我國(guó)保障性住房制度改革實(shí)踐研究

[提 要]

住房問題是各國(guó)普遍關(guān)注的重要民生問題。我國(guó)保障性住房制度是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革向縱深推進(jìn)逐步建立起來的，經(jīng)歷了高度行政化統(tǒng)一管理階段、市場(chǎng)化改革下城鎮(zhèn)保障性住房制度的初探階段、制度的建立與發(fā)展階段和制度體系的全面深化階段。目前我國(guó)保障性住房制度已基本形成，在社會(huì)保障與民生領(lǐng)域發(fā)揮了重要的社會(huì)兜底作用，但依然面臨一些挑戰(zhàn)。通過借鑒國(guó)外保障性住房制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，加快推進(jìn)我國(guó)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，應(yīng)從人民的根本利益出發(fā)，提供多層次的保障性住房，配套完善的體制機(jī)制，完善保障性住房制度建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]保障性住房制度改革;以人民為中心;共同富裕

[作者簡(jiǎn)介]趙疆：湖南大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生。

住房問題是最基本的民生問題，一直受到社會(huì)各界的高度關(guān)注。

習(xí)近平總書記一直高度重視“房住不炒”“住有所居”，致力于通過不斷完善保障性住房制度以解決中低收入階層的住房困難問題。他指出：“加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，是滿足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)的重要任務(wù)，是促進(jìn)社會(huì)公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求。”[習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政：第1卷[M].北京：外文出版社，2014：192.]在十八屆中共中央政治局

第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“住房市場(chǎng)化改革，總有一部分群眾由于勞動(dòng)技能不適應(yīng)、就業(yè)不充分、收入水平低等原因而面臨住房困難，政府必須‘補(bǔ)好位’，為困難群眾提供基本住房保障”，“要重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，加快建設(shè)廉租住房，加快實(shí)施各類棚戶區(qū)改造。在推進(jìn)這項(xiàng)工作的過程中，要注意盡力而為和量力而行相結(jié)合，努力滿足基本住房需求?！盵習(xí)近平在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè) 不斷實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的目標(biāo)[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-10-31（01）.]保障性住房又被稱作政策性住房，是政府為化解中低收入群體的住房困難問題而提供的具有保障功能的住房。保障性住房制度是政府采取行政手段，滿足中低收入群體住房需求的制度之一，其實(shí)施主體主要是政府。它是市場(chǎng)方式分配住房之外的一種有益補(bǔ)充，是一個(gè)國(guó)家社會(huì)建設(shè)和社會(huì)保障體系建設(shè)的重要組成部分。從我國(guó)推行住房保障體系市場(chǎng)化改革以來，城市房?jī)r(jià)長(zhǎng)期呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，超出了部分城鎮(zhèn)居民的承受能力。為此，國(guó)家大力發(fā)展保障性住房，通過限定住房標(biāo)準(zhǔn)與售房?jī)r(jià)格，實(shí)現(xiàn)“住有所居”的政策目標(biāo)，滿足中低收入群體的基本住房需求，從而更好維護(hù)社會(huì)公平正義。正因?yàn)楸Ｕ闲宰》恐贫染哂猩鐣?huì)功能，因而世界上很多國(guó)家都認(rèn)識(shí)到發(fā)展保障性住房的重要性。我國(guó)保障性住房制度也日趨完善，形成了包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房、公租房、共有產(chǎn)權(quán)房和棚改房等多元化類型在內(nèi)的保障性住房供給結(jié)構(gòu);發(fā)展了覆蓋資金籌集、開發(fā)建設(shè)、準(zhǔn)入退出等涉及住房保障全周期的供給制度;配套政策涉及住房公積金、金融信貸服務(wù)與房租補(bǔ)貼等多個(gè)領(lǐng)域。

一 我國(guó)保障性住房制度的歷史沿革

我國(guó)保障性住房制度是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革向縱深推進(jìn)逐步建立起來的，大致可以分為三個(gè)階段，也就是市場(chǎng)化改革下城鎮(zhèn)保障性住房制度的初探階段（1978—1997年）;城鎮(zhèn)保障性住房制度的建立與發(fā)展階段（1998—2012年）;保障性住房制度改革的全面深化階段（2012年至今）。

（一）市場(chǎng)化改革下城鎮(zhèn)保障性住房制度初探階段

從1978年開始，我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度進(jìn)入市場(chǎng)化改革探索階段。福利分房制度逐步退出歷史舞臺(tái)，一些收入較低的家庭不再享受單位完全包攬住房責(zé)任的紅利，但又無力購(gòu)買自住房。政府針對(duì)這一現(xiàn)象推出了很多措施，主要集中于兩個(gè)方面。

