權(quán)力與職能關(guān)系視閾下機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革實(shí)踐

摘? ? ? 要：機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制從“分散”向“集中”轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是將機(jī)關(guān)事務(wù)的管理權(quán)限從多部門集中到一個(gè)部門，涉及的是政府內(nèi)部橫向權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，這也意味著機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門權(quán)力邊界的延伸和部門職能的擴(kuò)大。本文基于權(quán)力與職能關(guān)系的視角，結(jié)合S省對(duì)目前機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理改革的內(nèi)在邏輯和實(shí)踐路徑進(jìn)行梳理后認(rèn)為，以法律、行政法規(guī)或權(quán)力清單的方式明確機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的職能設(shè)置是未來機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的關(guān)鍵。

關(guān)? 鍵? 詞：權(quán)利與職能關(guān)系;機(jī)關(guān)事務(wù);集中統(tǒng)一管理;職能建設(shè)

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2022）03-0030-10

收稿日期：2021-10-08

作者簡(jiǎn)介：朱萌，中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院國家機(jī)關(guān)運(yùn)行保障研究室助理研究員，研究方向?yàn)闄C(jī)關(guān)事務(wù)管理、政治學(xué)理論。

基金項(xiàng)目：本文系國家社科基金青年項(xiàng)目“我國基層政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制優(yōu)化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：21CZZ034。

一、問題的提出

在國家治理的大框架下，政府治理是一切治理體系和治理活動(dòng)的主導(dǎo)，而政府體制改革是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。目前，學(xué)界針對(duì)自1982年至今我國經(jīng)歷的八次機(jī)構(gòu)改革所進(jìn)行的討論，著眼點(diǎn)更多聚焦于政府職能轉(zhuǎn)變所帶來的國家、社會(huì)、市場(chǎng)三種力量的變動(dòng)模式，如公權(quán)力的邊界問題、公共權(quán)力的內(nèi)部配置問題和行政體制整體的內(nèi)控機(jī)制問題等。即使研究某一具體的體制，或是聚焦于財(cái)政體制、行政審批體制等，很少將著眼點(diǎn)放在政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制上;或是單獨(dú)討論其中某一種制度，如公務(wù)用車管理制度、辦公用房管理制度、后勤管理制度等，沒有將其管理體制納入政府改革的背景中進(jìn)行研究。

國家治理能力提升分為兩個(gè)層面：一是國家能夠有效治理社會(huì)，二是國家能夠有效控制自身。前者指向國家與社會(huì)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府可以協(xié)調(diào)各種社會(huì)群體的利益訴求，在充分考慮社會(huì)領(lǐng)域復(fù)雜利害因果關(guān)系的基礎(chǔ)上維持社會(huì)秩序，制定公共政策，提供公共服務(wù);后者指向國家行政體制本身，具體指政府能夠建立起統(tǒng)一的、非人格化以及保障其自身高效運(yùn)轉(zhuǎn)的執(zhí)行系統(tǒng)。機(jī)關(guān)事務(wù)管理屬于后者，是指公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)維系自身運(yùn)行的物質(zhì)要素的供給與管理，管理的事項(xiàng)包括辦公經(jīng)費(fèi)、辦公場(chǎng)所、公務(wù)用車、后勤服務(wù)、機(jī)關(guān)用地、辦公設(shè)備、差旅、公務(wù)接待等，這些同時(shí)也構(gòu)成了機(jī)關(guān)事務(wù)工作的基本內(nèi)容以及機(jī)關(guān)事務(wù)管理的職能?？梢哉f，機(jī)關(guān)事務(wù)管理就是機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門作為國家與其他國家機(jī)構(gòu)間的媒介，對(duì)經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)以及服務(wù)等各種資源和利益在黨政機(jī)關(guān)各部門之間進(jìn)行調(diào)整、分配與監(jiān)管的過程。[1]國家體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開各類機(jī)關(guān)事務(wù)的持續(xù)供應(yīng)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體系作為國家政治體系的一部分，隨著國家政治經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，其管理體制和機(jī)制也會(huì)隨之轉(zhuǎn)變。

