沿邊城市外籍人員“流動性”及地方性治理實踐
——基于瑞麗外籍人員治理的實地研究

樸光星 余春會

引 言

在中緬沿邊城市瑞麗，緬籍勞動力活躍在城市各行各業(yè)。據(jù)瑞麗市公安局提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，該市常住人口250 506人，其中外籍流動人口54 831人，占全市常住人口的21.8%。疫情前的瑞麗，每天外籍人員過境人數(shù)達到約5萬人次。同時，2020年世界銀行公開數(shù)據(jù)顯示：2019年，緬甸人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為1 407.8美元，我國為10 261.7美元，兩國相差約7.3倍。(1)GDP per capital (current US$)-Myanmar,2020,The World Bank(具體網(wǎng)址:https://data.worldbank.org).在這種不平衡發(fā)展態(tài)勢下，越來越多的緬籍勞動力流入瑞麗勞動力市場。

隨著全球化進程的日益深入，人類所面臨的經(jīng)濟、政治、生態(tài)等問題越來越具有全球性。[1]國際移民和外籍勞工作為21世紀全球治理中的難題之一，其所涉及的身份對待、報酬公平及社會權(quán)益保障等方面的問題一直困擾著許多發(fā)達國家。移民活動的復(fù)雜性超出世界各國現(xiàn)有的治理能力，移民現(xiàn)實與治理模式之間存在明顯的不適應(yīng)狀態(tài)，[2]移民流入的國家和地區(qū)都在不斷探索有效的治理模式。瑞麗正是通過多年實踐，積累了豐富的治理經(jīng)驗，對其進行總結(jié)和提煉，將有助于提高我國對于外籍勞工的治理能力，也能為國際上的移民治理做出一定貢獻。

一直以來，中緬沿邊地區(qū)的外籍人員流動及其影響深受學(xué)界關(guān)注。尤其進入21世紀后，學(xué)者們圍繞“三非”問題(2)“三非”問題主要指非法入境、非法居留、非法就業(yè)。代表性研究有:黃艷平《云南邊境“三非人員”滯留不歸問題研究》(《云南警官學(xué)院學(xué)報》2014年第5期);羅剛《云南邊境民族地區(qū)非法移民問題及其治理研究——以河口瑤族自治縣為例》(法律出版社,2012)。、毒品危害、公共衛(wèi)生安全、宗教滲透、跨境婚姻、邊疆穩(wěn)定與安全、外籍人員務(wù)工管理等方面進行了大量研究，(3)有關(guān)中緬沿邊地區(qū)的外籍人員流動研究,代表性成果有:劉婷《云南邊疆民族地區(qū)毒品犯罪透視》(《西南政法大學(xué)學(xué)報》2011年第5期);沈海梅《從瘴癘、鴉片、海洛因到艾滋病:醫(yī)學(xué)人類學(xué)視野下的中國西南邊疆與邊疆社會》(《西南民族大學(xué)學(xué)報》2012年第3期);張橋貴《云南跨境民族宗教社會問題研究》(中國社會科學(xué)出版社,2008);雷明光、王保同《我國邊民跨境婚姻家庭的困境與思考——以云南、廣西邊境地區(qū)為例》(《中央民族大學(xué)學(xué)報》2016年第2期);黃彩文、和光翰《中緬邊境地區(qū)外籍勞務(wù)人員與邊疆安全》(《學(xué)術(shù)探索》2016年第8期);唐婷婷《中緬邊境地區(qū)跨國外勞生存現(xiàn)狀的空間研究——基于云南省瑞麗市紅木家具業(yè)的調(diào)查》(《云南社會科學(xué)》2019年第4期)。提出了許多具有重要實踐價值的意見和建議。但相對而言，這些研究大多關(guān)注外籍人員流動帶來的各類社會問題及解決方式，屬于“問題—對策”類型，即多數(shù)研究集中探討了“地方性問題”，卻忽略了外籍人員流動研究本身對于“地方性治理經(jīng)驗”深刻闡釋的內(nèi)在要求目標。