首先，對(duì)保障性住房展開了制度探索。1991年，南京、武漢等城市率先提出了建設(shè)保障性商品住房的理念，同時(shí)開展了試點(diǎn)。1994年7月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中明確了要建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系。同年，《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》發(fā)布，文件主要明確了經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格組成、監(jiān)管方式、資金使用和開發(fā)建設(shè)等內(nèi)容。1995年，《國(guó)家安居工程實(shí)施方案》出臺(tái)，對(duì)安居工程的建設(shè)目的、基本原則、資金來源與使用、規(guī)劃建設(shè)與出售管理等作出了詳細(xì)的規(guī)定。

其次，住房公積金制度開始建立。住房商品化改革后，住房?jī)r(jià)格出現(xiàn)了上漲，不同家庭的住房購(gòu)買能力也明顯存在差別。面對(duì)公民的住房需求與購(gòu)買能力之間的矛盾，以及我國(guó)居民住房金融產(chǎn)品不足的現(xiàn)狀，住房公積金制度應(yīng)運(yùn)而生。1991年，上海率先試點(diǎn)了住房公積金制度。1994年出臺(tái)的《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》中明確了要建立住房公積金制度，并對(duì)住房公積金如何支付、管理和使用作出了明確規(guī)定。由此，我國(guó)住房公積金制度正式問世。1996年《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理的意見》則對(duì)公積金制度做了進(jìn)一步的規(guī)范。公積金制度是政策性金融制度的典型代表之一，為幫助中低收入家庭購(gòu)房發(fā)揮了重要作用，并一直延續(xù)至今。

（二）城鎮(zhèn)保障性住房制度建立與發(fā)展階段

盡管1997年爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成了較大沖擊，但是我國(guó)的保障性住房制度改革仍迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。

自1998年起，面向不同收入家庭的兩種住房供應(yīng)體系逐步形成。為貫徹黨的十五大精神，進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，1998年7月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》作出了停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化;建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系;發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)。同時(shí)，還提出要改善住房投資結(jié)構(gòu)，著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，首次提出了廉租住房的概念，并對(duì)廉租住房建設(shè)與租金作出了規(guī)定。

自2003年起，租購(gòu)并舉的住房市場(chǎng)和保障供應(yīng)架構(gòu)基本形成。一是加速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)。2003年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》就優(yōu)化住房供應(yīng)政策，改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)大部分家庭購(gòu)買或承租普通商品住房等作出了規(guī)定，并且指出要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)和管理。以這份文件為依據(jù)，2004年我國(guó)出臺(tái)了《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》。

較好地緩解了城鎮(zhèn)中低收入家庭住房不足和住房條件較差的問題。二是進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度。1999年初，建設(shè)部（2008年改組為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）出臺(tái)的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》就廉租住房的房源、房租標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)與申請(qǐng)程序作出了規(guī)定。2000年初出臺(tái)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中明確重申了要建立廉租住房供應(yīng)保障體系。2007年國(guó)務(wù)院進(jìn)一步提出了住房保障制度建設(shè)的任務(wù)與基本架構(gòu)。三是提倡個(gè)人貸款購(gòu)房，住房市場(chǎng)實(shí)施貨幣化改革。1998年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》明確了要朝著住房分配貨幣化的方向發(fā)展，推進(jìn)住房金融體系建設(shè)，促進(jìn)住房交易市場(chǎng)建設(shè)，并規(guī)定要在當(dāng)年下半年停止住房實(shí)物分配，推進(jìn)住房分配貨幣化，實(shí)施時(shí)間和步驟上的具體安排由省級(jí)地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況制定。城鎮(zhèn)住房制度迎來重大變化。

自2008年起，開始探索住房市場(chǎng)化分配和住房保障雙軌運(yùn)行機(jī)制。一是保障性住房建設(shè)體系逐步完善，城鎮(zhèn)居民居住水平顯著提高?！?009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》等政策文件相繼出臺(tái)后，我國(guó)住房保障制度建設(shè)迎來了新的時(shí)代，著力化解住房需求尚未得到有效滿足的中低收入群體的租房問題，這是讓改革成果惠及全體人民的重要體現(xiàn)。之后，有關(guān)部門相繼頒布了一系列關(guān)于廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房管理方面的具體執(zhí)行文件。

2008年以后，政府不斷強(qiáng)化保障性安居工程建設(shè)，建設(shè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，我國(guó)住房保障體系的內(nèi)容也在不斷擴(kuò)充和完善。2009年至2010年的保障性住房以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用住房與棚戶區(qū)改造住房等為主。2011年，在原有基礎(chǔ)上又新增了公租房和限價(jià)商品房等。從整體趨勢(shì)上看，大力發(fā)展公共租賃房是未來保障性安居工程建設(shè)的主線。二是中央財(cái)政加大支持力度，確保保障性安居工程的順利實(shí)施。為保證保障性住房建設(shè)的順利實(shí)施，政府在金融、財(cái)政、稅費(fèi)、土地等方面給予政策支持，支持企業(yè)債券參與保障房資金籌集，允許保險(xiǎn)資金和信托資金作為資金來源，減免城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅，保障房建設(shè)用地單列，在土地供應(yīng)政策上，注重量化責(zé)任。

