鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探析

康軻嵐

摘 要：當前，我國農(nóng)村的土地撂荒現(xiàn)象與工業(yè)化發(fā)展用地需求之間的矛盾日益突出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對改革完善土地“三權(quán)分置”提出了明確的要求。土地流轉(zhuǎn)作為“三權(quán)分置”的重要舉措，能有效推動鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)?；陉兾魇縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)在實踐中仍面臨流轉(zhuǎn)不規(guī)范、土地分散化及基層黨組織職能發(fā)揮不到位等現(xiàn)實困境，進而影響“三權(quán)分置”作用的有效發(fā)揮。因此，提出通過加強過程監(jiān)管，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的價格及程序;暢通信息渠道，加快土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè);增強服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變基層組織工作方式等實踐路徑，以期盤活土地流轉(zhuǎn)市場，提高土地資源的利用率，助力鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);三權(quán)分置;陜西省

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）09-0029-03

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨十九大以來作出的一項重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手[1]。中國是一個鄉(xiāng)土社會，土地是人安身立命之本，更是社會存續(xù)發(fā)展之基。早在2014年時，中央一號文件就提出將農(nóng)村土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)進行“三權(quán)分置”的改革框架。2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》就完善“三權(quán)分置”提出了意見，重點要放活土地經(jīng)營權(quán)，而放活經(jīng)營權(quán)的一個重要的途徑就是土地的流轉(zhuǎn)[2]。由此可見，“三權(quán)分置”將是未來一定發(fā)展期內(nèi)農(nóng)村土地改革的基本方向，是助力鄉(xiāng)村振興必不可少的政策措施，也是釋放農(nóng)村活力的關(guān)鍵一招。

一、Q縣土地流轉(zhuǎn)的實證分析

黨始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持藏糧于地[3]。在對Q縣地理位置及土地流轉(zhuǎn)概況進行文本分析的同時，也通過實地走訪并結(jié)合調(diào)查問卷對Q縣土地流轉(zhuǎn)情況進行了實證分析，實現(xiàn)了定性描述和定量分析的有效結(jié)合。

（一）Q縣的土地流轉(zhuǎn)概況

Q縣地處陜北黃土高原南緣與關(guān)中平原的過渡地帶，位于渭河平原北部，地勢較為平坦，屬于種植農(nóng)業(yè)，耕地以旱地和水澆地為主。全縣總面積1 002.7平方公里，轄區(qū)耕地面積103萬畝。

Q縣的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要用于糧食、瓜果等種植產(chǎn)業(yè)，近年來在縣政府支持和社會化服務(wù)的穩(wěn)步推進之下，當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)得以發(fā)展，其土地流轉(zhuǎn)的主體主要為工商企業(yè)和種養(yǎng)殖大戶，其中工商企業(yè)數(shù)量占比相對較大。土地流轉(zhuǎn)以政府引導和自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)方式主要以出租為主[4]。其土地流轉(zhuǎn)期限主要分為長期的工商企業(yè)流轉(zhuǎn)和短期的種植大戶流轉(zhuǎn)兩種，其中工商企業(yè)流轉(zhuǎn)通常面積較大且期限較長，一般為11—15年，租金支付存在一定的風險;而種植大戶流轉(zhuǎn)其一般面積較小且期限較短，通常為1—5年，租金支付風險較小，基本都能按時兌現(xiàn)。由于Q縣地理位置相對優(yōu)越，交通便利，加之當時政府政策的扶持，因此近幾年來，吸引了不少工商企業(yè)入駐，進行投資建廠。

（二）Q縣土地流轉(zhuǎn)情況分析

1.土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。在受訪的304戶農(nóng)戶中有87.5%的農(nóng)戶愿意參與土地流轉(zhuǎn)，其中僅24%的農(nóng)戶將其全部土地進行了流轉(zhuǎn)，12.5%的農(nóng)戶完全沒有進行土地流轉(zhuǎn)，29.3%的農(nóng)戶將其少量土地進行了流轉(zhuǎn)，34.2%的農(nóng)戶選擇將其大部分土地進行了流轉(zhuǎn)。因此在未來的鄉(xiāng)村建設(shè)中，Q縣的土地流轉(zhuǎn)依然有很大的發(fā)展空間。