基于以上思考，本文力圖站在全球移民治理的普遍化高度，審視我國西南沿邊城市瑞麗的外籍人員流動性成因及特點，考察瑞麗政府治理實踐，分析和總結(jié)地方性治理經(jīng)驗及其對國際移民治理的啟發(fā)性意義。文中的“地方性治理實踐”，主要指：面對外籍人員的流動性，地方政府在國家整體制度設(shè)計框架下，采取靈活的政策和措施，動員社會力量，致力于治理的實踐。

一、中緬沿邊城市外籍人員“流動性”的成因及特點

外籍人員的流動環(huán)境和特點深深影響了瑞麗治理格局現(xiàn)狀的形成，是理解瑞麗地方性治理實踐模式的重要前提。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，瑞麗外籍人員的流動性主要受到長時段、中時段和短時段三個方面因素的綜合影響。

從長時段因素來看，地理及人文環(huán)境是人口流動形成的基礎(chǔ)條件。瑞麗與緬甸聯(lián)邦三面接壤，國境線上沒有天然屏障，部分邊境線由溝壑、河流、柵欄等簡單隔離物組成。在這樣的地理環(huán)境下，除了正式通道外，還形成了無數(shù)條民間便道，用于兩側(cè)邊民交往。其次，中緬兩側(cè)邊民所具有的同族群關(guān)系又為這種長久的歷史性交往提供了人文紐帶。雖然1960年中國和緬甸簽訂了《中華人民共和國和緬甸聯(lián)邦政府邊界條約》，但官方語境的邊境劃定，并不能徹底改變邊民長期以來所形成的生活交往習(xí)慣，基于地理、人文環(huán)境所形成的交往場域至今仍深刻影響著兩側(cè)民眾。即使在新冠疫情前后，瑞麗地區(qū)仍然存在著一定程度的邊民往來情況。

影響流動性的中時段因素是現(xiàn)代國家秩序的確立及不平衡發(fā)展格局的形成。從20世紀50年代開始，中緬兩國經(jīng)歷了不同的發(fā)展歷程。中國改革開放的不斷深入，逐步拉大了兩國發(fā)展的差距，成為瑞麗發(fā)展的重要時代背景。1987年7月，瑞麗被列為國家一類口岸；1991年1月，云南省政府批準成立瑞麗姐告邊貿(mào)經(jīng)濟區(qū)；1992年6月，瑞麗撤縣設(shè)市被列為國家沿邊開放城市；2000年6月，國家計委批準在姐告實行“境內(nèi)關(guān)外”管理模式，瑞麗成為全國唯一實施“境內(nèi)關(guān)外”海關(guān)特殊監(jiān)管模式的地區(qū)。在一系列優(yōu)惠政策的推動下，瑞麗的經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。2005年，瑞麗的生產(chǎn)總值達到13.17億元，比1978年增長了58.2倍。[3]4相比之下，與瑞麗接壤的緬北地區(qū)地方武裝林立，緬甸聯(lián)邦政府控制能力有限，時而發(fā)生武裝沖突和戰(zhàn)亂，經(jīng)濟發(fā)展滯后。中緬邊界所形成的差異化、不平衡發(fā)展格局，成為引發(fā)移民活動的結(jié)構(gòu)性動因。從20世紀90年代開始，外籍人員紛紛流入瑞麗地區(qū)。1998年，瑞麗進行的三次流動人員大排查中，境外“三非”人員和乞討人員高達4 600多人次。[3]534