改革開放前，每個(gè)政府系統(tǒng)負(fù)責(zé)配置自己所需的行政性資產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)和服務(wù)，不僅包括辦公用房、公務(wù)用車、辦公設(shè)備、食堂，還包括諸如幼兒園、理發(fā)店、療養(yǎng)機(jī)構(gòu)等為公職人員提供的福利設(shè)施，由此形成了“單位”。機(jī)構(gòu)的設(shè)立源自社會(huì)分工，“單位”的存在是超出社會(huì)分工的，它不僅要履行其政治、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能，還要為其成員提供各種各樣的福利保障，諸如分配住房、公費(fèi)醫(yī)療、解決職工餐飲和子女上學(xué)問題等?？梢哉f，當(dāng)時(shí)機(jī)關(guān)事務(wù)的分散管理是單位體制的產(chǎn)物。改革開放后，單位制解體，逐步把經(jīng)濟(jì)職能交還給市場(chǎng)，社會(huì)職能下放社區(qū)，政府只承擔(dān)其特定的職能，很多內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)從行政性機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)橹睂偈聵I(yè)單位或服務(wù)中心，“單位”開始向“政府機(jī)構(gòu)”過渡。但從管理職能來說，政府各部門負(fù)責(zé)各自機(jī)關(guān)事務(wù)的局面尚未改變，即機(jī)關(guān)事務(wù)管理的權(quán)限依然分散在各個(gè)部門手中且管理標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。2012年6月28日，國務(wù)院發(fā)布《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》，強(qiáng)調(diào)“縣級(jí)以上人民政府推進(jìn)本級(jí)政府機(jī)關(guān)事務(wù)統(tǒng)一管理：統(tǒng)一機(jī)構(gòu)和職責(zé);統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一制度和標(biāo)準(zhǔn);統(tǒng)籌資源配置。政府各部門對(duì)本部門機(jī)關(guān)事務(wù)實(shí)行集中管理：將本部門機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作集中交由部門內(nèi)部的機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān);在集中辦公區(qū)辦公的部門，可以將其機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作集中交由同級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門承擔(dān)”。在此背景下開展的集中統(tǒng)一管理改革，目的就是切割部門利益，將“單位”變成真正的“政府機(jī)構(gòu)”。目前，集中統(tǒng)一管理已成為各層級(jí)政府機(jī)關(guān)事務(wù)的主要管理方式，各級(jí)政府的機(jī)關(guān)事務(wù)由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，由其統(tǒng)籌本級(jí)政府機(jī)關(guān)資產(chǎn)，建立統(tǒng)一保障體系、工作標(biāo)準(zhǔn)和管理制度。這不僅是機(jī)關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的基本路徑，也是深化國家機(jī)構(gòu)改革的一部分。

在2018年被國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局作為集中統(tǒng)一管理改革的試點(diǎn)單位后，S省于2018-2020年進(jìn)行了“重塑性”改革，改革涉及機(jī)關(guān)事務(wù)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能調(diào)整以及具體的機(jī)制建設(shè)等各個(gè)方面，為機(jī)關(guān)事務(wù)體制改革的整體性研究提供了一個(gè)典型案例。

