金融穩(wěn)定保障基金呼之欲出

唐郡　陳洪杰

圖/視覺中國

2022年4月6日下午，中國人民銀行（下稱“央行”）發(fā)布《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”），向社會公開征求意見。

征求意見稿共六章四十八條，分為總則、金融風(fēng)險防范、金融風(fēng)險化解、金融風(fēng)險處置、法律責(zé)任、附則。其中，關(guān)于設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金的細(xì)節(jié)受到市場關(guān)注。

今年的政府工作報告首次提出“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”，點(diǎn)燃了市場對于該機(jī)制的期待。

3月25日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于落實(shí)〈政府工作報告〉重點(diǎn)工作分工的意見》，其中進(jìn)一步提出，由央行牽頭，國家發(fā)展改革委等多部委按職責(zé)分工負(fù)責(zé)，9月底前完成金融穩(wěn)定保障基金籌集相關(guān)工作，年內(nèi)持續(xù)推進(jìn)。

同日，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（下稱“銀保監(jiān)會”）新聞發(fā)言人在答記者問時表態(tài)，將盡快推動設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，為重大風(fēng)險處置積蓄好后備資金，同時透露將“區(qū)分不同行業(yè)、不同主體實(shí)行差別化收費(fèi)”等細(xì)節(jié)，令市場期待進(jìn)一步升溫。

征求意見稿出爐后，此前市場熱議的基金用途、資金來源、管理方等細(xì)節(jié)亦浮出水面。

據(jù)披露，金融穩(wěn)定保障基金由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（國務(wù)院金融委）統(tǒng)籌管理，作為應(yīng)對重大金融風(fēng)險的后備資金，用于具有系統(tǒng)性影響的重大金融風(fēng)險處置。

在金融風(fēng)險處置過程中，當(dāng)前共設(shè)計(jì)五層處置機(jī)制，前四層處置資金分別來自被處置金融機(jī)構(gòu)的主要股東、實(shí)際控制人，市場化資金，存款保險基金等行業(yè)保障基金、地方財(cái)政資金。金融穩(wěn)定保障基金位于最后一層，“重大金融風(fēng)險危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金”。

在金融穩(wěn)定保障基金推出之前，中國在不同類型的金融機(jī)構(gòu)層面已先后成立了多個行業(yè)性的風(fēng)險保障基金，包括存款保險基金、保險保障基金等。央行方面表示，金融穩(wěn)定保障基金將與既有的存款保險基金和行業(yè)保障基金雙層運(yùn)行、協(xié)同配合，進(jìn)一步筑牢中國金融安全網(wǎng)。

“存款保險基金和行業(yè)保障基金側(cè)重于常規(guī)金融風(fēng)險處置，在重大金融風(fēng)險處置中先于金融穩(wěn)定保障基金發(fā)揮作用，”金融信托領(lǐng)域的資深律師唐春林表示?！敖鹑诜€(wěn)定保障基金作為應(yīng)對重大金融風(fēng)險的后備資金，主要負(fù)責(zé)系統(tǒng)性、跨行業(yè)的重大金融風(fēng)險處置?！?/p>

“它（金融穩(wěn)定保障基金）其實(shí)是幫助央行部分承擔(dān)起最后貸款人的職責(zé)?！闭新?lián)金融首席研究員董希淼告訴《財(cái)經(jīng)》記者。唐春林亦表示，“不管是金融穩(wěn)定保障基金，還是存款保險基金等金融子行業(yè)保障資金，其運(yùn)行的基本原則仍是深化市場化、法治化的金融風(fēng)險化解機(jī)制，降低對央行或公共資金直接處置風(fēng)險的依賴?！?/p>

此前，央行金融穩(wěn)定局局長孫天琦在一篇關(guān)于“最后貸款人機(jī)制”的研究文章中指出，“為降低對央行或公共資金直接處置風(fēng)險的依賴，必須健全有序的金融風(fēng)險處置機(jī)制，其核心是構(gòu)建前瞻性的系統(tǒng)性風(fēng)險判定機(jī)制和市場化風(fēng)險處置機(jī)制?！?/p>

“金融穩(wěn)定法強(qiáng)調(diào)三個壓實(shí)，壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，壓實(shí)地方政府的屬地和維穩(wěn)責(zé)任，壓實(shí)金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任?！辟Y深金融監(jiān)管研究人士周毅欽補(bǔ)充，“在窮極上述所有救助手段后，重大金融風(fēng)險危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。”

資金籌集方面，借鑒國際通行做法，金融穩(wěn)定保障基金由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國務(wù)院規(guī)定的其他資金組成，必要時央行再貸款等公共資金可以為基金提供流動性支持，基金應(yīng)當(dāng)以處置所得、收益和行業(yè)收費(fèi)償還再貸款。

值得注意的是，此前多位分析人士曾預(yù)計(jì)，基金資金來源中可能包括向金融市場公開發(fā)債募資等，但征求意見稿中未見相關(guān)說法。對此，董希淼認(rèn)為，“國務(wù)院規(guī)定的其他資金”可視為兜底條款，因此金融穩(wěn)定保障基金后續(xù)仍有可能通過金融市場公開發(fā)債等方式募資。