進入21世紀后，我國對外交往領(lǐng)域不斷擴大。從2001年加入世界貿(mào)易組織，到黨的十八大以來深入實施“一帶一路”建設(shè)，逐步擴大的對外開放進程，使邊疆民眾學(xué)會了市場經(jīng)濟的法則，懂得了國際經(jīng)濟的慣例，提高了駕馭發(fā)展的能力。[4]這些積極轉(zhuǎn)變成為影響邊疆地區(qū)流動性人口治理的短時段因素。2012年7月，國務(wù)院批準《云南瑞麗重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)實施方案》，將瑞麗試驗區(qū)的建設(shè)上升到國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略層次，極大地提升了瑞麗地方在國家統(tǒng)籌規(guī)劃中的地位。在中緬合作方面，2011年5月，兩國發(fā)表建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明；2017年5月，兩國簽署《中國商務(wù)部與緬甸商務(wù)部關(guān)于建設(shè)中緬邊境經(jīng)濟合作區(qū)的諒解備忘錄》；2019年2月，兩國確定中緬跨境經(jīng)濟合作區(qū)首建在緬甸木姐—中國瑞麗地區(qū)，瑞麗成為中緬合作的前沿區(qū)域。2019年8月，國務(wù)院批準設(shè)立中國(云南)自由貿(mào)易試驗區(qū)。瑞麗隸屬自貿(mào)區(qū)的德宏片區(qū)，建設(shè)重點是打造沿邊開放先行區(qū)、中緬經(jīng)濟走廊門戶城市。

總之，在多重因素的綜合影響下，瑞麗外籍人員的流動性具有以下幾個方面的顯著特征：第一，中緬兩國地緣和人緣紐帶深厚，成為至今影響人員流動性的深層次因素；第二，中緬兩國經(jīng)濟發(fā)展和收入差距懸殊，不平衡格局日益加劇，緬甸一側(cè)容易形成強烈的流動動機；第三，受國內(nèi)政治環(huán)境影響，緬甸一側(cè)邊境管理能力有限，我國一側(cè)需要承受更多的治理壓力。除以上特征外，近年來我國積極推進“一帶一路”建設(shè)，并力圖加強與東盟國家的經(jīng)濟交流合作，因此難以采取簡單的“排斥”或“筑墻”政策對待外籍人員。瑞麗只有在開放、融合的治理理念下，在國家各級政府和相關(guān)政策的正確指導(dǎo)下，積極推進地方性治理實踐，轉(zhuǎn)劣勢為優(yōu)勢，轉(zhuǎn)被動為主動，引導(dǎo)外籍人員成為促進瑞麗及雙邊經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。

二、瑞麗地方性治理實踐的主要經(jīng)驗

目前，我國相繼出臺了《中華人民共和國出入境管理法》《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》等外籍人員管理法規(guī)辦法。其中，《出入境管理法》第十五條規(guī)定：外國人入境，應(yīng)當(dāng)向駐外簽證機關(guān)申請辦理簽證；第十八條規(guī)定：外國人申請辦理簽證，應(yīng)當(dāng)向駐外簽證機關(guān)提交本人的護照或者其他國際旅行證件。另外，《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》第八條規(guī)定：在中國就業(yè)的外國人應(yīng)持Z字簽證入境；第六條規(guī)定：用人單位聘用外國人從事的崗位應(yīng)是有特殊需要、國內(nèi)暫缺適當(dāng)人選。此條規(guī)定強調(diào)了外國人在中國就業(yè)需要獲得就業(yè)許可，并符合崗位特殊人才需求。按照這些規(guī)定，大多數(shù)緬籍人員不具備進入我國境內(nèi)進行務(wù)工活動的資格和條件。緬北地區(qū)不少居民甚至未持有緬甸聯(lián)邦政府頒發(fā)的“國民身份證”，護照更是難以辦理。因此，按照以上相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，云南沿邊地區(qū)不僅難以正常實現(xiàn)雇傭外籍勞工開展經(jīng)濟活動，而且加大了對于外籍流動人員治理的困難，不利于沿邊地區(qū)的對外開放和經(jīng)濟發(fā)展。

但是國家在制定相關(guān)法規(guī)時，考慮到沿邊地區(qū)的特殊性，預(yù)留了一定的政策運用空間。例如《出入境管理法》第十九條規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準，同毗鄰國家接壤的省、自治區(qū)可以根據(jù)中國與有關(guān)國家簽訂的邊界管理協(xié)定制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，為地方性治理實踐提供了法律保障。瑞麗正是在這些政策法規(guī)的允許范圍內(nèi)，在國家和上級政府的大力支持下，采取一系列積極舉措，開展了豐富的地方性治理實踐。