綜合來看，這一時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房制度體系加速形成。經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快發(fā)展、房地產(chǎn)市場(chǎng)不斷發(fā)展、保障性住房供需狀況的演變，使得保障性住房制度備受社會(huì)各界關(guān)注，制度本身也始終處于調(diào)整完善之中。

（三）保障性住房制度改革全面深化階段

2012年，黨的十八大報(bào)告中明確指出：“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求?！盵胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-11-18（02）.]基于這一總體邏輯，黨的十八大以來，各級(jí)政府采取嚴(yán)格措施積極調(diào)控房?jī)r(jià)，不斷引導(dǎo)住房回歸居住功能，房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)的趨勢(shì)得到明顯遏制。保障性住房建設(shè)也愈加受到重視，“租售補(bǔ)改”的保障性住房供給體系基本形成。

首先，建立起多層次住房保障供應(yīng)體系。“十二五”期間，我國(guó)發(fā)展了體現(xiàn)中國(guó)特色的“租售補(bǔ)改”并存的保障性住房供應(yīng)模式，將以往僅涵蓋廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等少量構(gòu)成的單一保障性住房供給模式轉(zhuǎn)向了多層次性的供給模式。2012年制定實(shí)施的《公共租賃住房管理辦法》，提出全面推進(jìn)服務(wù)城市“夾心層”群體的公共租賃房建設(shè)，大力促進(jìn)公租房與廉租房的融合發(fā)展。2013年2月，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，推出了“新國(guó)五條”調(diào)控政策，建立健全了穩(wěn)定房?jī)r(jià)工作的考核問責(zé)制度，明確規(guī)定要確保保障性住房用地。

其次，培育住房租賃市場(chǎng)逐漸引起重視。2015年，住建部制定了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》，目的是應(yīng)對(duì)住房租賃市場(chǎng)中存在的供應(yīng)主體相對(duì)不足等問題。同年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議第一次明確了把建立“租購(gòu)并舉”的住房制度作為主要發(fā)展方向。

在系統(tǒng)的改革和完善措施實(shí)施之后，我國(guó)已經(jīng)初步建立起多層次的住房保障體系。低保戶等城鎮(zhèn)最低收入群體如果存在住房困難，可以通過租賃低租金的廉租房獲得保障;低收入群體如果基本住房需求還未得到滿足，可以購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房;中低收入群體則可以購(gòu)買限價(jià)商品房。同時(shí)，我國(guó)還發(fā)展了公共租賃房，針對(duì)全部中低收入群體。對(duì)居住環(huán)境急需改善的居民進(jìn)行棚戶區(qū)改造，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)各種中低收入群體和住房環(huán)境較差居民的全覆蓋。黨的十八以來，我國(guó)保障性住房建設(shè)已經(jīng)形成了政府組織與主導(dǎo)、鼓勵(lì)市場(chǎng)運(yùn)作的供應(yīng)制度體系和以住房困難身份決定的保障性住房分配制度，保障性住房制度體系改革取得了全面進(jìn)步。

二 我國(guó)保障性住房制度改革的成就和困境

我國(guó)保障性住房制度的發(fā)展完善是我們黨堅(jiān)持執(zhí)政為民、堅(jiān)持底線思維在住房領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。經(jīng)過幾十年艱辛探索，目前我國(guó)已經(jīng)形成了包括廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房等在內(nèi)的較為完備的保障性住房制度體系，在社會(huì)保障與民生領(lǐng)域發(fā)揮了重要兜底作用。同時(shí)，還應(yīng)該看到，由于起步較晚、發(fā)展時(shí)間較短，我國(guó)保障性住房制度仍存在諸多不足與亟須改進(jìn)之處。

（一）我國(guó)保障性住房制度改革取得的成就

我國(guó)保障性住房制度自推行以來，取得了很多的成績(jī)，總結(jié)起來主要包括如下幾個(gè)方面：

首先，保障性住房制度體系基本形成。如前所述，經(jīng)過多年探索，我國(guó)針對(duì)中低收入住房困難群體，形成了以廉租房、公租房、限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房等類型為主要構(gòu)成的保障性住房供給體系。同時(shí)，涉及保障性住房的土地使用制度、住房供應(yīng)制度、住房公積金制度、住房金融稅收制度、房地產(chǎn)交易和權(quán)屬登記制度等均已建立。并且，無論是制度本身還是圍繞制度的相關(guān)政策法規(guī)體系都在不斷完善之中。例如，“十四五”規(guī)劃就重點(diǎn)針對(duì)保障性住房領(lǐng)域，提出要有效增加保障性住房供給，完善住房保障基礎(chǔ)性制度和支持政策。當(dāng)前，住房問題突出表現(xiàn)為新市民群體的住房困難，這一問題日益受到各級(jí)政府的重視，支持人口凈流入的大城市新建、改建保障性租賃住房及其配套基礎(chǔ)設(shè)施的一系列制度也相繼推出。

