戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)問題列為重要課題之一。具體而言，主要通過構(gòu)筑韓國(guó)型導(dǎo)彈防御體系、加強(qiáng)監(jiān)視和偵察體制、升級(jí)防衛(wèi)產(chǎn)業(yè)等手段，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)防力量，韓國(guó)方面旨在確保在美韓聯(lián)合司令部（CFC）具備實(shí)施指揮能力為總體目標(biāo)。為了順利實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)的移交并達(dá)成“自主國(guó)防”的戰(zhàn)略目標(biāo)，文在寅政府連年加大國(guó)防費(fèi)用支出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，文在寅總統(tǒng)執(zhí)政以來，韓國(guó)國(guó)防費(fèi)用以年均7%的速度增長(zhǎng)，2021年達(dá)到528401億韓元，與2017年的403347億韓元相比增加約13萬億韓元。尤其是國(guó)防費(fèi)用中被分配的“改善防衛(wèi)力費(fèi)用”的數(shù)額，從2017年的12萬億韓元增加到2021年的17萬億韓元。其中“改善防衛(wèi)力費(fèi)用”主要是為充實(shí)接管戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)強(qiáng)化戰(zhàn)斗力、構(gòu)筑應(yīng)對(duì)核武器和大規(guī)模殺傷性武器能力的預(yù)算。因此，韓國(guó)政府試圖通過逐步滿足美國(guó)提出的接管條件而持續(xù)追加國(guó)防費(fèi)用。

2020年10月，韓國(guó)總統(tǒng)府國(guó)家安全保障室室長(zhǎng)徐熏一行訪問美國(guó)，再次確認(rèn)“美韓同盟關(guān)系前所未有地穩(wěn)固”。然而，富有諷刺意味的是，與此同時(shí)舉行的第52次美韓安保協(xié)商會(huì)議結(jié)束后預(yù)定舉行的記者招待會(huì)中止了。雖然韓國(guó)方面否定談判以破裂告終，但兩國(guó)顯然未能填補(bǔ)駐韓美軍費(fèi)用等相關(guān)問題上的鴻溝。在這次會(huì)議上，美國(guó)國(guó)防部部長(zhǎng)埃斯珀再次表示，“駐韓美軍費(fèi)用由美國(guó)國(guó)民稅金來支付是不公平的”，要求韓國(guó)承擔(dān)更多防衛(wèi)費(fèi)用。顯然，美國(guó)將歸還戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)用作要求韓國(guó)分擔(dān)防衛(wèi)費(fèi)用的一張“牌”來打。同時(shí)，特朗普總統(tǒng)還多次主張削減駐韓美軍，并持續(xù)向韓國(guó)施加壓力。美韓同盟的裂痕在特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期比以往任何時(shí)候都更為明顯。

文在寅政府積極致力于盡早實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)的移交，進(jìn)而達(dá)成“自主國(guó)防”的總體目標(biāo)。詭異之處在于，“韓國(guó)過于追求‘自主性，將會(huì)極大程度地瓦解安全保障層面的戰(zhàn)略平衡，進(jìn)而可能危及美韓同盟本身是否能夠存續(xù)下去?！蔽脑谝緦で笤?022年5月任期結(jié)束前完成移交戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)，然而就目前情況來看，這種可能性微乎其微。因此，在余下的任期內(nèi)為下屆政府能夠收回戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)制定時(shí)間表和路線圖乃是最佳選擇。問題在于，韓國(guó)內(nèi)外存在著一系列變數(shù)：第一，朝鮮的核導(dǎo)彈挑釁，特別是朝鮮一旦進(jìn)行核試驗(yàn)或發(fā)射洲際彈道導(dǎo)彈，將嚴(yán)重影響美韓兩國(guó)的安全利益，使戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)移交和“自主國(guó)防”的談判嚴(yán)重受阻。第二，美國(guó)從中作梗和肆意阻撓。2020年10月20日，駐韓美軍司令羅伯特·艾布拉姆斯說：“即使推斷兩年后（完成），我認(rèn)為為時(shí)尚早，我們幾乎是在連續(xù)評(píng)估（韓軍指揮能力），但如我先前所說，我們還有一段路要走?！钡谌?，韓國(guó)政局發(fā)生變化，保守黨上臺(tái)執(zhí)政。顯而易見，美韓雙方的戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)移交道阻且長(zhǎng)，在此過程中，韓國(guó)在面對(duì)同盟的“非自主性”與“自主國(guó)防”之間究竟采取何種政策選項(xiàng)，值得持續(xù)予以密切關(guān)注。

