林權(quán)宗地與永久基本農(nóng)田重疊問題產(chǎn)生原因及解決對(duì)策

吳成科

（三明市自然資源局，福建 三明 365001）

0 引言

我國林權(quán)登記先后經(jīng)歷土地改革時(shí)期、農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期、人民公社時(shí)期、林權(quán)“三定”時(shí)期及2000年初林權(quán)改革深化時(shí)期5 個(gè)重要時(shí)期，其中林權(quán)“三定”時(shí)期及2000 年初林權(quán)改革深化時(shí)期形成了大量林地產(chǎn)權(quán)資料，且大部分地方已將林權(quán)證發(fā)放到農(nóng)戶手上。自2015 年開始實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，原分散在各部門的登記信息逐步歸集到自然資源部門，其中林權(quán)登記資料是重要內(nèi)容之一。但由于歷史上受測繪等技術(shù)條件限制，部門之間未能做到及時(shí)共享信息。在日常的林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記工作中，發(fā)現(xiàn)大量的林權(quán)登記范圍與永久基本農(nóng)田重疊，合理處理重疊問題對(duì)自然資源管理工作提出了新的挑戰(zhàn)。為切實(shí)解決過去林業(yè)和原國土部門因?qū)Φ仡愓J(rèn)定不一致造成的林權(quán)登記范圍與基本農(nóng)田地塊重疊問題，除了綜合分析歷史發(fā)證檔案資料，還需要自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的大力配合，共同核實(shí)認(rèn)定，提出逐步解決歷史遺留問題的“良方”。

1 造成林權(quán)宗地與永久基本農(nóng)田重疊的原因

1.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展造成耕地變林地

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)村人口減少使許多農(nóng)村耕地處于半荒蕪狀態(tài)，特別是對(duì)稍偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，耕地的耕作比例逐年降低，取而代之的是在荒蕪的耕地上種植竹子、茶樹、杉木等。目前，對(duì)林地的定義是郁閉度0.2 以上的喬木林地及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地。應(yīng)當(dāng)注意的是，地上沒有林木的不一定是非林地，如采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地和苗圃地。當(dāng)竹子或茶樹成林后，林農(nóng)便可申請(qǐng)林權(quán)登記。但從原國土部門管理的土地調(diào)查來看，該類地塊仍可作為耕地或可調(diào)整園地，并劃入基本農(nóng)田。

1.2 部門之間調(diào)查規(guī)程不一致

林業(yè)部門的森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查（簡稱二類調(diào)查）等的規(guī)程規(guī)范、調(diào)查精度與自然資源部門第二次全國土地調(diào)查（簡稱二調(diào)）的規(guī)程規(guī)范及調(diào)查精度要求不一致。從地類劃分看，二類調(diào)查中的土地類型僅分為林地和非林地2 大地類，二調(diào)中的土地分類為耕地、園地、林地、草地、城鎮(zhèn)村及工礦用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地8 個(gè)一級(jí)類，兩者并未做銜接。同時(shí)，林權(quán)宗地范圍的劃定是以二類調(diào)查數(shù)據(jù)庫的林班、大班及小班為基礎(chǔ)，永久基本農(nóng)田的劃定是以二調(diào)數(shù)據(jù)庫耕地圖斑為基礎(chǔ)，從而造成了林權(quán)宗地范圍與永久基本農(nóng)田重疊在相同地塊的邊界范圍和地類認(rèn)定上存在差異，特別是產(chǎn)生了較多重疊的碎圖斑。從作業(yè)的測量精度來看，原林權(quán)登記的范圍圖是根據(jù)1 ∶10 000 地形圖（多為紙質(zhì)圖）上的等高線按照地形走向進(jìn)行繪圖，部分地方甚至只勾繪了林權(quán)范圍的示意圖，誤差較大；二調(diào)數(shù)據(jù)成果是根據(jù)1 ∶10 000 矢量化的遙感影像作為底圖，結(jié)合大比例地形圖勾繪耕地圖斑，且最小上圖面積為400 m。對(duì)于山區(qū)丘陵地帶的山垅田，國土資源部門認(rèn)為是耕地的，林業(yè)部門往往作為林地進(jìn)行發(fā)證。