2.土地流轉(zhuǎn)方式。由Q縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析可得，在所調(diào)查的304戶農(nóng)戶中已經(jīng)有266戶進行過土地流轉(zhuǎn)，而并未進行過土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶共有38戶。因此，在本節(jié)中對土地流轉(zhuǎn)方式分析的數(shù)據(jù)總量為266戶。當前已經(jīng)進行過土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶主要采取出租的流轉(zhuǎn)方式，選擇出租方式進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶共有134戶，占到總數(shù)一半的比例;其次，有45戶農(nóng)戶選擇了轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)方式，占比為16.9%;有33戶農(nóng)戶選擇采取互換的方式進行土地流轉(zhuǎn)，占比12.4%，有26戶農(nóng)戶選擇以入股方式對其土地進行流轉(zhuǎn)，占比為9.8%。除以上這四種流轉(zhuǎn)方式之外，還有28戶農(nóng)戶選擇了其他的流轉(zhuǎn)方式。由此可見，轉(zhuǎn)包和出租這兩種形式的土地流轉(zhuǎn)方式在Q縣的實際運行中是比較容易被認可和接受的。通過具體了解得知，之所以會出現(xiàn)上述這種結(jié)果，主要是因為農(nóng)戶在進行土地流轉(zhuǎn)時是以保障其自身的土地承包權(quán)為前提的，故而在選擇土地流轉(zhuǎn)方式時，他們會把土地承包權(quán)作為綜合考量的關(guān)鍵因素，所有威脅到他們土地承包權(quán)的方式都不太容易被接受，因此選擇以入股方式進行流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶只占很小一部分。而選擇土地入股的26個人均出現(xiàn)在靠近縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，由于其地理位置相對優(yōu)越，交通便利，故而他們均選擇以土地入股加油站、紡織廠等企業(yè)，且有村集體為他們做擔保，得到的土地分紅要遠大于土地承包費所得。而選擇了其他方式的28人，經(jīng)了解，他們主要是以轉(zhuǎn)讓的方式對其土地進行了土地流轉(zhuǎn)。

3.土地流轉(zhuǎn)年限。在所調(diào)查農(nóng)戶中大部分人選擇5年以下的短期土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)時間的長短多集中在1—2年之間，共有128戶，占比48.12%，簽訂流轉(zhuǎn)時間為3—5年的戶數(shù)有75戶，占比28.2%;簽訂流轉(zhuǎn)時間為6—10年的有24戶，占比9.02%;簽訂流轉(zhuǎn)時間為11—15年的戶數(shù)有16戶，占比6.01%，簽訂流轉(zhuǎn)時間在15年以上的有23戶，占比8.65%。通過具體了解得知農(nóng)戶更傾向于選擇短期流轉(zhuǎn)，這主要有兩個原因，一是他們希望能在流轉(zhuǎn)合同到期時可以增加土地流轉(zhuǎn)帶來的收益，二是他們擔心會影響到自身的土地承包權(quán)。而簽訂時間在15年以上，多是選擇與鄰近的水廠等大型企業(yè)進行長期合作。

4.土地流轉(zhuǎn)價格。在所調(diào)查農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)土地每畝價格大多是在100～500元之間，占比達到總?cè)藬?shù)的一半以上，價格在500～800元之間的人數(shù)為37人，占比為17.67%;價格在800元以上的有23人，占比為8.65%;而流轉(zhuǎn)價格在100元以內(nèi)的有27戶，占比為10.15%。

在統(tǒng)計數(shù)據(jù)的過程中發(fā)現(xiàn)，每畝價格在800元以上的基本是把土地流轉(zhuǎn)給了工商企業(yè);而流轉(zhuǎn)價格在100元以內(nèi)的土地，他們大多位于偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，離主城區(qū)較遠，耕地多以旱地為主，相較于水澆地，他們自身土壤肥力不足，灌溉也不充分，瓜果、小麥等糧食作物難以種植，或交通極為不便，難以到達。因此，這類土地由于其收益低且交通閉塞加之要耗費大量的人力物力，使得沒有人愿意花高價去轉(zhuǎn)入這類土地來進行耕種，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)無償流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。通過對那些沒有進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶的實地走訪，我們發(fā)現(xiàn)他們沒有進行土地流轉(zhuǎn)的部分原因是沒有人流轉(zhuǎn)他們的土地，由于村子里青壯年勞動力大多選擇進城打工，可耕種的土地可以滿足剩余勞動力的需要，故而土地流轉(zhuǎn)需要減少，即使有人愿意流轉(zhuǎn)他們的土地，出價也相對較低，讓人難以接受，這就進一步導致對土地的粗放經(jīng)營甚至拋荒現(xiàn)象的發(fā)生。