二、文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的討論集中于以下三個(gè)方面：其一，介紹性文章，側(cè)重對(duì)德國、芬蘭、瑞典、俄羅斯、加拿大等國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理方式及相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)的描述性介紹，[2]缺少理論分析。其二，引入政治學(xué)中的“整體性政府”理論，將集中統(tǒng)一管理等同于體制的整體性變革，從功能整合、部門協(xié)同、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、法制規(guī)范四個(gè)角度闡述機(jī)關(guān)事務(wù)的集中管理。[3]整體性政府理論是通過部門間協(xié)同合作以解決公共管理領(lǐng)域的部門化、碎片化問題的理論范式，而集中統(tǒng)一管理側(cè)重于將分散的管理權(quán)限集中，由一個(gè)部門統(tǒng)籌和負(fù)責(zé)，是機(jī)關(guān)事務(wù)部門機(jī)構(gòu)職能制度化的過程。現(xiàn)階段的改革對(duì)部門間協(xié)作涉及的并不多，故而整體性政府理論在此并不適用。其三，案例分析類研究，從實(shí)踐層面總結(jié)并分析目前各省市集中統(tǒng)一管理的改革模式。有學(xué)者以機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理的改革側(cè)重于技術(shù)層面的信息一體化為依據(jù)，認(rèn)為集中統(tǒng)一管理就是建立一個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)一體化數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。[4]利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，首先將保障機(jī)關(guān)運(yùn)行的資源數(shù)字化，再通過一體化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，最終接入“N”個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行的保障和監(jiān)管，讓信息技術(shù)貫穿于機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的整體流程。通過信息技術(shù)將資源數(shù)據(jù)的獲取和分配均集中于機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門，以強(qiáng)化政府各部門對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的依賴和機(jī)關(guān)事務(wù)部門作為機(jī)關(guān)運(yùn)行保障主導(dǎo)部門的權(quán)力。一方面，數(shù)據(jù)資源的整合可以促進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門資源獲取職能的集中性。信息技術(shù)的應(yīng)用可能會(huì)影響到組織的重要信息資源的重新分配，導(dǎo)致其行為主體權(quán)力格局的變動(dòng)。數(shù)據(jù)資源的挖掘和占有、建立數(shù)據(jù)庫的過程也正是機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門獲取機(jī)關(guān)所需物質(zhì)資源的過程。另一方面，數(shù)據(jù)流動(dòng)平臺(tái)的建立為機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門在資源分配及其監(jiān)管職能上的集中提供了條件。對(duì)接機(jī)關(guān)事務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理平臺(tái)的建立，便于機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門集中向各部門分配物質(zhì)資源以及對(duì)物質(zhì)資源使用情況的監(jiān)管。各部門及其公職人員對(duì)系統(tǒng)的應(yīng)用和產(chǎn)生的依賴心理會(huì)增強(qiáng)機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門的權(quán)威。還有學(xué)者認(rèn)為，機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理改革的過程就是政府集中辦公區(qū)建設(shè)的過程，許多省市借推進(jìn)集中統(tǒng)一辦公之機(jī)將本級(jí)黨委人大、政府、政協(xié)統(tǒng)管起來，由機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門負(fù)責(zé)集中辦公區(qū)內(nèi)所有機(jī)關(guān)部門辦公資產(chǎn)的登記、調(diào)配、管理、維修、后勤服務(wù)供給以及相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)管理。[5]這種方式一是優(yōu)化了辦公區(qū)功能布局，推進(jìn)辦公用房共建共享;二是可以遵循按需合理分配的原則集中統(tǒng)一調(diào)配資源，建立集中辦公區(qū)辦公用房統(tǒng)一調(diào)配制度，先行根據(jù)機(jī)構(gòu)編制批復(fù)情況核定入駐單位的辦公用房面積并予以調(diào)配，對(duì)于因機(jī)構(gòu)編制增加導(dǎo)致辦公用房使用不足的，及時(shí)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配。將集中辦公區(qū)空置的房屋作為儲(chǔ)備用房進(jìn)行集中管理，有效盤活了集中辦公區(qū)存量房屋資產(chǎn)，促進(jìn)了辦公用房的高效使用;三是便于統(tǒng)籌修繕維護(hù);四是可以在辦公區(qū)內(nèi)統(tǒng)一提供諸如餐廳、文印等后勤服務(wù)，形成規(guī)模效應(yīng)，降低行政成本。這兩種觀點(diǎn)為機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理這一主題提供了豐富的材料和觀測(cè)視角，但應(yīng)看到，無論信息一體化還是集中辦公區(qū)建設(shè)均是集中統(tǒng)一管理的一種方式，并不是改革本身的內(nèi)容。集中統(tǒng)一管理不僅是指信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)一體化，也不等同于空間的集聚即辦公區(qū)在規(guī)劃和管理上的集中，其看似是在探討機(jī)關(guān)事務(wù)的管理方式，是政府內(nèi)控機(jī)制層面的問題，實(shí)則是在探討行政權(quán)力的重新配置，是體制層面的問題。因此，本文嘗試從權(quán)力與職能關(guān)系的理論視角切入，詮釋機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理的內(nèi)涵。