其次，保障性住房制度落實(shí)效率有效提升。近年來，我國(guó)建設(shè)了大量的保障性住房。公開數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，我國(guó)通過各類保障性住房建設(shè)，解決了1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中低收入家庭住房困難問題。[參見：董山峰.安居工程安民心——“十一五”期間我國(guó)為城鎮(zhèn)低收入家庭提供住房保障紀(jì)實(shí)[N].光明日?qǐng)?bào)，2011-01-07（01）.]“十二五”期間，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)提速，2011—2015年9月底，累計(jì)開工3920萬套，基本建成2695萬套，保障性住房覆蓋面明顯擴(kuò)大。[參見：林兆木.十二五”時(shí)期我國(guó)發(fā)展取得重大成就[N].光明日?qǐng)?bào)，2015-11-16（03）.]“十三五”期間，我國(guó)建成了世界規(guī)模最大的住房保障體系，全國(guó)棚改累計(jì)開工超過2300萬套，超額完成2000萬套棚改目標(biāo)任務(wù)，幫助5000多萬居民改善了住房條件。截至2019年，全國(guó)已有3800萬困難群眾住進(jìn)了公租房，累計(jì)近2200萬困難群眾領(lǐng)取了租賃補(bǔ)貼。[參見：王蒙徽.住房和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)發(fā)展成就顯著[N].人民日?qǐng)?bào)，2020-10-23（09）.]眾多數(shù)據(jù)表明，保障性住房在解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房問題上切實(shí)有效地發(fā)揮了作用，改善了這些家庭的住房條件。

再次，保障性住房的公共屬性不斷彰顯。我國(guó)保障性住房制度建設(shè)的初衷，就是為了滿足中低收入家庭的住房需求，讓那些勞動(dòng)能力有限、經(jīng)濟(jì)收入較低、居住條件較差的公民都能夠得到居住權(quán)的保障。在堅(jiān)持以商品房作為我國(guó)住房市場(chǎng)主要供給方式的同時(shí)，黨和政府始終密切關(guān)注弱勢(shì)群體的住房利益，積極推動(dòng)保障性住房制度的完善與落實(shí)落地。這一方面，有效地運(yùn)用了政府手段，促使社會(huì)資源能夠流向最為需要的人群，提升了資源配置的社會(huì)效益;另一方面，有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義，體現(xiàn)了社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)要求，與共同富裕這一偉大目標(biāo)內(nèi)在邏輯一致。

（二）我國(guó)保障性住房制度改革面臨的困境

改革開放以來，我國(guó)保障性住房制度在探索中不斷完善，制度改革取得了很多成就，但也面臨不少問題，存在一些亟須改進(jìn)的地方。

首先，保障性住房供應(yīng)體系與可持續(xù)發(fā)展的要求之間存在差距。保障性住房具備保障性，也就是說對(duì)于保障對(duì)象而言是可負(fù)擔(dān)的。而長(zhǎng)期維持這種可負(fù)擔(dān)性，必然要以適度的成本控制為前提。完全依靠政府

全權(quán)負(fù)責(zé)整個(gè)保障性住房的生命周期，從各個(gè)角度來看都并非最優(yōu)選擇。在保障性住房供給與管理上，政府在具體建設(shè)過程中充當(dāng)絕對(duì)的出資主體，資本市場(chǎng)起到的作用十分有限，保險(xiǎn)、風(fēng)投、社會(huì)機(jī)構(gòu)直接參與較少，社會(huì)融資困難。政府以一己之力承擔(dān)了地價(jià)上的價(jià)格落差，還支付了高昂的保障性住房建設(shè)費(fèi)用，這就導(dǎo)致一些地方政府為保障性住房建設(shè)承擔(dān)了較為嚴(yán)重的財(cái)政壓力，同時(shí)也不利于保障性住房提升建設(shè)質(zhì)量。市場(chǎng)主體或者社會(huì)機(jī)構(gòu)之所以參與積極性不高，與地價(jià)高昂、利潤(rùn)空間較小、資金需求較大而回籠周期較長(zhǎng)等有著密切關(guān)系，因而難以有效調(diào)動(dòng)民間資本積極參與。以金融政策為例，目前政府和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)沒有就保障性住房資金供給形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)有的財(cái)政金融政策對(duì)于社會(huì)機(jī)構(gòu)參與保障性住房建設(shè)的激勵(lì)作用非常有限。僅僅依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付與本級(jí)財(cái)政，而不去探索更好的融資方式和激勵(lì)方式，不利于保障性住房制度的持續(xù)發(fā)展。針對(duì)這一普遍性難題，一些國(guó)家在保障性住房的建設(shè)上進(jìn)行了金融政策創(chuàng)新，針對(duì)各種需求，給予保障性住房的供給主體或?qū)ο蠖喾N金融政策支持。如，日本建立了較為完善的住房?jī)?yōu)惠政策，以低息貸款支持資本集團(tuán)參與民間住宅建設(shè);在不動(dòng)產(chǎn)所得稅和固定資產(chǎn)稅上給予住宅用地稅收減免，激勵(lì)私人參與建設(shè)和自購(gòu)住房;鼓勵(lì)民間團(tuán)體積極參與，向社會(huì)籌集資金;組織公團(tuán)開發(fā)住宅等。