1.3 部門之間數(shù)據(jù)成果不銜接

部分地方為滿足“占補(bǔ)平衡”需要，地方自然資源部門利用土地整理及土地開發(fā)項(xiàng)目，開發(fā)殘次林地、疏林地、荒草地和廢棄園地等。項(xiàng)目驗(yàn)收后，在土地年度變更調(diào)查中作為新增耕地并入庫至調(diào)查數(shù)據(jù)庫中，并在劃定永久基本農(nóng)田時(shí)，將通過驗(yàn)收的土地及土地開發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)生的新增耕地作為穩(wěn)定耕地納入永久基本農(nóng)田范圍，但未與林業(yè)部門的二類調(diào)查數(shù)據(jù)庫銜接，在此從林地變成耕地，甚至成為永久基本農(nóng)田。然而在林業(yè)改革期間，林業(yè)部門已經(jīng)對(duì)作為土地開發(fā)項(xiàng)目的殘次林地、疏林地、荒草地和廢棄園地等頒發(fā)了林權(quán)證，再經(jīng)過多次流轉(zhuǎn)經(jīng)營管理，形成現(xiàn)有的林權(quán)登記資料，從而造成了林權(quán)宗地范圍與永久基本農(nóng)田重疊。如今，實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，地方政府部門需對(duì)重疊地塊進(jìn)行研判，保留林地或永久基本農(nóng)田。

2 林權(quán)宗地與永久基本農(nóng)田重疊問題的解決對(duì)策

2.1 解決林業(yè)二類調(diào)查與自然資源二調(diào)調(diào)查規(guī)程不一致問題

林業(yè)二類調(diào)查與自然資源二調(diào)調(diào)查規(guī)程不一致，主要體現(xiàn)在林權(quán)宗地?cái)?shù)據(jù)和永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)精度不一致，導(dǎo)致林權(quán)宗地?cái)?shù)據(jù)與永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)疊加后形成碎小圖斑，理論上是由于精度誤差造成的。將林業(yè)二類調(diào)查與自然資源二調(diào)耕地地類套疊，就會(huì)形成了形狀狹長或破碎、面積較小的重疊圖斑，且多位于山區(qū)的山垅田及林地、耕地交界處（見圖1）。經(jīng)過自然資源、林業(yè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門共同分析原因，對(duì)于這類問題基本達(dá)成共識(shí)，服從于精度相對(duì)較好的二調(diào)成果數(shù)據(jù)，即可直接使用二調(diào)成果予以認(rèn)定。如果二調(diào)成果中是耕地的，則保留永久基本農(nóng)田，核減林權(quán)宗地范圍；如果二調(diào)成果是林地或其他地類的，則保留林權(quán)宗地范圍，調(diào)出永久基本農(nóng)田。當(dāng)然，由于調(diào)查規(guī)范不一致，要想解決該問題，還需要相關(guān)部門統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，采用相同的測量體系。

圖1 碎圖斑處理

2.2 解決實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記前數(shù)據(jù)成果不銜接問題

為解決非精度問題造成的大面積重疊問題，需要相關(guān)部門協(xié)同配合及地方政府高度重視。對(duì)面積較大的重疊范圍，自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門共同進(jìn)行復(fù)核，慎重進(jìn)行處理。首先，將林權(quán)登記、永久基本農(nóng)田及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記矢量數(shù)據(jù)套合，提取重疊數(shù)據(jù)，建立重疊地塊臺(tái)賬，注明重疊面積、范圍、地類、權(quán)屬等情況。其次，組織自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)部門的專業(yè)人員，聯(lián)合對(duì)重疊地塊進(jìn)行實(shí)地認(rèn)定，按照是否屬于承包經(jīng)營權(quán)地塊、是否維持耕地耕作利用進(jìn)行研判。最后，結(jié)合二調(diào)成果，對(duì)現(xiàn)狀為非耕地的永久基本農(nóng)田重疊地塊，予以調(diào)出，并在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行等量、等質(zhì)補(bǔ)劃，明確調(diào)整和補(bǔ)劃地塊的范圍、面積、地類和質(zhì)量，建立重疊地塊永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃地塊清單，報(bào)經(jīng)地方政府同意；對(duì)現(xiàn)狀為耕地且維持耕地利用、繼續(xù)保留重疊永久基本農(nóng)田的地塊，需相應(yīng)核減林權(quán)宗地范圍，建立重疊林權(quán)核減地塊清單，并在不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)中做相應(yīng)注記，引導(dǎo)權(quán)利人申請(qǐng)辦理林權(quán)注銷或變更登記，予以核減（見圖2）。