三、理論框架：權(quán)力與職能關(guān)系分析

（一）權(quán)力與職能的內(nèi)涵與界定

理論上，行政體制改革的邏輯順序可以歸納為：首先，界定政府職能;其次，依據(jù)政府職能，確定政府機(jī)構(gòu)的具體組織形式;再次，通過科學(xué)合理地配置政府機(jī)構(gòu)間職責(zé)以鞏固職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的成果。[6]如果將政府視為一個(gè)整體，那么政府改革就是各部門權(quán)責(zé)關(guān)系的再調(diào)整。而現(xiàn)實(shí)中政府職能本質(zhì)上是來自每個(gè)機(jī)構(gòu)職能的總和，因此對(duì)單一政府部門來說，政府改革的實(shí)質(zhì)是部門職能的調(diào)整問題。政府職能的構(gòu)成包括職能對(duì)象和職能范圍兩方面，前者指的是行政權(quán)力客體，后者指的則是部門權(quán)力的邊界。本文認(rèn)為，二者的關(guān)系可以進(jìn)一步細(xì)化。從政治權(quán)力的本質(zhì)出發(fā)，權(quán)力有三重特性，即廣延性、綜合性和深度。廣延性指遵從掌權(quán)者命令的對(duì)象數(shù)量的多少;綜合性指掌權(quán)者能夠調(diào)動(dòng)其管理對(duì)象所采取行動(dòng)種類的多少;剛性指掌權(quán)者的命令能夠推行并得到遵從的程度?！盵7]服從權(quán)力的對(duì)象越多，權(quán)力對(duì)象的全部活動(dòng)受到權(quán)力控制的范圍越大，權(quán)力所有者對(duì)權(quán)力對(duì)象的控制程度越深，就表明權(quán)力越集中，反之則權(quán)力分散。行政職能是指對(duì)行政主體功能和任務(wù)的認(rèn)定，即行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該做什么。從權(quán)力關(guān)系的角度來看，涉及到兩個(gè)層面的問題：一是行政權(quán)力的客體范圍（權(quán)力行使的對(duì)象），二是行政權(quán)力的邊界。前者對(duì)應(yīng)權(quán)力的廣延性，后者對(duì)應(yīng)權(quán)力的綜合性和深度（見下圖）。

（二）權(quán)力與職能關(guān)系視角下的機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理

機(jī)關(guān)事務(wù)管理行為屬于行政行為的一種，只不過它并非指向市場(chǎng)和社會(huì)、調(diào)整社會(huì)利益結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的外部行政行為，而是調(diào)整政府部門間利益關(guān)系的內(nèi)部行政行為。其管理行為的權(quán)力主體是各層級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，權(quán)力客體是其他政府機(jī)關(guān)。以權(quán)力與職能的關(guān)系為視角，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制從“分散”向“集中”的轉(zhuǎn)型是指管理權(quán)力客體（職能對(duì)象）的增加（即機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門管理權(quán)的覆蓋部門增多）、權(quán)力邊界（職能范圍）的擴(kuò)大（即管理的類型和事項(xiàng)增多）、機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門針對(duì)具體管理事項(xiàng)的管理權(quán)限的加強(qiáng)，可分解為三個(gè)層面：第一，權(quán)力客體增多（即職能對(duì)象覆蓋面大）。機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門直接服務(wù)或管理的部門增多，意味著政府各部門取消自己后勤服務(wù)和管理職能，統(tǒng)一由同級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門行使其權(quán)力，管理同級(jí)政府所有部門的機(jī)關(guān)事務(wù)?！皺C(jī)關(guān)”通常指國家為履行各種職能而設(shè)立的部門，因而機(jī)關(guān)可等同于“行政組織”。在我國，按照《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》和《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例釋義》的規(guī)定，機(jī)關(guān)不僅包括黨政機(jī)構(gòu)，即權(quán)力機(jī)關(guān)（各級(jí)人民代表大會(huì)）、執(zhí)行機(jī)關(guān)（各級(jí)政府）、審判機(jī)關(guān)（各級(jí)人民法院）和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)（各級(jí)人民檢察院）以及各級(jí)人民政治協(xié)商會(huì)議和各種人民團(tuán)體①，還包括運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政予以保障的其他機(jī)關(guān)和單位。[8]可見，“機(jī)關(guān)事務(wù)”中“機(jī)關(guān)”的范疇包括全部或部分接受財(cái)政撥款的行政事業(yè)單位。這些組織在機(jī)關(guān)事務(wù)管理中或需要接受《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》的約束，或需要參照?qǐng)?zhí)行。第二，權(quán)力邊界的拓展（即職能范圍擴(kuò)大）。橫向上看，權(quán)力邊界拓展就是機(jī)關(guān)事務(wù)范疇擴(kuò)大。一般而言，機(jī)關(guān)事務(wù)有三類事項(xiàng)需要統(tǒng)一管理。一是經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一規(guī)劃和使用，包括制定機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的預(yù)算以及相關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的集中管理②。也就是說，每一級(jí)政府或者每一個(gè)體系的機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作，在每年都應(yīng)該編制預(yù)算，接受預(yù)算監(jiān)督。二是資產(chǎn)統(tǒng)一所有、采購和使用，即所有用于機(jī)關(guān)事務(wù)的資產(chǎn)都由統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門集中所有和管理。這些資產(chǎn)包括機(jī)關(guān)用地、辦公用房、公務(wù)用車、通用辦公設(shè)備等。三是服務(wù)的統(tǒng)一提供，即針對(duì)機(jī)關(guān)同質(zhì)化的服務(wù)需求應(yīng)由相應(yīng)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門統(tǒng)一提供或者購買。本級(jí)或者本系統(tǒng)需要購買的物品或服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入集中采購目錄，由該機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門統(tǒng)一采購。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理所帶來的規(guī)模化效應(yīng)，降低收購成本?？v向上看，權(quán)力邊界拓展就是機(jī)關(guān)事務(wù)管理權(quán)限擴(kuò)大。就機(jī)關(guān)資產(chǎn)而言，集中管理權(quán)限應(yīng)包括產(chǎn)權(quán)界定、清查登記、設(shè)計(jì)規(guī)劃、調(diào)配調(diào)劑、修繕維護(hù)等;就機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)而言，管理權(quán)限應(yīng)包括各部門與機(jī)關(guān)運(yùn)行相關(guān)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理，諸如公有住房的出售收入、維修資金和住房公積金的住房經(jīng)費(fèi)管理等;就服務(wù)管理而言，管理權(quán)限應(yīng)包括服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、服務(wù)項(xiàng)目類別制定、所需服務(wù)的社會(huì)化購買以及對(duì)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管等。

