拉美17國養(yǎng)老金覆蓋面：影響因素與政策建議

編譯／郭磊 胡雨薇

譯者單位：中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院

在《拉美17 國養(yǎng)老金覆蓋面：趨勢與失衡》（見《中國社會保障》2021年第12 期）中，我們介紹了拉美17 國的養(yǎng)老金制度類型與養(yǎng)老金覆蓋率、養(yǎng)老金覆蓋范圍的發(fā)展失衡情況（包括性別、地理位置、企業(yè)規(guī)模、收入和受教育程度5 個方面）。在本篇中我們將繼續(xù)探討?zhàn)B老金覆蓋率的影響因素，總結(jié)前述問題并提出政策建議。

經(jīng)濟活動人口養(yǎng)老金和老年人口養(yǎng)老金覆蓋率的影響因素

本研究使用非平衡面板數(shù)據(jù)固定效應(yīng)模型的一致性估計，假設(shè)時間的影響是獨立的且可能與控制變量相關(guān)?？刂谱兞堪ㄐ詣e、地理位置、企業(yè)規(guī)模、收入和受教育程度，用這些變量來代表失衡的程度。

為了分析經(jīng)濟活動人口養(yǎng)老金和65 歲以上老年人口養(yǎng)老金的覆蓋率，我們提出了4 個獨立但又相互關(guān)聯(lián)的問題:（1）經(jīng)濟活動人口養(yǎng)老金的覆蓋率是否由發(fā)展水平?jīng)Q定?（2）當勞動力的非正規(guī)性較高時，經(jīng)濟活動人口養(yǎng)老金的覆蓋率是否較低?（3）非正規(guī)勞動力的養(yǎng)老金覆蓋率是否與非正規(guī)勞動力在總勞動力中所占比例呈負相關(guān)?（4）社會養(yǎng)老金對老年人的養(yǎng)老金覆蓋率有什么影響?

用人類發(fā)展指數(shù)(Human Development Index,HDI)衡量，更高的發(fā)展水平往往與更高的城市化水平和現(xiàn)代化水平、更高的收入、更好的監(jiān)管、更完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、更廣泛的社會服務(wù)以及更高比例向養(yǎng)老金繳費的正規(guī)經(jīng)濟活動人口相關(guān)聯(lián)。研究結(jié)果顯示，人類發(fā)展指數(shù)得分與經(jīng)濟活動人口養(yǎng)老金覆蓋率呈顯著正相關(guān)。從下表中可以看出，人類發(fā)展指數(shù)的系數(shù)為0.195%，這意味著人類發(fā)展指數(shù)每增加1%，經(jīng)濟活動人口養(yǎng)老金覆蓋率就增加0.195%。因此，第一個問題的答案是肯定的。性別和地理位置對養(yǎng)老金覆蓋率的影響是顯著的，男性的養(yǎng)老金覆蓋率更高(是女性的兩倍)，城市勞動者的養(yǎng)老金覆蓋率遠高于農(nóng)村勞動者。在私人養(yǎng)老金制度中，人類發(fā)展指數(shù)的系數(shù)為0.299%，也與養(yǎng)老金覆蓋率呈顯著正相關(guān)，但在公共養(yǎng)老金制度中這種關(guān)系則不顯著。原因在于后者包含了部分人類發(fā)展指數(shù)得分變化較大的國家，如阿根廷、巴西、玻利維亞、危地馬拉、洪都拉斯和尼加拉瓜。

拉美國家經(jīng)濟活動人口、個體經(jīng)營者和老年人養(yǎng)老金覆蓋率估算結(jié)果（2009—2018）

為回答第二個問題，我們以個體經(jīng)營者的比率來代表非正規(guī)經(jīng)濟活動人口。原因是在大多數(shù)發(fā)展中國家，非正規(guī)勞動者通常是個體經(jīng)營者。個體經(jīng)營者的比率與經(jīng)濟活動人口養(yǎng)老金覆蓋率呈顯著負相關(guān)，個體經(jīng)營者每增加1%，經(jīng)濟活動人口養(yǎng)老金總覆蓋率就會減少0.0752%。因此，第二個問題的答案是肯定的。在公共和私人養(yǎng)老金體系中，個體經(jīng)營者的系數(shù)也呈顯著負相關(guān)，分別為-0.0143%和-0.219%。在私人養(yǎng)老金體系中，負向的相關(guān)性更大，這意味著個體經(jīng)營者參保面臨更多困難。在控制性別變量之后發(fā)現(xiàn)，男性養(yǎng)老金覆蓋率比女性高得多。農(nóng)村和城市的個體經(jīng)營者同樣被排除在養(yǎng)老金覆蓋范圍之外。其他顯著的控制因素包括平均企業(yè)規(guī)模、初等和高等教育水平等。