圖2 林權(quán)宗地與永久基本農(nóng)田重疊問題處理流程圖

2.2.1 保留永久基本農(nóng)田，核銷林權(quán)的情形。某地塊原地類為耕地，地力條件良好，農(nóng)用設(shè)施保留較為完整，且與周邊耕地連片。村集體經(jīng)濟(jì)組織承包給農(nóng)戶后，只是因未作為水田繼續(xù)耕種，而是作為木本植物種植基地，經(jīng)簡單工程措施即可恢復(fù)為耕地。部門研究后一致認(rèn)為，應(yīng)將其繼續(xù)保留為永久基本農(nóng)田，并核銷林權(quán)宗地范圍（見圖3）。

圖3 保留基本農(nóng)田并核銷林權(quán)

2.2.2 保留林權(quán)宗地范圍，調(diào)整永久基本農(nóng)田的情形。某地塊原為耕地，現(xiàn)在大面積種植杉木（已成林）、竹林（已成林）和小部分油茶，坡度較高，農(nóng)用設(shè)施、耕作層基本已經(jīng)被破壞，無耕作條件。各部門專家一致認(rèn)為，應(yīng)將其保留林權(quán)宗地范圍，調(diào)出永久基本農(nóng)田（見圖4）。

圖4 保留林權(quán)宗地范圍并調(diào)出永久基本農(nóng)田

2.3 平衡林權(quán)宗地與永久基本農(nóng)田指標(biāo)總體做法

總的來說，在生態(tài)文明建設(shè)的大環(huán)境下，既要保障現(xiàn)有永久基本農(nóng)田的質(zhì)量和數(shù)量，又要保障森林林木和林農(nóng)的利益，從而必須堅(jiān)持“宜林則林，宜農(nóng)則農(nóng)”的原則，合理解決二者重疊關(guān)系，自然資源和林業(yè)用同一張圖管理。

當(dāng)前，對(duì)明確保留林權(quán)宗地范圍并調(diào)整永久基本農(nóng)田的，可結(jié)合永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃初步方案，或者在年度土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查中做好地類變更，落實(shí)補(bǔ)劃面積；對(duì)明確保留永久基本農(nóng)田核減林權(quán)宗地范圍的，建立核減林權(quán)宗地地塊清單，引導(dǎo)權(quán)利人申請(qǐng)辦理林權(quán)注銷或變更登記，予以核減林權(quán)宗地面積；部門間對(duì)地類重疊部分無法形成一致意見的，可對(duì)重疊部分先行切出，在不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)中對(duì)重疊部分進(jìn)行標(biāo)注，對(duì)未重疊部分先行辦理（面積）變更登記，重疊部分將根據(jù)林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門的核實(shí)意見，報(bào)地方政府研究予以明確地類，認(rèn)定為林地的將重新與原登記宗地合并。

3 結(jié)語

林權(quán)宗地范圍與永久基本農(nóng)田重疊是長期以來客觀存在的歷史遺留問題，也是目前自然資源部門亟待解決的問題。該問題涉及林農(nóng)、林企的切身利益，處理問題時(shí)應(yīng)慎之又慎，處理不當(dāng)、不及時(shí)將會(huì)不斷出現(xiàn)林權(quán)糾紛和行政訴訟案件。當(dāng)然，該問題也涉及行政后續(xù)管理問題。例如，保留永久基本農(nóng)田、核減林權(quán)宗地范圍的，需對(duì)已經(jīng)形成樹木或其他植物的地上物進(jìn)行改造，做好綠化苗木的移栽、土地復(fù)墾、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)重建等工作；保留林權(quán)宗地范圍的，需要將一般耕地作為永久基本農(nóng)田，對(duì)于一般耕地原本就緊張的山區(qū)來說，調(diào)整補(bǔ)劃壓力較大。