二、Q縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展注入了強大動力，在實現(xiàn)農(nóng)用地有效流動的同時，促進了農(nóng)用地的市場化發(fā)展，進一步擴大了生產(chǎn)規(guī)模，從而有效解決了土地粗放式經(jīng)營及撂荒等土地資源浪費問題，不僅提高了土地的利用率，而且改善了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。

（一）土地流轉(zhuǎn)的價格及程序不規(guī)范

在我國，土地流轉(zhuǎn)價格一般包括政府指導和雙方協(xié)議兩種形式。通過對數(shù)據(jù)的梳理發(fā)現(xiàn)在Q縣實際土地流轉(zhuǎn)過程中，大多數(shù)農(nóng)戶并未參照指導價格來進行，而更多是以流轉(zhuǎn)雙方協(xié)議來確定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格受土地的流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)期限、地理位置及土壤肥沃程度等多種因素的影響。在發(fā)放調(diào)查問卷和走訪過程中發(fā)現(xiàn)，在Q縣，如果土地不是靠近交通便利的位置或涉及重大項目，土地就很難流轉(zhuǎn)到一個好的價格。一般來說，每畝土地的流轉(zhuǎn)價格大致相當于1 000斤小麥的價格，也就是在1 000元以上，但是Q縣土地流轉(zhuǎn)整體存在價格偏低的狀況，流轉(zhuǎn)土地每畝價格大多在100～500元之間，占比達63.53%，與之相差甚遠。在走訪過程中還發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)民寧愿讓自家土地荒廢也不愿以低價租于他人。由此可見，流轉(zhuǎn)價格遠低于農(nóng)戶的心理預期，很大程度上挫傷了農(nóng)民出租、轉(zhuǎn)包其耕地的積極性。

（二）土地流轉(zhuǎn)過于分散且碎片化

土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小。2021年中央一號文件提出，要根據(jù)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。根據(jù)文件要求，Q縣依然存在較大差距。首先，由調(diào)查數(shù)據(jù)可知，所調(diào)查的農(nóng)戶中僅有12.24%的農(nóng)戶將全部土地進行了流轉(zhuǎn)，可見Q縣的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模還較小，且土地利用方式仍以個體耕種為主。其次，由于歷史原因而導致土地分割的碎片化，使得參與流轉(zhuǎn)的土地呈分散化、碎片化狀態(tài)，面積難以滿足大規(guī)模生產(chǎn)的需要。隨著生產(chǎn)力的進一步發(fā)展以及機械化水平的提高，承租者們希望能租賃到規(guī)模較大的土地，以便其進行機械化管理，進一步擴大經(jīng)營利潤。而分散化、細碎化的土地在土地流轉(zhuǎn)中并不占優(yōu)勢，由于其規(guī)模較小，故而在流轉(zhuǎn)過程中對外部投資的吸引力也相對較差。

（三）基層黨組織職能發(fā)揮不到位

鑒于本調(diào)查數(shù)據(jù)來源多為農(nóng)村，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，存在一定程度的信息壁壘。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)20.07%的農(nóng)民都不是很清楚我國目前的土地政策及明確的土地歸屬，且參加過土地政策培訓的也只是少數(shù)，因而在一定程度上不利于土地轉(zhuǎn)出。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)戶都選擇自發(fā)尋找承租方，但由于信息不對稱導致其很難匹配到合適的承租方，這也使得土地流轉(zhuǎn)率不高及土地荒廢現(xiàn)象進一步加劇，這都說明了基層黨組織沒有充當好農(nóng)民與外來承租者之間關(guān)系的橋梁，導致市場作用的缺失及流轉(zhuǎn)信息的堵塞。