為回答第三個問題，我們繼續(xù)以個體經(jīng)營者來代表非正規(guī)勞動力。正如預(yù)期，非正規(guī)勞動力的比例與其養(yǎng)老金覆蓋率之間呈顯著負相關(guān)。系數(shù)為-0.201，這意味著個體經(jīng)營者的比例每增加1%，其養(yǎng)老金覆蓋率就會減少0.201%。

目前許多國家正努力為個體經(jīng)營者提供強制性養(yǎng)老保險。在8 個國家(阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞、哥斯達黎加、厄瓜多爾、巴拿馬和烏拉圭)，個體經(jīng)營者的養(yǎng)老保險具有法律強制性，但同時有一些特別的要求。在烏拉圭，個體經(jīng)營者只有收入超過一定門檻后才有強制性養(yǎng)老保險，擁有公司的個體經(jīng)營者的養(yǎng)老金覆蓋率要遠遠高于沒有公司的個體經(jīng)營者，僅有5%的無公司個體經(jīng)營者有養(yǎng)老保險。在智利，強制性養(yǎng)老金覆蓋范圍正在逐步擴大。在巴拿馬，對于35 歲以下并且收入超過一定門檻的人來說，參加養(yǎng)老保險項目是強制性的。在哥倫比亞，私人部門35 歲以下的勞動者必須參加養(yǎng)老保險。

在其他9 個國家中，除了危地馬拉將個體經(jīng)營者排除在外(在墨西哥，僅對部分個體經(jīng)營者實行強制性養(yǎng)老保險)，養(yǎng)老保險都是自愿參與的。多米尼加共和國2003 年的改革法案提出為個體經(jīng)營者建立繳費型養(yǎng)老金制度，薩爾瓦多1998 年的改革法案要求根據(jù)個體經(jīng)營者的特性，將其整合到已有養(yǎng)老保險體系中，但直至2020 年10 月也尚未實現(xiàn)這一目標。

在強制要求個體經(jīng)營者參保的國家，養(yǎng)老金有效覆蓋率遠遠高于個體經(jīng)營者可自愿參加養(yǎng)老保險的國家。2018年，哥斯達黎加、烏拉圭和巴西的養(yǎng)老金有效覆蓋率在39.3%—47.8%。智利的養(yǎng)老金覆蓋率只有24%，原因在于實施強制性參保是一個漸進的過程。在哥倫比亞和巴拿馬，由于只有部分個體經(jīng)營者擁有強制性養(yǎng)老保險，養(yǎng)老金覆蓋率僅為13.2%和7.6%。盡管如此，在強制要求參保的國家，個體經(jīng)營者往往較少(除兩個國家外，其余國家個體經(jīng)營者占比在24%—35%)，這使得擴大養(yǎng)老金覆蓋范圍更為容易。

相反，自愿參保的國家(玻利維亞、薩爾瓦多、多米尼加共和國、尼加拉瓜、巴拉圭、洪都拉斯、墨西哥和秘魯)的養(yǎng)老金覆蓋率在0.3%—3.9%之間波動。這些國家經(jīng)濟活動人口中個體經(jīng)營者的比例較高(除兩個國家外，其他所有國家均處于40%—62%)。需注意的是，強制性的法律規(guī)定本身并不能解決覆蓋率低的問題。此外，個體經(jīng)營者的規(guī)模龐大和人員分散、集體行動能力的欠缺以及較低且不穩(wěn)定的收入都使問題變得更為復(fù)雜。

一些國家通過簡化登記程序，提高繳費的靈活性，利用郵局、銀行和智能手機收取繳款和支付養(yǎng)老金等方法，為個體經(jīng)營者和其他非正規(guī)勞動者提供便利。促進基金收繳的一項有效措施是使用“提醒”功能，即使用移動電話、電子郵件和類似手段定期向其成員發(fā)送信息，并預(yù)測其退休時的養(yǎng)老金價值。