四、權(quán)力與職能關(guān)系視角下S省機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理改革實(shí)踐

2012年《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》出臺(tái)后，全國大部分地區(qū)的機(jī)關(guān)事務(wù)開始進(jìn)行集中統(tǒng)一管理改革并成立了機(jī)關(guān)事務(wù)的主管部門，機(jī)構(gòu)統(tǒng)一目前已基本完成。特別是S省作為集中統(tǒng)一管理體制改革的試點(diǎn)單位，其改革更為全面和深入。

（一）權(quán)力客體：職能對(duì)象的覆蓋

改革前，S省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局為省人民政府直屬機(jī)構(gòu)，副廳級(jí)建制，隸屬于省政府辦公廳，只負(fù)責(zé)政府的機(jī)關(guān)事務(wù)工作。2018年10月，根據(jù)S省機(jī)構(gòu)改革的要求，將原S省人民政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局以及省委辦公廳、省人大常委會(huì)辦公廳、省政協(xié)辦公廳的接待職責(zé)、機(jī)關(guān)事務(wù)管理職責(zé)等整合，組建了S省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。由政府序列轉(zhuǎn)入黨委序列，機(jī)構(gòu)由副廳級(jí)上升到正廳級(jí)。省“四大班子”辦公廳的接待和機(jī)關(guān)事務(wù)管理職責(zé)全部交由省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)。2020年9月30日通過的《S省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定：“本省行政區(qū)域內(nèi)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，民主黨派機(jī)關(guān)、工商聯(lián)機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體機(jī)關(guān)，黨政機(jī)關(guān)辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位的運(yùn)行保障工作，適用本條例。工會(huì)的財(cái)產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)和國家撥付給工會(huì)的不動(dòng)產(chǎn)的使用和管理，按照相關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行?！盵9]該規(guī)定擴(kuò)大了省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的管理范圍，覆蓋了除工會(huì)外的所有機(jī)關(guān)部門。可見，改革后，S省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局作為機(jī)關(guān)事務(wù)管理的權(quán)力主體，其管理的權(quán)力客體（職能對(duì)象）擴(kuò)大了。