(一)加強地方性法規(guī)建設(shè)，推進規(guī)范化管理

1990年，云南省為了加強沿邊地區(qū)的邊民出入境管理，頒布實施了《云南省中緬邊境地區(qū)境外邊民出入境管理規(guī)定》。1996年，又根據(jù)國家勞動部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》文件精神，頒布了云南省《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》實施細則。但20世紀90年代制定的法規(guī)，到本世紀已呈現(xiàn)出滯后性，難以繼續(xù)為外籍人員管理提供有效指導(dǎo)。

為扭轉(zhuǎn)這種狀況，瑞麗等沿邊城市開始創(chuàng)新外籍人員治理方式。2013年，瑞麗率先出臺了《瑞麗市境外入境人員服務(wù)管理暫行辦法(試行)》。該辦法為規(guī)范外籍人員入境、務(wù)工及相關(guān)管理，明確管理機構(gòu)和主體的職責(zé)和任務(wù)，對外籍人員就業(yè)、經(jīng)商、就學(xué)、跨境婚姻、就醫(yī)、宗教活動等做出詳細規(guī)定，并設(shè)置規(guī)范企業(yè)用工行為的條款，規(guī)定各區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、農(nóng)場、村委會(社區(qū))制定村規(guī)民約，協(xié)同外籍人員管理。這是我國縣級市層面制訂頒布的第一部有關(guān)境外人員服務(wù)管理的規(guī)定，也是基層政府制定的、內(nèi)容較為全面的外籍人員管理辦法。

2013年末，基于瑞麗市的探索經(jīng)驗，德宏州在全國又率先出臺《德宏州境外邊民入境務(wù)工管理暫行辦法》，并于2014年1日1日起實施。該法聚焦外籍人員務(wù)工管理，采取多項措施規(guī)范其務(wù)工行為。2017年8月，德宏州政府總結(jié)三年實踐經(jīng)驗，頒布實施新修訂的《德宏州外籍人員入境就業(yè)(務(wù)工)管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)。新修訂的《管理辦法》將“境外邊民”改成“外籍人員”，加強對“外籍人員”的分類管理，增加辦證管理條款，進一步強化聘用主體責(zé)任，使管理重心由務(wù)工人員轉(zhuǎn)到聘用主體。該辦法更加貼緊國家上位法要求，在具體方面結(jié)合本地方實際進行創(chuàng)新。規(guī)范性文件的出臺，為各部門依規(guī)管理外籍人員提供了政策依據(jù)，促進了聯(lián)動配合工作機制的形成。2017年9月，瑞麗市政府根據(jù)德宏州新修訂的《管理辦法》頒布了新版《瑞麗市外籍人員服務(wù)管理辦法(試行)》，對于外籍人員的規(guī)范化管理緊跟實踐需求，及時更新且日趨完善。

瑞麗根據(jù)本地實際情況，在全國率先制訂外籍人員務(wù)工管理和服務(wù)的地方性法規(guī)。他們采取先制訂“試行辦法”，后通過實踐不斷修正、調(diào)整的方法逐步完善規(guī)范化管理。這種方式明確了政府各部門的主體責(zé)任，清晰了其他社會主體的權(quán)利義務(wù)，促進了聯(lián)動機制的構(gòu)建及地方性治理體系的逐步形成。

(二)設(shè)立“外籍人員服務(wù)管理中心”，負責(zé)開展具體工作

2013年6月18日，全國首家“外籍人員服務(wù)管理中心”(以下簡稱“中心”)在瑞麗市掛牌成立，成為地方性治理實踐的另一項重要舉措。該“中心”由公安、人力資源社會保障、檢驗檢疫等部門及翻譯中介、具有法人資格的相關(guān)勞務(wù)公司、勞務(wù)信息平臺等聯(lián)合進駐，按照“翻譯證件→信息采集→健康體檢→工作證件→居留證件”的程序，給外籍務(wù)工人員提供“一站式”服務(wù)。