其次，保障性住房品質(zhì)與保障對(duì)象的需求之間存在一定差距。進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了深刻變化。人民群眾對(duì)住房品質(zhì)的要求不斷提高，保障性住房也應(yīng)適當(dāng)考慮困難群體對(duì)美好居住品質(zhì)的需要。從實(shí)際情況來看，當(dāng)前全國(guó)各地保障性住房的選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)等均缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就算有地方性標(biāo)準(zhǔn)也并不全面，且多年沒有進(jìn)行修正，已經(jīng)不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和當(dāng)下人民生活水平提高的現(xiàn)狀。這就導(dǎo)致保障性住房在整體上與商品房的品質(zhì)有較大差距。一些保障性住房公共服務(wù)配套較差，地理位置偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，宜居性較差。如今各地出現(xiàn)了棚戶區(qū)改造后回遷小區(qū)淪為“樓房棚戶區(qū)”的新情況，一些保障性住房甚至出現(xiàn)安全隱患，成為當(dāng)前城市基層治理的痛點(diǎn)。在保障性住房供應(yīng)體系內(nèi)部，各種類別保障性住房的建設(shè)質(zhì)量也存在差別。而在地區(qū)之間，一些地區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高，另一些地區(qū)則不然。甚至一些開發(fā)建設(shè)單位認(rèn)為保障性住房對(duì)質(zhì)量和設(shè)計(jì)要求不高，兼且缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，因而從設(shè)計(jì)階段就沒有傾注足夠的心思，在建設(shè)階段也沒有精工細(xì)作的意識(shí)。整體來看，當(dāng)前保障性住房品質(zhì)與當(dāng)前社會(huì)空間的融合趨勢(shì)、舉家遷移的城市化模式、公共服務(wù)均等化的要求還存在不相適應(yīng)的情況，相關(guān)制度體系亟須進(jìn)一步完善。

第三，保障性住房配套政策與長(zhǎng)效管理的要求之間存在差距。保障性住房制度的科學(xué)化要求必須規(guī)劃一系列配套制度與政策，使保障性住房能夠在其整個(gè)生命周期都得到有效管理。保障性住房生命周期可以劃分為前期開發(fā)與后期維護(hù)管理兩個(gè)階段。保障性住房前期開發(fā)階段中存在的問題前文已有論述，而在后期維護(hù)管理階段，保障性住房的精準(zhǔn)分配、管理維護(hù)、合理退出等問題還需要更為完善的制度作為依托。以公租房為例，如今公租房分配后出現(xiàn)的欠租、轉(zhuǎn)租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。面對(duì)這些現(xiàn)象，一些地方政府出于維穩(wěn)的考慮，并沒有嚴(yán)格執(zhí)行退出程序。民政、公安等部門也沒有充分參與到公租房有序退出工作之中。由于收取租金困難，導(dǎo)致物業(yè)日常維護(hù)管理的質(zhì)量也不高，降低了居民的居住體驗(yàn)，并形成了惡性循環(huán)。一些受保障家庭對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施也缺乏愛護(hù)之心，如公共場(chǎng)所養(yǎng)犬、無序停車、違規(guī)占用公共用地等問題十分常見，導(dǎo)致公共設(shè)施維護(hù)困難、成本較高。對(duì)于地方政府而言，也一定程度上存在建成即任務(wù)結(jié)束的觀念，對(duì)于后期管理維護(hù)沒有認(rèn)真落實(shí)。為了使保障性住房制度有序運(yùn)行，德國(guó)聯(lián)邦住宅法針對(duì)公共保障性住房的享有主體、租金與面積等方面制定了較為完善的規(guī)范，其中一些合理成分值得我國(guó)借鑒。

三 新時(shí)代我國(guó)保障性住房制度改革的路徑選擇

我國(guó)仍然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，人口眾多，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)二元化，城鎮(zhèn)化仍在快速推進(jìn)，這些基本國(guó)情使得人口仍在大規(guī)模向城市流動(dòng)，城市尤其是主要城市住房短期內(nèi)仍會(huì)出現(xiàn)供需不對(duì)等的情況，由此引發(fā)的主要城市房?jī)r(jià)不斷升高會(huì)進(jìn)一步加大住房保障的壓力。因此，我國(guó)必須進(jìn)一步全面深化保障性住房制度改革，具體可考慮從以下三個(gè)方面著手。