在哥斯達黎加，對于符合經(jīng)濟狀況調(diào)查要求的低收入個體經(jīng)營者，國家會為其承擔(dān)雇主部分的責(zé)任，分擔(dān)養(yǎng)老金繳款。因此，2004—2018 年，無工資收入經(jīng)濟活動人口的養(yǎng)老金覆蓋率從15.4%提高到47.8%。鑒于個體經(jīng)營者將繳納并獲得繳費型養(yǎng)老金，其對社會養(yǎng)老金的需求將會減少。智利要求個體經(jīng)營中的專業(yè)人員在2018 年之前加入養(yǎng)老金體系，同時政府補償其以前缺失的福利，如家庭津貼和職業(yè)風(fēng)險保護，并給予財政補貼。在這些措施的激勵下，個體經(jīng)營者的養(yǎng)老金覆蓋率從2008 年的5.3%增長到2018 年的24%。在哥倫比亞，有一個由高收入?yún)⒈Ｕ呔杩钯Y助的團結(jié)基金（Solidarity Fund），專門為個體經(jīng)營者提供補貼。烏拉圭所有個體經(jīng)營者必須加入公共養(yǎng)老金制度，而其中的專業(yè)人員必須向?qū)ｉT的養(yǎng)老金計劃繳費。2018 年烏拉圭養(yǎng)老金覆蓋率達到44.3%。阿根廷和烏拉圭采用的“單一 稅”制度（“monotributo” system），基本上統(tǒng)一了社會保險繳款、所得稅和其他所有稅款的征收?！皢我欢悺敝贫群喕诵姓绦蚝椭Ц斗绞剑瑸閭€體經(jīng)營者和微型企業(yè)雇員提供了很多便利。

其他非正規(guī)勞動者（如家庭傭工和無薪家庭成員）的養(yǎng)老金覆蓋率較低。家庭傭工通常有強制性的法定養(yǎng)老保險，但由于沒有簽訂合同，或是雇員和雇主為了逃避繳費而相互串通，其養(yǎng)老保險計劃往往很難執(zhí)行。無薪家庭成員則通常在法律上被排除在養(yǎng)老保險體系之外。

鑒于經(jīng)濟活動人口的養(yǎng)老金覆蓋率較低，老年人也可能會缺乏繳費型養(yǎng)老金。因此，政府引入了社會養(yǎng)老金。為回答第四個問題，我們利用65 歲以上老年人口的增長率和老年撫養(yǎng)比來間接反映社會政策的干預(yù)。原因在于政策干預(yù)是由如下因素引發(fā)的：沒有養(yǎng)老金的老年人口數(shù)量不斷增加，以及由于經(jīng)濟活動人口養(yǎng)老金覆蓋率較低而導(dǎo)致老年人養(yǎng)老金覆蓋率相應(yīng)減少。因此，拉美各國政府根據(jù)多邊機構(gòu)的建議和其他地區(qū)的實踐經(jīng)驗，為老年人推出了非繳費型養(yǎng)老金，以擴大養(yǎng)老金覆蓋面。

除非進行參數(shù)化改革，否則老年撫養(yǎng)比的上升會導(dǎo)致社會無法在現(xiàn)收現(xiàn)付制度下贍養(yǎng)老年人。即使在已經(jīng)減少或剔除了公共支柱的私人養(yǎng)老金體系中，撫養(yǎng)比的增加也會降低老年人群養(yǎng)老金的覆蓋率，這源于私人養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付制的滯后效應(yīng)。研究預(yù)測老年撫養(yǎng)比與老年人養(yǎng)老金覆蓋率之間存在負相關(guān)關(guān)系。

從表中第4 列看，65 歲以上老年人口增長與老年人養(yǎng)老金覆蓋率之間呈正相關(guān)。65 歲以上老年人口每增長1%將使老年人養(yǎng)老金覆蓋率增加0.731%。老年撫養(yǎng)比與老年人養(yǎng)老金覆蓋率呈負相關(guān)。老年人撫養(yǎng)比每增加1%，老年人養(yǎng)老金覆蓋率就降低0.0235%。顯然，65 歲以上老年人口增長率的正向作用彌補了老年撫養(yǎng)比率的負向作用。

研究結(jié)論

基于家庭調(diào)查數(shù)據(jù)，我們對拉美17 個國家的養(yǎng)老金制度進行定性和定量分析后得出以下結(jié)論:

（1）有12 個國家的經(jīng)濟活動人口的繳費型養(yǎng)老金覆蓋率低于50%，相較而言，只有6 個國家的老年人養(yǎng)老金覆蓋率低于50%。

（2）這兩種養(yǎng)老金覆蓋率及失衡程度都與養(yǎng)老金制度類型（公共或私人）無關(guān)。

（3）2009 年至2018 年期間，由于引入或推廣了非繳費型養(yǎng)老金，12 個國家的兩種養(yǎng)老金覆蓋率都有所提高(老年人養(yǎng)老金覆蓋率的提高尤為明顯)。

（4）經(jīng)濟活動人口養(yǎng)老金覆蓋率往往與性別、地理位置、企業(yè)規(guī)模、收入和受教育程度聯(lián)系緊密。沒有參加養(yǎng)老保險的大多是女性，以及那些居住于農(nóng)村地區(qū)、就業(yè)于小型企業(yè)、收入水平不高、受教育程度較低的勞動者。由于無需繳費，老年人養(yǎng)老金覆蓋率比經(jīng)濟活動人口養(yǎng)老金覆蓋率的失衡程度更小。

（5）越發(fā)達的國家其養(yǎng)老金覆蓋范圍越平衡，而越不發(fā)達的國家其失衡現(xiàn)象越嚴重。

（6）經(jīng)濟活動人口養(yǎng)老金覆蓋率與地區(qū)發(fā)展水平呈正相關(guān)，而與非正規(guī)部門的就業(yè)規(guī)模呈負相關(guān)。老年人的養(yǎng)老金覆蓋率與非繳費型養(yǎng)老金的引入呈正相關(guān)。

（7）個體經(jīng)營者的養(yǎng)老金覆蓋率與個體經(jīng)營者在經(jīng)濟活動人口中的比例呈負相關(guān)。

（8）私人養(yǎng)老金體系的支持者認為，勞動力市場的結(jié)構(gòu)問題是經(jīng)濟活動人口繳費型養(yǎng)老金覆蓋率低的主要原因，這個問題在實現(xiàn)勞動力市場的正規(guī)化之前不會得到解決。雖然這種觀點是正確的，但勞動力市場的正規(guī)化需要多年的發(fā)展甚至是幾代人的努力。

政策建議

（1）擴大非繳費型養(yǎng)老金的覆蓋范圍。這一方面有利于女性和農(nóng)村地區(qū)勞動者，能夠提升經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和受教育程度較低地區(qū)的養(yǎng)老金覆蓋率。另一方面可以彌補經(jīng)濟欠發(fā)達國家較低的經(jīng)濟活動人口繳費型養(yǎng)老金覆蓋率，如在玻利維亞，經(jīng)濟活動人口繳費型養(yǎng)老金覆蓋率只有15%，但在老年人群體中，養(yǎng)老金已經(jīng)基本實現(xiàn)全覆蓋。

（2）推行農(nóng)業(yè)勞動者強制性養(yǎng)老保險，擴大經(jīng)濟活動人口養(yǎng)老金覆蓋率；同時實施農(nóng)村專項養(yǎng)老金計劃，提高老年人養(yǎng)老金覆蓋率。

（3）要求個體經(jīng)營者(特別是專業(yè)人員)進行參保繳費，以提高繳費型養(yǎng)老金覆蓋率。向低收入個體經(jīng)營者(需接受經(jīng)濟狀況調(diào)查)提供國家補貼(或建立團結(jié)基金)。這一舉措能增加個體經(jīng)營者的養(yǎng)老金覆蓋率，并減少未來在社會養(yǎng)老金方面的支出。

（4）鼓勵女性參加養(yǎng)老保險計劃，提高繳費型養(yǎng)老金覆蓋率。比如向每一個新生兒發(fā)放獎金或提供額外一年的繳費補助。

（5）采取有效措施促進個體經(jīng)營者參保，包括簡化登記和支付流程，放寬繳費要求(如經(jīng)過精算后下調(diào)一定的養(yǎng)老金費用，縮短繳費年限)，利用距離個體經(jīng)營者較近的實體機構(gòu)收取養(yǎng)老金繳款和支付養(yǎng)老金，統(tǒng)一所有的稅收項目（如monotributo）等。（文獻來自于《國際社會保障評論》Carmelo Mesa-Lago,María Amparo Cruz Saco and Mirian Gil，“Pension coverage in Latin America:Trends and inequalities”）