在瑞麗務(wù)工的緬籍人員，持“緬甸國民身份證”和“緬甸與中國邊界通行證”，到“中心”申請辦理“國際旅行健康檢查報告”、“境外邊民入境就業(yè)(務(wù)工)登記證”、“云南省邊境地區(qū)境外邊民臨時居留證”、“外籍人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)合格證”等證件后，可以合法務(wù)工。在實地訪談中，緬籍人員談到，“中心”成立之前，辦理相關(guān)證件需要依次到公安局出入境管理大隊、住地派出所、海關(guān)等部門，程序復(fù)雜，至少耗時幾天，有些人因此選擇放棄辦理證件。隨著辦證流程的日趨便捷與高效，不少人開始積極主動辦理證件。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每天到“中心”辦理相關(guān)事宜的外籍人員絡(luò)繹不絕。截至2021年7月6日，“中心”共辦理外籍人員務(wù)工登記證件182 008人次。(4)本數(shù)據(jù)由瑞麗市外籍人員服務(wù)中心提供(時間為2021年8月16日)。外籍人員可以正規(guī)、便捷地辦理各類證件，標志著他們的務(wù)工活動由“非正規(guī)”走向“正規(guī)化”?！爸行摹钡某闪⒄菫橥饧藛T的服務(wù)和管理提供了必要的平臺。

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，瑞麗市境外人員非法入境、非法務(wù)工、跨國婚姻等情況愈加普遍。從國際范圍來看，對“非常規(guī)移民”的政策正從過去的“控制”傾向轉(zhuǎn)向“合法化管理”階段。[5]瑞麗也需要及時調(diào)整政策、順應(yīng)發(fā)展潮流，才能更好地應(yīng)對嚴峻挑戰(zhàn)。“中心”的成立，表明瑞麗地方政府開始由管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，不僅堅決貫徹機構(gòu)精簡原則，深化行政審批制度改革，減少和規(guī)范行政審批事項，而且具體工作中更是大力簡化辦事流程，創(chuàng)新管理制度，為相關(guān)人員提供方便快捷的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。[6]

(三)推出“胞波卡”，提升管理和服務(wù)力度

2020年新冠疫情爆發(fā)后，為進一步強化管理，瑞麗市推出為緬籍人員服務(wù)的智能“胞波卡”(5)“胞波”具有“兄弟”之意,在瑞麗當(dāng)?shù)赜脕碇阜Q中緬之間的友好關(guān)系。。該卡是瑞麗市核發(fā)給合法入境緬籍人員的智能化IC卡，具有“準身份證”功能，可用于甄別真實身份。憑借“胞波卡”，緬籍人員在瑞麗可以辦理酒店入住、租房、務(wù)工、車輛登記等手續(xù)，可以申請辦理駕駛證件、銀行賬號、手機號、公交車月卡等?！鞍ā币驗槟軌驖M足緬籍人員日常生活需要而深受歡迎。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，截至2021年7月6日，共有11 698名緬籍人員辦理了“胞波卡”。(6)本數(shù)據(jù)由瑞麗市外籍人員服務(wù)中心提供(時間為2021年8月16日)。

同時，瑞麗市為“胞波卡”的辦理做出以下規(guī)定：第一，辦卡人員必須持有緬甸國家移民局核發(fā)的“緬甸國民身份證”和“緬甸與中國邊界通行證”，且年滿18周歲以上；第二，必須通過中緬兩國合法口岸、通道入境；第三，必須有中國瑞麗近親屬邀請、聘用單位或者擔(dān)保人的緬籍公民；第四，必須自覺遵守中華人民共和國法律、法規(guī)；第五，已獲取“國際旅行健康檢查報告”“境外邊民入境就業(yè)務(wù)工登記證”“云南省邊境地區(qū)境外邊民臨時居留證”“外籍人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)合格證”的緬籍公民；第六，在申領(lǐng)過程中，發(fā)現(xiàn)有違法犯罪情形，不簽發(fā)“胞波卡”?？梢姡鞍ā背?wù)功能外，還具有引導(dǎo)外籍人員合法入境和正規(guī)務(wù)工的政策功效。