三、美韓同盟關(guān)系發(fā)展的戰(zhàn)略靈活性問題

后冷戰(zhàn)時(shí)代，美韓同盟面臨著適用范圍、角色定位和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型等亟待解決的課題，從美韓雙方公布的官方文件來看，雙方認(rèn)為同盟不僅在于維持半島安全，還有助于東北亞地區(qū)的穩(wěn)定。美韓同盟從建立之初就不是一個(gè)單純的區(qū)域聯(lián)盟，而是美國(guó)在全球戰(zhàn)略布局中維持地區(qū)實(shí)力均勢(shì)的有效工具。2008年4月，李明博總統(tǒng)訪美，雙方同意建立“21世紀(jì)的戰(zhàn)略同盟關(guān)系”，商定在“價(jià)值同盟、互信同盟與和平同盟”的原則基礎(chǔ)上，將傳統(tǒng)的軍事同盟關(guān)系提升為全方位的“戰(zhàn)略同盟關(guān)系”。

美韓同盟關(guān)系發(fā)展的戰(zhàn)略靈活性問題，源自美國(guó)遭受“9·11”恐怖襲擊后全球安全保障環(huán)境發(fā)生的巨大變化，美國(guó)開始重視應(yīng)對(duì)帶有不確定性威脅的能力，強(qiáng)有力地推進(jìn)美軍的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)變革和重新整編。針對(duì)全球美軍基地和駐外美軍為對(duì)象的評(píng)估工作主要反映在《重新審視美軍軍事態(tài)勢(shì)》的文件當(dāng)中：“美軍宜配置在受歡迎、有必要的場(chǎng)所;配置在能夠確保自由移動(dòng)的場(chǎng)所;配置在能夠確保有用性和靈活性的場(chǎng)所;配置原則與數(shù)量相比更重視能力?！痹谑澜缫?guī)模的總體整編進(jìn)程中，像駐韓美軍專職于固定任務(wù)的部隊(duì)被視為效率性不佳的軍事力量，因此成為優(yōu)先評(píng)估的對(duì)象之一。美國(guó)方面的戰(zhàn)略意圖在于，力爭(zhēng)確保駐韓美軍在部隊(duì)調(diào)配上的靈活性，與朝鮮半島相比，當(dāng)發(fā)生優(yōu)先順序排位居前的危機(jī)事態(tài)時(shí)，時(shí)刻保持靈活應(yīng)對(duì)的戰(zhàn)備態(tài)勢(shì)。