（二）權(quán)力邊界：職能范圍擴(kuò)大

⒈權(quán)力的綜合性：管理事務(wù)增多。改革前，S省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局僅有部分機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理和服務(wù)管理的職能。資產(chǎn)管理方面，負(fù)責(zé)省直機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理、部分單位的土地權(quán)屬登記等事宜，辦公用房、機(jī)關(guān)用地等均由各單位自行保障和管理;服務(wù)管理方面，僅負(fù)責(zé)省級(jí)公務(wù)接待以及一個(gè)省級(jí)干部公寓的服務(wù)保障工作。改革后，《條例》明確提出：“本條例所稱機(jī)關(guān)運(yùn)行保障，是指對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等進(jìn)行統(tǒng)籌、配置、管理、監(jiān)督等行政活動(dòng)。”目前，資產(chǎn)管理方面，S省已實(shí)現(xiàn)了對(duì)包括辦公用房、公務(wù)用車、不動(dòng)產(chǎn)、省級(jí)干部住房保障、省直機(jī)關(guān)職工住房保障在內(nèi)的機(jī)關(guān)資產(chǎn)的集中統(tǒng)一管理。服務(wù)管理方面，打造了十個(gè)集中辦公區(qū)并對(duì)集中辦公區(qū)統(tǒng)一提供餐飲、會(huì)議、物業(yè)、安保、綠化等服務(wù)。相應(yīng)地，遵照事權(quán)決定財(cái)權(quán)和支出責(zé)任的原則，資產(chǎn)和服務(wù)產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)均劃轉(zhuǎn)至省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局統(tǒng)一使用。

⒉權(quán)力的深度：管理權(quán)限擴(kuò)大。

⑴資產(chǎn)管理方面。改革前，省發(fā)改委和省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局只負(fù)責(zé)辦公用房的計(jì)劃審批，辦公用房建設(shè)的選址、規(guī)劃、建設(shè)由各單位自行組織。長期以來由于辦公用房由各部門、各單位分散規(guī)劃建設(shè)，導(dǎo)致出現(xiàn)了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、部門之間差別較大、房產(chǎn)余缺難以調(diào)劑、建設(shè)和管理成本費(fèi)用較高等問題;加之，各單位從局部利益及部門利益出發(fā)，重復(fù)建設(shè)、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、超面積建設(shè)現(xiàn)象也非常普遍。不動(dòng)產(chǎn)管理由各廳局自行負(fù)責(zé)，省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局只負(fù)責(zé)審批、審核規(guī)劃建設(shè)、處置利用、維修改造等。改革后，省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局對(duì)資產(chǎn)管理的權(quán)限包括規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)權(quán)管理、調(diào)配管理、處置等①。一是對(duì)一般公務(wù)用車的管理權(quán)限包括管理公務(wù)用車的編制、購置、配備、調(diào)劑和處置。各部門如果需要購置車輛，需要向省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局申請(qǐng)，各單位的車要錄入系統(tǒng)，由省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理;政府各部門只負(fù)責(zé)公務(wù)用車的日常使用和維護(hù)。S省出臺(tái)了《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法實(shí)施細(xì)則》《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車使用管理規(guī)定》《公務(wù)用車跨地區(qū)跨部門調(diào)劑使用規(guī)定》等制度，建立了公務(wù)用車管理平臺(tái)，形成了全省統(tǒng)一的公務(wù)用車信息管理體系，實(shí)現(xiàn)了全省各級(jí)各類公務(wù)用車業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理、車輛跨地區(qū)跨部門調(diào)動(dòng)，提升了公務(wù)出行保障能力。二是辦公用房的統(tǒng)一管理權(quán)限包括規(guī)劃建設(shè)、權(quán)屬登記、調(diào)配使用、處置利用、維修改造等。S省從流程管理的角度對(duì)每一個(gè)步驟做了細(xì)化和明確。如在規(guī)劃設(shè)計(jì)上，通過辦公用房資源整合對(duì)省直機(jī)關(guān)重新進(jìn)行了合理布局，每個(gè)集中辦公區(qū)內(nèi)均按照機(jī)構(gòu)職能模塊化安排的原則，將職能相近、工作聯(lián)系密切的單位放在一起，實(shí)現(xiàn)了“集中單位辦公、單位集中辦公”;在統(tǒng)一權(quán)屬登記上，明確了省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局為省直機(jī)關(guān)房屋所有權(quán)人和土地使用權(quán)人，所有應(yīng)登記到省政府名下的省直機(jī)關(guān)房產(chǎn)土地統(tǒng)一登記到其名下;在調(diào)配使用上，明確了省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)省直機(jī)關(guān)房產(chǎn)土地的統(tǒng)一調(diào)配使用工作;在維修改造上，明確了黨政機(jī)關(guān)辦公用房維修包括日常維修和大中修，日常維修由使用單位負(fù)責(zé)，大中修由省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局統(tǒng)籌安排。同時(shí)，對(duì)各相關(guān)部門的職責(zé)作了明確的界定和區(qū)分，省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)規(guī)劃、權(quán)屬、調(diào)劑、使用監(jiān)管、處置、維修，省發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定以及投資安排，財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算安排、指導(dǎo)開展資產(chǎn)管理，三個(gè)部門分工不同，職責(zé)明確。三是不動(dòng)產(chǎn)管理。省直行政單位及參公事業(yè)單位不動(dòng)產(chǎn)由省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，權(quán)限由改革前的審批擴(kuò)大到統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、登記、調(diào)配使用、處置利用、維修改造和物業(yè)管理各個(gè)方面。同時(shí)，明確了相關(guān)部門的職責(zé)分工。省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)省直不動(dòng)產(chǎn)集中統(tǒng)一管理工作;紀(jì)檢監(jiān)察委、發(fā)改委、財(cái)政廳、自然資源廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳按照職責(zé)分工做好相關(guān)工作，如紀(jì)檢監(jiān)察委負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)集中統(tǒng)一管理過程中的紀(jì)律監(jiān)督，發(fā)改委負(fù)責(zé)新建不動(dòng)產(chǎn)的立項(xiàng)審批，財(cái)政廳負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)的賬務(wù)管理等。