（一）政府承擔(dān)主要責(zé)任，同時(shí)要從直接干預(yù)為主轉(zhuǎn)向間接適當(dāng)干預(yù)為主

政府是保障性住房建設(shè)的責(zé)任主體。馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是有機(jī)的“共生關(guān)系”。恩格斯曾闡述資本主義制度下的市場(chǎng)功能及市場(chǎng)缺陷問題，并對(duì)共產(chǎn)主義社會(huì)政府與市場(chǎng)的作用提出了構(gòu)想。[參見：段莉群.恩格斯住宅觀與我國(guó)住房政策理念設(shè)計(jì)[M].北京：科學(xué)出版社2019：118.]住房是一種技術(shù)性極強(qiáng)的商品，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖然可以配置住房資源，但是如果過多地強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)為主，就會(huì)把絕大多數(shù)中低收入群體排除在購(gòu)買范圍之外。單純基于市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)所有國(guó)民住有所居并不可取，政府的主導(dǎo)和主體作用必須得以彰顯。政府對(duì)國(guó)民基本住房權(quán)利保障負(fù)有直接責(zé)任，不論政府的參與是直接的還是間接的。

“為了保證住房市場(chǎng)穩(wěn)定持續(xù)運(yùn)行，協(xié)調(diào)好市場(chǎng)和政府之間的分工至關(guān)重要，只有政府和市場(chǎng)各司其職，才能在滿足資金需要、誰擁有話語主導(dǎo)權(quán)等方面達(dá)成一致?！盵金雙華，于征莆.政府住房保障政策國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及借鑒[J].地方財(cái)政研究，2021（6）：97.]一些國(guó)家成立了專門的政府部門負(fù)責(zé)直接投資公有住房，由社會(huì)性的、非營(yíng)利性的專業(yè)組織負(fù)責(zé)建設(shè)管理。地方政府向這些組織提供低息或免息貸款;一些國(guó)家的政府每年建設(shè)大量的公共住房，提供給被住房問題困擾的公民;一些國(guó)家采取財(cái)政撥款和提供貸款等方式，加強(qiáng)公營(yíng)住房建設(shè)。即使是在英國(guó)、美國(guó)等自由市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家，也實(shí)行了低價(jià)住房等政府干預(yù)措施。西方國(guó)家的實(shí)踐也說明，雖然西方認(rèn)同以市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)來配置住房，但仍不同程度地進(jìn)行了政府干預(yù)。換言之，政府作為宏觀調(diào)控者，要兼顧公平和效率，維護(hù)住房供給上的社會(huì)公平。因此，從已有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)主義國(guó)家的根本屬性來看，政府必然是保障性住房的絕對(duì)供給主體。

政府應(yīng)以間接干預(yù)為主，減少直接干預(yù)。通過市場(chǎng)化運(yùn)作來解決我國(guó)中低收入群體的住房問題已經(jīng)被實(shí)踐證明是不可行的了，因而政府必須承擔(dān)起宏觀調(diào)控的責(zé)任，通過建設(shè)保障性住房或者實(shí)施價(jià)格規(guī)制等手段，解決中低收入群體住房難題。改革開放四十多年來，市場(chǎng)觀念已經(jīng)

深入人心。住房制度要允許發(fā)揮市場(chǎng)的配置作用，但是針對(duì)市場(chǎng)配置失靈導(dǎo)致的社會(huì)不公等問題，政府在推行商品化住宅的同時(shí)，也要保障中低收入者的居住權(quán)，使他們能夠享受到安全的住房條件，維護(hù)社會(huì)的公平正義?，F(xiàn)階段我國(guó)住房市場(chǎng)已步入存量時(shí)代，新增供應(yīng)的空間逐步收縮，保障房的供應(yīng)不宜再以集中新建為主，而應(yīng)借鑒美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，采取多元化手段盤活存量資源。這意味著，政府對(duì)保障性住房的直接干預(yù)逐漸轉(zhuǎn)為間接的適當(dāng)干預(yù)，通過推行貨幣保障的方式來實(shí)現(xiàn)保障目的。中央政府應(yīng)當(dāng)在解決住房問題的過程中承擔(dān)政策制定和提供財(cái)力支持的責(zé)任，地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)落實(shí)政策、提供財(cái)力支持與管理維護(hù)的責(zé)任，自上而下形成制度合力，不斷完善保障性住房制度體系。

（二）從人民的根本利益出發(fā)，提供多層次的保障性住房

以人民為中心是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的精髓，也是我國(guó)住房制度的價(jià)值所指和政策初衷，這就使得我國(guó)住房制度必須保障全體中國(guó)人民的利益，有效提升人民群眾的生活幸福感。在資本主義私有制條件下，住房制度建立在以資本增殖為邏輯的運(yùn)行機(jī)制下，國(guó)外采取住房信貸、次級(jí)房貸等手段解決住房問題，用未來的收入來滿足現(xiàn)在的住房需求，其根本目的是最大限度地獲取剩余價(jià)值，是利用住房的社會(huì)屬性來滿足經(jīng)濟(jì)屬性的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速低于預(yù)期時(shí)，這種運(yùn)行機(jī)制必然導(dǎo)致金融危機(jī)的出現(xiàn)。資本主義社會(huì)解決住房問題的動(dòng)機(jī)不是著眼于維護(hù)低收入人群的生存權(quán)利，而是為了實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的資本增殖，是為了資產(chǎn)階級(jí)更大限度地獲取利潤(rùn)。馬克思主義民生觀認(rèn)為，人的生存和發(fā)展需要依靠基本的物質(zhì)資料來滿足，生產(chǎn)生活所必備的物質(zhì)資料是人類社會(huì)存在和發(fā)展的第一需要。