韓國(guó)方面對(duì)于美國(guó)的相關(guān)提議保持慎重姿態(tài)，磋商過程應(yīng)韓國(guó)要求未予公開，幕后交涉一直持續(xù)進(jìn)行。2005年3月8日，盧武鉉總統(tǒng)在空軍士官生畢業(yè)典禮上發(fā)言指出：“明顯的事實(shí)是，不應(yīng)該卷入與韓國(guó)意圖毫不相關(guān)的東北亞戰(zhàn)爭(zhēng)中去。這是在任何場(chǎng)合下也絕不能讓步的不可動(dòng)搖的原則?！边@是韓國(guó)首次在公開場(chǎng)合闡明有關(guān)戰(zhàn)略靈活性問題的原則立場(chǎng)。對(duì)此，雖然美方對(duì)盧武鉉總統(tǒng)事前未進(jìn)行溝通就發(fā)表否定美國(guó)意向的言論抱有強(qiáng)烈不信任感，但還是暫且擱置關(guān)于東北亞區(qū)域尤其是臺(tái)灣問題的討論，而且選擇設(shè)定優(yōu)先度更高的中東局勢(shì)繼續(xù)進(jìn)行磋商。2006年1月19日，雙方在美韓外長(zhǎng)會(huì)談中達(dá)成一致：“韓國(guó)作為同盟國(guó)尊重駐韓美軍保持戰(zhàn)略靈活性的必要性，美國(guó)也尊重不違反韓國(guó)人意愿迫使其卷入東亞地區(qū)紛爭(zhēng)的韓國(guó)立場(chǎng)。”如此一來，美韓雙方貌似在戰(zhàn)略靈活性問題上獲得初步解決，但實(shí)際上，并未認(rèn)可在東北亞區(qū)域保持駐韓美軍的戰(zhàn)略靈活性。韓國(guó)方面顯然認(rèn)識(shí)到，在臺(tái)灣發(fā)生危機(jī)之際，駐韓美軍投入戰(zhàn)斗并不符合本國(guó)利益，不過在考慮同盟將來的發(fā)展動(dòng)向上還是有其重要戰(zhàn)略意義的。原因在于，若認(rèn)可駐韓美軍在東北亞區(qū)域保持戰(zhàn)略靈活性，則意味著也許出現(xiàn)與中國(guó)作戰(zhàn)的可能性，美韓同盟就從“半島同盟”邁向了“地域同盟”的第一步，韓國(guó)方面之所以對(duì)此持保留態(tài)度，主要是由于美國(guó)期待這一同盟發(fā)揮應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起的遏制作用，但卻面臨著美韓同盟無法勝任的戰(zhàn)略窘境。總之，戰(zhàn)略靈活性問題的核心主要指向美韓同盟如何有效應(yīng)對(duì)重大的“中國(guó)問題”，朝鮮半島問題解決之后，若繼續(xù)賦予美韓同盟將來的存在意義，戰(zhàn)略靈活性的相應(yīng)價(jià)值也會(huì)隨之凸顯出來。

美國(guó)以朝核問題為由圖謀強(qiáng)化美韓同盟關(guān)系，僅僅是表面托辭，實(shí)際上其意在遏制中國(guó)崛起和為構(gòu)筑對(duì)華包圍網(wǎng)服務(wù)，因此才積極致力于深化與韓國(guó)的同盟關(guān)系。對(duì)美國(guó)而言，由于與中國(guó)的對(duì)立日趨激化，臺(tái)灣海峽的緊張局勢(shì)持續(xù)攀升，在美國(guó)的戰(zhàn)略視野中韓國(guó)的地緣價(jià)值空前提高。實(shí)際上，美軍在朝鮮半島開展行動(dòng)時(shí)，擁有與駐日美軍協(xié)同配合的重要特征。因此，深化美日韓三邊關(guān)系合作，乃是美國(guó)推行全球戰(zhàn)略和印太戰(zhàn)略所不可或缺的重要組成部分。