⑵經(jīng)費(fèi)管理方面。改革前，機(jī)關(guān)事務(wù)的管理權(quán)限在政府各部門，經(jīng)費(fèi)也由各部門掌握，在每年向財(cái)政部門申報(bào)的預(yù)算中體現(xiàn)。改革后，隨著機(jī)關(guān)資產(chǎn)由省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局統(tǒng)一管理，按照“費(fèi)隨事走”的原則，經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一劃歸省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，尤其是集中辦公區(qū)建成后，S省將包括餐飲、物業(yè)在內(nèi)的整個(gè)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用都劃到了省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，修訂了《機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理辦法》《大額資金使用管理辦法》《固定資產(chǎn)管理辦法》，制定出臺(tái)了職工食堂管理制度、福利費(fèi)管理制度以及物業(yè)費(fèi)、辦公用房維修改造方面的支出定額標(biāo)準(zhǔn)，明確了資金撥付程序，嚴(yán)格規(guī)范了資金的使用和管理。同時(shí)，建立健全機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，以機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)為抓手，加強(qiáng)績(jī)效考核和內(nèi)部控制。

⑶服務(wù)管理方面。改革前，省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局僅負(fù)責(zé)省直機(jī)關(guān)集中辦公區(qū)的保障以及公務(wù)接待工作。改革后，S省不斷完善后勤服務(wù)管理體制，整合組建了“一個(gè)中心、兩個(gè)集團(tuán)”（即省機(jī)關(guān)后勤保障中心、SX晉勤集團(tuán)和SX會(huì)務(wù)集團(tuán)），通過明確省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局及“一個(gè)中心、兩個(gè)集團(tuán)”的職責(zé)邊界統(tǒng)一了省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局對(duì)服務(wù)的管理權(quán)限。省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的職責(zé)包括：制定全省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障制度、標(biāo)準(zhǔn)和集中統(tǒng)一管理事項(xiàng)指導(dǎo)目錄，制定省直機(jī)關(guān)運(yùn)行年度保障計(jì)劃，核定機(jī)關(guān)運(yùn)行保障需求，對(duì)納入財(cái)政預(yù)算的省直機(jī)關(guān)購買后勤服務(wù)項(xiàng)目提出建議，對(duì)省機(jī)關(guān)后勤保障中心、SX晉勤集團(tuán)和SX會(huì)務(wù)集團(tuán)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;省機(jī)關(guān)后勤保障中心的職責(zé)包括：協(xié)助省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局統(tǒng)計(jì)省直機(jī)關(guān)后勤服務(wù)需求計(jì)劃，開展后勤服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化研究，對(duì)集中（分散）辦公區(qū)實(shí)行派駐保障，承擔(dān)省直機(jī)關(guān)后勤服務(wù)、資產(chǎn)管理和工程建設(shè)方面的技術(shù)性、專業(yè)性的輔助工作;SX晉勤集團(tuán)和SX會(huì)務(wù)集團(tuán)的職責(zé)包括：提供物業(yè)管理、餐飲服務(wù)、汽車服務(wù)、資產(chǎn)運(yùn)營、工程建設(shè)、職業(yè)培訓(xùn)（勞務(wù)派遣）、會(huì)議接待等。當(dāng)前，省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局通過企業(yè)化運(yùn)作將服務(wù)管理的權(quán)限明確為標(biāo)準(zhǔn)制定、服務(wù)項(xiàng)目類別制定、購買社會(huì)服務(wù)、服務(wù)監(jiān)管，完成了服務(wù)的管理者而非具體提供者的角色轉(zhuǎn)變。省直各部門按照省直機(jī)關(guān)后勤服務(wù)清單提出購買后勤服務(wù)需求，SX晉勤集團(tuán)和SX會(huì)務(wù)集團(tuán)參與競(jìng)標(biāo)。