三、Q縣土地流轉(zhuǎn)的實踐路徑

通過對304份問卷進行數(shù)據(jù)分析，了解到陜西省Q縣土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀，并進一步總結(jié)出其土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境，立足于推進土地流轉(zhuǎn)依法有序，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的背景。針對Q縣存在的問題，總結(jié)出要推動陜西省Q縣土地流轉(zhuǎn)，助力鄉(xiāng)村振興，需從以下三點入手。

（一）加強過程監(jiān)管，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的價格及程序

首先，應建立合理的土地流轉(zhuǎn)價格機制，土地流轉(zhuǎn)價格應堅持以市場為導向，在充分發(fā)揮市場決定作用的前提下，堅持政府對流轉(zhuǎn)價格的宏觀調(diào)控，將土地流轉(zhuǎn)價格控制在合理的范圍之內(nèi)，在不觸碰耕地紅線的前提下，積極引導農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，在為農(nóng)民帶來收益的同時又不挫傷承租方的積極性。其次，政府應制定嚴格的規(guī)章制度，以規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，一旦發(fā)生流轉(zhuǎn)行為，轉(zhuǎn)出方必須依照相關(guān)程序向村委會報告，經(jīng)核實后，由上一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行審核備案，流轉(zhuǎn)雙方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的指導下簽訂流轉(zhuǎn)合同，經(jīng)由權(quán)威第三方進行公證。所簽合同一式四份，除轉(zhuǎn)入方與轉(zhuǎn)出方各執(zhí)一份之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府留一份備用，還有一份要交由權(quán)威第三方進行保管，以備后期處理糾紛時使用。最后，還要加強對于流轉(zhuǎn)雙方行為的監(jiān)管，加強對土地的動態(tài)監(jiān)控及備案管理，促進土地利用的合法化。

（二）暢通信息渠道，加快土地流轉(zhuǎn)的市場建設(shè)

Q縣在土地流轉(zhuǎn)過程中流轉(zhuǎn)主體涉及較多，利益牽涉范圍較廣，因此對該地的土地流轉(zhuǎn)市場就需要進行多方面完善。首先，搜集整理并公開土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)，使其土地流轉(zhuǎn)真正做到有法可依，有規(guī)可循。保證Q縣土地流轉(zhuǎn)按照法治化道路進行，對參與土地流轉(zhuǎn)主體雙方的權(quán)利與義務(wù)、流轉(zhuǎn)程序及土地糾紛處理等問題作出合理解釋，保證其持續(xù)健康發(fā)展。其次，建立并完善Q縣的土地評估體系。建立土地產(chǎn)權(quán)交易與租賃市場，同時還要加強流轉(zhuǎn)中介的規(guī)范化管理，通過借助中介的專業(yè)作用，對縣域內(nèi)所有的土地進行多方面的評估，包括地理位置、面積大小、集中程度及土壤肥沃程度等影響土地價格生成的因素進行有效評估，保證土地流轉(zhuǎn)市場的良好運行。最后，對農(nóng)民開展培訓工作，促進其意識規(guī)范的流轉(zhuǎn)。Q縣農(nóng)民受傳統(tǒng)“鄉(xiāng)土社會”價值觀的影響，更傾向于將土地流轉(zhuǎn)給熟人，這不利于土地資源的最大限度發(fā)揮。因此，應促進Q縣農(nóng)民意識規(guī)范的流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，在有效提升土地利用效率的同時促進農(nóng)民的持續(xù)增收，進而促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎(chǔ)。

（三）增強服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變基層組織的工作方式

首先，要建立明確的崗位職責制，實現(xiàn)具體項目與專人的對接，以免發(fā)生問題時出現(xiàn)工作人員來回推脫的情況，同時要加強對基層工作人員進行專業(yè)性的培訓與指導，以便于對流轉(zhuǎn)工作實行規(guī)范化管理，幫助農(nóng)民實現(xiàn)對于土地流轉(zhuǎn)的變現(xiàn)需求。其次，建立后備干部儲備機制，日常工作中不僅要注重對于村干部的培訓同時也要強化對于后備干部的培養(yǎng)，由于后備干部群體趨于年輕化，接受新事物的能力較快，可以將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的新政策措施等貼近農(nóng)村實際工作的專業(yè)內(nèi)容對他們進行特定培養(yǎng)，讓每一名干部都能對土地流轉(zhuǎn)政策了然于心，切實保障農(nóng)民的主體利益。

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