我國(guó)作為以公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家，應(yīng)當(dāng)吸取西方發(fā)達(dá)國(guó)家解決住房問題的教訓(xùn)，看清其解決住房問題的政策本質(zhì)，從人民群眾的根本利益出發(fā)，以滿足人民群眾的基本需求及不斷改善人民群眾的居住條件為住房政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，妥善解決住房問題。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)充分借鑒國(guó)外在保障性住房制度推行上的成功經(jīng)驗(yàn)。

比如，在住房建設(shè)和分配上，新加坡選擇了政府分配和市場(chǎng)化運(yùn)行相結(jié)合的方式，通過“組屋”政策和“居者有其屋”政策，政府出臺(tái)關(guān)于投資建設(shè)住房的長(zhǎng)期規(guī)劃，實(shí)行住房公積金制度，為中低收入階層投資建設(shè)住房，中低收入階層可以付費(fèi)使用，高收入階層則大多自購(gòu)住房。通過這種方式，政府穩(wěn)穩(wěn)地把握了住房市場(chǎng)的主導(dǎo)權(quán)，也有效解決了大多數(shù)國(guó)民的住房問題。再如，世界上的各個(gè)國(guó)家都會(huì)結(jié)合國(guó)民的收入狀況和實(shí)際支付能力，有針對(duì)性地實(shí)施各種保障政策。對(duì)比各國(guó)公租房保障標(biāo)準(zhǔn)，在兼顧公平與效率的原則下，對(duì)不同保障對(duì)象的保障程度存在合理差異，并采取了有差別的保障標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)保障對(duì)象的情況精準(zhǔn)施策。各國(guó)普遍實(shí)施的是讓高收入家庭從市場(chǎng)中購(gòu)買商品住房;針對(duì)中等收入家庭，政府要么提供公共住房，要么向開發(fā)商發(fā)放補(bǔ)貼或?qū)?gòu)買者予以資助;低收入者則可通過廉租房來維護(hù)居住權(quán)。

差異化住房政策滿足了不同收入群體的不同需要，豐富了保障性住房供給體系，精準(zhǔn)施策成為一些國(guó)家保障性住房政策效果較佳的重要原因。因此，我國(guó)保障性住房制度也應(yīng)考慮不同的被保障對(duì)象的具體情況，實(shí)行多層次保障，確保與保障對(duì)象的支付能力相匹配。在價(jià)值出發(fā)點(diǎn)上，保障性住房首先要保障的是最低收入家庭，然后再向更高層次家庭推進(jìn)，體現(xiàn)出從低到高的層次性。而從市場(chǎng)配置的角度來說，市場(chǎng)首先會(huì)為高收入家庭配置住房，然后向更低層級(jí)擴(kuò)展，具有從高到低的層次性。兩者會(huì)在某一個(gè)環(huán)節(jié)上產(chǎn)生交集。很多國(guó)家的保障性住房制度都受這種觀念的影響，在滿足居民的最基本需求后，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度來提升滿足程度，最后才是滿足人們對(duì)私有住房的增值意愿。要按照居民收入與支出能力的差異，設(shè)置相應(yīng)的衡量指標(biāo)，把所有家庭按收入水平劃分為多個(gè)層級(jí)。同時(shí)，制定科學(xué)的分層計(jì)劃，有條不紊地解決中低收入階層的住房問題。針對(duì)不同需求的群體，制訂保障性住房供給計(jì)劃，從住房的面積、價(jià)格、位置等多方面分層提供功能設(shè)計(jì)更為科學(xué)合理的保障性住房，以適應(yīng)不同群體的不同住房需求，并順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求不斷適當(dāng)提高保障水平。

（三）保障性住房生命周期較長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)配套完善的體制機(jī)制支持