五、結(jié)論和啟示

自現(xiàn)代政府誕生以來，行政職能轉(zhuǎn)變這一主題隨著政府改革的不斷推進(jìn)而成為政治學(xué)和公共管理學(xué)的核心議題。一般來講，政府改革就是對(duì)政府的行政理念、行政職能、行政權(quán)力、行政管理方式等重新作出定義，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的過程。[10]政府職能的構(gòu)成包括職能對(duì)象和職能范圍兩個(gè)方面，前者是由行政權(quán)力客體決定，后者由權(quán)力邊界決定。政府改革的關(guān)鍵或抓手就在于對(duì)行政權(quán)力的厘定，權(quán)力清單制度正是在這樣的理論背景下提出的。

以往將行政管理界定為一種外部行政行為，即“政府的社會(huì)管理行為”，忽視了政府的內(nèi)部管理行為，即“內(nèi)行政”。機(jī)關(guān)事務(wù)管理作為機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門將政府行政經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)等各種資源和利益在黨政機(jī)關(guān)各部門之間調(diào)整、分配與監(jiān)管的一種管理行為，是政府“內(nèi)部行政行為”的具體體現(xiàn)。作為現(xiàn)階段機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革方向的集中統(tǒng)一管理，改革的關(guān)鍵就在于在職能建設(shè)的過程中明確機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門的權(quán)力對(duì)象和權(quán)力邊界。機(jī)關(guān)事務(wù)職能化建設(shè)，簡(jiǎn)單來講就是明晰機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的職能，設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)以保證職能的有效履行。集中統(tǒng)一管理是機(jī)關(guān)事務(wù)部門設(shè)置職能的原則，也是機(jī)關(guān)事務(wù)職能化建設(shè)的前提。

未來在職能建設(shè)的過程中，應(yīng)以法律、行政法規(guī)或權(quán)力清單的形式明確權(quán)力對(duì)象、職能范圍和權(quán)限，以保證集中統(tǒng)一管理的效果。具體來說，一是擴(kuò)充管理對(duì)象，逐步將參公事業(yè)單位的機(jī)關(guān)事務(wù)納入到法律法規(guī)中，以確定主管部門對(duì)各個(gè)層級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理的合法性。二是明確管理范圍，尤其是確定機(jī)關(guān)事務(wù)管理相關(guān)部門對(duì)政府各部門資產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)和服務(wù)三方面事項(xiàng)的管理。三是細(xì)化具體機(jī)關(guān)事務(wù)的管理權(quán)限，尤其是在法律法規(guī)中明確每個(gè)事項(xiàng)的管理權(quán)限，明確哪些權(quán)限屬于機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門，哪些權(quán)限保留于政府部門自身，即確定集中統(tǒng)一管理的邊界。以資產(chǎn)管理為例，應(yīng)根據(jù)政府各部門需求，從資產(chǎn)權(quán)屬（編制管理）到配置、處置、日常使用、維修整個(gè)過程的每一環(huán)節(jié)劃定機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門與政府部門的邊界。

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（責(zé)任編輯：劉家彤）

Analysis on the Practice of the Reform of Organ Affairs

Management System from the Perspective of the

Relationship between Power and Function

——Take s Province as an Example

Zhu Meng

Abstract：Organ affairs management refers to the supply and management of material elements to maintain its own operation by public power organs.The management matters include organ assets，funds and logistics services.The essence of the transformation of organ affairs management system from “decentralization” to “centralization” is to centralize the management authority of organ affairs from multiple departments to one department，which involves the adjustment of horizontal power relations within the government，and also means the extension of the power boundary of organ affairs management department and the expansion of department functions.Based on the perspective of the relationship between power and function，combined with S Province，this paper discusses the internal logic and practical path of the current centralized and unified management reform of organ affairs.It also points out that clarifying the function setting of the organ affairs management department in the form of laws，administrative regulations or power list is the key to the reform of the organ affairs management system in the future.

Key words：relationship between rights and functions;agency affairs;centralized and unified management;function construction