上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任曾剛亦撰文指出，借鑒國內(nèi)外已有的實(shí)踐，金融保障基金應(yīng)建立多元化的資金來源渠道，除了事前向各種金融機(jī)構(gòu)收取的風(fēng)險保障費(fèi)用，還應(yīng)包括事后向金融市場以及中央銀行的借款，以提升其風(fēng)險處置和補(bǔ)償能力。在收費(fèi)方面，應(yīng)根據(jù)機(jī)構(gòu)、地區(qū)的風(fēng)險差異性，制定差異化的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，以便為各類主體提供長期的正向激勵。

事實(shí)上，此前銀保監(jiān)會也提出將針對不同行業(yè)、不同主體進(jìn)行差異化收費(fèi)，但是征求意見稿中并未明確具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

董希淼強(qiáng)調(diào)，金融穩(wěn)定保障基金第一個資金來源是向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體募集，與存款保險基金的籌資方式類似，建議募資過程中，充分考慮金融機(jī)構(gòu)，尤其是銀行的承受能力，以合適的比例、分階段募資。“目前部分金融機(jī)構(gòu)，特別是中小銀行，生存發(fā)展面臨著一定的壓力，如果募資比例過大，可能影響其服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。”

本次征求意見稿中，明確了金融穩(wěn)定保障基金的統(tǒng)籌管理方，但未規(guī)定其運(yùn)營方式。對此，曾剛認(rèn)為，“參考現(xiàn)有行業(yè)保障基金的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，為確保金融穩(wěn)定保障基金的法治化、市場化、專業(yè)化運(yùn)作，預(yù)計(jì)金融穩(wěn)定保障基金也將會設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)，采取公司化運(yùn)作，并建立和完善相應(yīng)的公司治理機(jī)制?！?/p>

“當(dāng)前草案對金融穩(wěn)定保障基金的很多規(guī)定比較籠統(tǒng)，”董希淼指出，“更多細(xì)節(jié)有待國務(wù)院出臺進(jìn)一步的規(guī)定?！碧拼毫忠啾硎?，“金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定，為今后進(jìn)一步發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金的作用留出制度空間?！?/p>

值得注意的是，金融穩(wěn)定保障基金相關(guān)內(nèi)容本次只占征求意見稿中的小部分，本次征求意見稿的出臺，是對中國金融法治體系的進(jìn)一步完善。

央行表示，近年來，中國金融立法工作穩(wěn)步推進(jìn)，形成了中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、證券法、保險法等基礎(chǔ)法律為統(tǒng)領(lǐng)的多層次金融法律體系。但在金融穩(wěn)定方面，缺乏整體設(shè)計(jì)和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，相關(guān)條款分散于多部金融法律法規(guī)中，規(guī)定過于原則，一些重要問題還缺乏制度規(guī)范。有必要專門制定金融穩(wěn)定法，加強(qiáng)金融穩(wěn)定法律制度的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的作用。

除設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，本次征求意見稿中還包括五大方面內(nèi)容：一是健全金融穩(wěn)定工作機(jī)制;二是壓實(shí)各方金融風(fēng)險防范化解和處置責(zé)任;三是建立處置資金池，明確權(quán)責(zé)利匹配、公平有序的處置資金安排;四是建立市場化、法治化的風(fēng)險處置機(jī)制;五是對違法違規(guī)行為強(qiáng)化責(zé)任追究。

事實(shí)上，此前關(guān)于金融穩(wěn)定法的討論和建議已有不少。

2021年全國“兩會”期間，央行副行長劉桂平就曾建議制定金融穩(wěn)定法，具體包括建立跨行業(yè)跨部門的金融穩(wěn)定總體工作機(jī)制;構(gòu)建防范、化解和處置金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定的制度框架;建立健全權(quán)威、高效、專業(yè)的金融風(fēng)險處置機(jī)制;明確各部門及地方政府職責(zé)，壓實(shí)各方責(zé)任等。對比本次的征求意見稿，劉桂平所提建議中，大部分已有所體現(xiàn)。

在實(shí)際風(fēng)險處置中，壓實(shí)各方金融風(fēng)險防范化解和處置責(zé)任等做法，在個別金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置過程中也已應(yīng)用多時。據(jù)央行披露，截至2021年末，中國高風(fēng)險機(jī)構(gòu)數(shù)量已降至316家，2025年底之前有望壓降至200家以內(nèi)。

“整體看，征求意見稿符合中國金融發(fā)展實(shí)際，切中金融風(fēng)險防范化解重點(diǎn)，有效夯實(shí)了中國金融穩(wěn)定的法律基礎(chǔ)，有助于健全覆蓋全市場的金融穩(wěn)定監(jiān)管制度，完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)的金融風(fēng)險防控處置機(jī)制，有力促進(jìn)新時期中國金融風(fēng)險防范化解工作的法治化、常態(tài)化，有效維護(hù)金融安全穩(wěn)定?！敝袊裆y行首席研究員溫彬表示。