拜登政府繼承了特朗普時(shí)期的對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)路線，但在具體策略上更為重視盟友合作與伙伴關(guān)系，并將多國(guó)間制度合作框架及戰(zhàn)略性磋商視為外交施策的重點(diǎn)。2021年3月12日，拜登政府制定出臺(tái)《重振美國(guó)優(yōu)勢(shì)——國(guó)家安全戰(zhàn)略臨時(shí)指南》，強(qiáng)調(diào)要將全世界的民主國(guó)家團(tuán)結(jié)起來，對(duì)抗所謂的“自由社會(huì)面臨的威脅”，共同塑造國(guó)際規(guī)則和秩序，“來推進(jìn)我們的利益，反映我們的價(jià)值觀”。美國(guó)的主要目的在于與盟友分擔(dān)成本，擴(kuò)大合作范圍，使自身力量“成倍增長(zhǎng)”，將進(jìn)一步夯實(shí)與北約、澳、日、韓的“核心聯(lián)盟”，其中美韓同盟也被美方寄予厚望。顯然，從當(dāng)前發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，韓國(guó)在美日韓三邊合作方面依然未能傾注全力，但迫于美國(guó)的戰(zhàn)略壓力，也逐步展現(xiàn)日益重視的姿態(tài)?；诒３置理n同盟順暢發(fā)展的戰(zhàn)略考量，文在寅政府遂與拜登政府保持步調(diào)一致。2021年3月1日，文在寅總統(tǒng)在紀(jì)念“三·一運(yùn)動(dòng)”演說中談及韓日關(guān)系和韓美日關(guān)系時(shí)指出，日韓“對(duì)于雙方而言是重要鄰國(guó)”，“兩國(guó)的合作首要的當(dāng)然是對(duì)雙方有利，為實(shí)現(xiàn)東北亞區(qū)域的穩(wěn)定與共同繁榮做出貢獻(xiàn)，進(jìn)而也會(huì)為韓美日三國(guó)合作注入力量?！?/p>

拜登政府執(zhí)政伊始，即通過線上與線下結(jié)合的方式，頻繁地與北約及日韓等國(guó)展開穿梭外交活動(dòng)。2021年3月16日，召開美日“2+2”防長(zhǎng)和外長(zhǎng)會(huì)談;3月18日，美韓雙方在首爾舉行的“2+2”外長(zhǎng)和防長(zhǎng)會(huì)談上共同確認(rèn)：“業(yè)已認(rèn)識(shí)到韓美日三國(guó)間合作的重要性，為促進(jìn)區(qū)域?qū)用娴暮推健踩头睒s，積極地以互利互惠方式持續(xù)推進(jìn)合作?！蓖瑫r(shí)在聯(lián)合聲明中表示反對(duì)所謂的“大國(guó)損害國(guó)際秩序、破壞地區(qū)穩(wěn)定和強(qiáng)迫他國(guó)的行為”。然而，與日美聲明有所區(qū)別的是，韓美并未明確提及“印度洋一太平洋”，而是以“區(qū)域?qū)用妗钡谋硎瞿：幚?，可能是為避免刺激中?guó)，而將韓美日合作僅僅限定為解決朝鮮問題。

2021年4月2日，在美國(guó)亞波那里斯召開美日韓三國(guó)負(fù)責(zé)安全問題的高級(jí)官員會(huì)談，韓國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略研究院統(tǒng)一戰(zhàn)略中心主任文圣默評(píng)論指出：“韓美日安保合作雖然具有地區(qū)安全保障合作的一面，但更重要的目的還是在于牽制中國(guó)”，“韓美日安保合作中韓國(guó)被評(píng)價(jià)為‘薄弱的一環(huán)，美國(guó)大概也對(duì)韓國(guó)抱有疑慮，因此美國(guó)在本次會(huì)談中明確發(fā)布‘不要脫離同盟的指示?！?月30日，在美國(guó)夏威夷舉辦美日韓參謀長(zhǎng)會(huì)談;5月6日，在英國(guó)倫敦舉行美日韓外長(zhǎng)會(huì)談;5月12日，在日本東京舉行美日韓情報(bào)官員會(huì)談;5月21日，從美韓首腦會(huì)談的成果來看，美韓同盟的適用范圍已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地突破朝鮮半島范疇，在“印度洋一太平洋”的廣闊區(qū)域深化合作將成為今后美韓兩國(guó)乃至美日韓三邊關(guān)系的重要議題?？梢姡理n同盟的戰(zhàn)略目標(biāo)指向?qū)?huì)從“地域性”向“廣域性”方向轉(zhuǎn)換。