保障性住房生命周期并非建成或首次分配后就已完成，還涉及多元的利益主體和復(fù)雜的利益關(guān)系。為此，應(yīng)當(dāng)既重視建設(shè)環(huán)節(jié)，又強(qiáng)化后期管理。這就離不開有力的法規(guī)政策作保障。國(guó)外住房保障實(shí)施得較好的國(guó)家，都比較重視法制建設(shè)，制定了完善的法律法規(guī)體系，從頂層設(shè)計(jì)的高度為保障性住房制度的推行奠定了良好基礎(chǔ)。如，美國(guó)的《住房法》、日本的《公營(yíng)住宅法》，都是從國(guó)家層面出臺(tái)的重要法律，為規(guī)范保障性住房建設(shè)、分配與管理各個(gè)環(huán)節(jié)提供了依據(jù)。當(dāng)前，我國(guó)保障性住房分配中不公平的現(xiàn)象一定程度上是由于政策法規(guī)的不完善造成的。健全有效的社會(huì)保障制度是我國(guó)保障性住房高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。我國(guó)針對(duì)住房保障和房地產(chǎn)領(lǐng)域的法律規(guī)范還有很大的改進(jìn)空間。社會(huì)各界對(duì)政府政策有著很強(qiáng)的敏感性，政府調(diào)控也可能出現(xiàn)效率流失的問題。針對(duì)這種情況，吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在房地產(chǎn)業(yè)與住房保障制度方面，要高度重視立法，健全法律體系，對(duì)包括保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金和保障管理等方方面面的內(nèi)容給出細(xì)致規(guī)定，加大對(duì)該領(lǐng)域違法違規(guī)行為的打擊力度。中央政府要作為主導(dǎo)力量，加快完善中央層面有關(guān)住房保障的各種法律法規(guī)。同時(shí)，還要重視上位法的權(quán)威性。各地各部門在根據(jù)本地實(shí)際制定地方性實(shí)施細(xì)則時(shí)，要注意防止與中央政策不一致的情況出現(xiàn)，按照統(tǒng)一的法規(guī)指導(dǎo)保障性住房建設(shè)，使地方住房保障細(xì)則既具有合法性，又體現(xiàn)針對(duì)性。

在保障性住房后期管理、退出程序的執(zhí)行上，更要注重落實(shí)法治化要求。保障性住房具有公共產(chǎn)品的社會(huì)效益，不應(yīng)把物業(yè)服務(wù)置于可有可無的位置。

物業(yè)服務(wù)的品質(zhì)要達(dá)到怎樣的程度要由產(chǎn)權(quán)所有者和物業(yè)公司簽訂合約，規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)，絕不能讓物業(yè)服務(wù)的低水平影響保障性住房的形象，影響保障性住房的長(zhǎng)期維護(hù)。在退出機(jī)制上，要嚴(yán)格執(zhí)行法定的退出標(biāo)準(zhǔn)與退出程序，加強(qiáng)多部門的配合，體現(xiàn)政策的公平性，讓制度惠及真正需要的人。

縱觀我國(guó)保障性住房制度的發(fā)展歷程，總體上住房已經(jīng)由福利產(chǎn)品走向市場(chǎng)化的商品階段，同時(shí)各類主體在住房產(chǎn)品的提供中承擔(dān)的角色也在不斷發(fā)生變化。但無論改革推進(jìn)到何時(shí)，我們都必須把它置于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的整體框架中去考慮。從國(guó)際相關(guān)實(shí)踐來看，各國(guó)的制度建設(shè)均經(jīng)歷了一段很長(zhǎng)的過程。在工業(yè)化和城市化發(fā)展的各個(gè)階段，保障對(duì)象的需求不盡相同，而且各個(gè)時(shí)期政府的執(zhí)政理念和財(cái)政實(shí)力也有所差異。按照馬克思的觀點(diǎn)，人的需求發(fā)展體現(xiàn)出歷史性，需求的具體表現(xiàn)形式受歷史時(shí)期和社會(huì)條件的深刻影響。當(dāng)前我們已經(jīng)步入新時(shí)代，住房問題的具體表現(xiàn)和解決措施也會(huì)隨勢(shì)而變，保障性住房制度面臨的外部環(huán)境與需求都與過去有所不同。住房保障要“做大蛋糕”，更要“分好蛋糕”，始終堅(jiān)持從滿足人民對(duì)美好生活的向往出發(fā)，始終堅(jiān)持以人民為中心，通過系統(tǒng)的住房制度、政策增強(qiáng)人民的獲得感、幸福感和安全感。在住房保障的政策制定和實(shí)踐中，我們要客觀認(rèn)識(shí)實(shí)際，科學(xué)施策，讓保障性住房制度的民生保障作用進(jìn)一步彰顯。

A Research on the Practice of Indemnificatory Housing System Reformation

ZHAO Jiang

Abstract：Housing is an important livelihood issue of common concern to all countries.China's indemnificatory housing system is gradually established with the in-depth promotion of China's urban housing system reform.It has experienced the stage of highly administrative unified management，the preliminary stage of urban indemnificatory housing system under market-oriented reform，the stage of establishment and development of the system and the further deepening stage of the system.At present，China's affordable housing system has basically taken shape and has played an important role in the field of social security and people's livelihood，but it still faces some challenges.By learning from the successful experience of foreign indemnificatory housing system construction and combined with China's reality，we should speed up the construction of China's housing security and supply system，provide multi-level indemnificatory housing from the fundamental interests of the people，complete supporting systems and mechanisms，and improve the construction of indemnificatory housing system.

Key words：Reform of affordable housing system;People-centered;Common prosperity

About the author：ZHAO Jiang，PhD candidate of Marxism School of Hunan University.