值得注意的是，美韓同盟的“2+2”會(huì)談發(fā)生微妙變化，在以往的美韓同盟正式文件中，尤其是韓國(guó)國(guó)防部對(duì)于“印度洋.太平洋”這一詞匯往往避而不談，在這次“2+2”會(huì)談中，美韓同盟被確認(rèn)為是“維持東北亞、自由開放的印度洋.太平洋與世界的和平、安全與繁榮的核心軸（lyrichpin）”，這是初次在2021年3月18日發(fā)表的共同聲明中將“自由開放的印度洋一太平洋”作為共同用語使用。然而，不容否認(rèn)的是，韓國(guó)依然對(duì)此持慎重態(tài)度。

面對(duì)美國(guó)不斷釋放美韓同盟“走出去”的訊息，中國(guó)應(yīng)該保持高度警惕和持續(xù)關(guān)注。2021年5月18日，新任駐韓美軍司令保羅·拉卡梅拉上將在赴任前的美國(guó)國(guó)會(huì)參議院軍事委員會(huì)聽證會(huì)上表示：“將推動(dòng)駐韓美軍納入美軍印太司令部的作戰(zhàn)規(guī)劃，基于美軍的全球性角色，美韓同盟除朝鮮半島之外，也應(yīng)該應(yīng)對(duì)朝鮮半島以外的事態(tài)。”2021年9月22日，美日韓三國(guó)外長(zhǎng)在紐約舉行會(huì)談，針對(duì)前一周朝鮮發(fā)射導(dǎo)彈，一致確認(rèn)強(qiáng)化合作進(jìn)行應(yīng)對(duì)。美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯、日本外相茂木敏充、韓國(guó)外長(zhǎng)鄭義溶在會(huì)談中經(jīng)過協(xié)商，就有關(guān)面向朝鮮的完全無核化目標(biāo)、充分履行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議和增強(qiáng)地區(qū)威懾力，以及強(qiáng)化美日韓合作方面達(dá)成一致。

四、結(jié)語

從近年來美國(guó)的對(duì)韓認(rèn)知及美韓同盟關(guān)系起伏動(dòng)蕩的發(fā)展趨勢(shì)來看，美國(guó)基于全球戰(zhàn)略的通盤考量，進(jìn)一步對(duì)韓國(guó)的戰(zhàn)略價(jià)值寄予高度期望，旨在推動(dòng)韓國(guó)在印太戰(zhàn)略上貢獻(xiàn)更大力量，通過激活和發(fā)揮同盟的戰(zhàn)略靈活性，實(shí)質(zhì)性地提升美韓同盟的戰(zhàn)略地位。韓國(guó)擁有實(shí)現(xiàn)“自主國(guó)防”的強(qiáng)烈意愿，為此不惜余力切實(shí)創(chuàng)造條件致力于推進(jìn)收回戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)的進(jìn)程，為謀求“戰(zhàn)略自主性”不得不與美國(guó)折沖樽俎地展開艱難磋商，在面對(duì)美國(guó)敦促韓國(guó)在配合印太戰(zhàn)略付諸行動(dòng)的巨大壓力時(shí)，又迫切需要做出妥協(xié)并力爭(zhēng)有所作為，進(jìn)而呈現(xiàn)出“對(duì)美依附性”的一面;同時(shí)還亟需時(shí)刻關(guān)注中國(guó)的相關(guān)戰(zhàn)略訴求，從而表現(xiàn)出“對(duì)華顧慮性”的一面，韓國(guó)外交處于中美大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)口浪尖，進(jìn)行著艱難的摸索和實(shí)踐。

今后韓國(guó)究竟在美國(guó)倡導(dǎo)的“自由開放的印度洋.太平洋”戰(zhàn)略中扮演什么角色，合作深入到何種程度，具體在哪些領(lǐng)域深入推進(jìn)，這些議題將會(huì)由韓國(guó)根據(jù)中美兩國(guó)關(guān)系的總體發(fā)展態(tài)勢(shì)做出慎重判斷和行動(dòng)抉擇，同時(shí)將在很大程度上取決于2022年3月總統(tǒng)選舉塵埃落定之后，新政府所推行的外交路線和對(duì)美政策。