“胞波卡”的推出是瑞麗市地方性治理實踐的重要創(chuàng)新。在疫情階段，面對外防輸入的壓力，瑞麗市大膽推出外籍人員服務(wù)卡，運用這種方式引導(dǎo)外籍人員合法入境和正規(guī)務(wù)工。這一舉措既能加強監(jiān)督管理，又能釋放外籍人員服務(wù)需求，增強經(jīng)濟活力。瑞麗運用提升服務(wù)力度的方法，做好公共衛(wèi)生危機階段的外籍人員管理，為國際上的移民流動性治理提供了寶貴經(jīng)驗。

(四)動員社會力量，構(gòu)建共同參與的治理體系

瑞麗積極動員社會力量，構(gòu)建多主體共同參與的治理體系。合作型治理體系的構(gòu)建，必然導(dǎo)致合作模式的多樣化組合，政府與社會、政府與企業(yè)、政府與公眾等不同類別的組合模式，為治理復(fù)雜多變的社會內(nèi)外部環(huán)境提供豐富的選擇機會。[7]其中，動員社區(qū)力量參與治理是關(guān)鍵。基層派出所的積極探索，為其提供了新思路。位于瑞麗市中心城區(qū)的勐卯派出所，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)緬甸籍人員流動頻繁的特點，2010年組織成立“外籍人員管理服務(wù)站”。他們動員社區(qū)居民組織志愿服務(wù)隊，協(xié)助掌握外籍人員租房、務(wù)工等信息，取得良好效果。基于以上實踐，2011年7月，瑞麗市啟動省級“社會管理創(chuàng)新綜合試點”工作，試圖探索外籍人員治理有效模式。2013年，德宏州將瑞麗市確定為全州網(wǎng)格化社會服務(wù)管理工作試點縣市。2014年2月，云南省社會管理綜合治理委員會又將瑞麗市確定為全省社會管理綜合治理信息化建設(shè)試點縣市，有效地推進了瑞麗數(shù)字化社會綜合治理模式的改革。2015年，瑞麗市推進全市網(wǎng)格化管理工作，配齊網(wǎng)格管理員和信息員，實現(xiàn)了管理的精細化、數(shù)字化和信息化。

在推進社會治理體系建設(shè)中，瑞麗市還注意發(fā)揮企業(yè)等市場主體作用。2018年6月，瑞麗市組建國有控股的“瑞麗市匯洋勞務(wù)有限公司”，與緬方“金農(nóng)有限公司”合作，開展國際勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)。該項目目的在于將緬籍人員務(wù)工活動納入公司化管理軌道，探索新的用工模式。瑞麗市還允許有資質(zhì)的機構(gòu)開展涉外勞務(wù)中介服務(wù)，為外籍務(wù)工人員提供證件代辦、職業(yè)介紹等服務(wù)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月，瑞麗12個職業(yè)介紹所共登記求職人員28 300人次，成功介紹職業(yè)20 260人次，其中境外務(wù)工人員占80%以上。(7)數(shù)據(jù)來源:瑞麗市長安網(wǎng)https://rl.dhzf.gov.cn/news/content-57-7660-1.html?btwaf=52803723。正規(guī)中介機構(gòu)的參與，促進了外籍人員的合法入境及正規(guī)務(wù)工進程。截至2021年，瑞麗市已經(jīng)擁有20多家勞務(wù)中介公司和10多家翻譯服務(wù)公司。外籍人員在瑞麗務(wù)工需要辦理六種證件，所需費用約500元左右。初次到瑞麗打工的許多外籍人員，因不愿或無力承擔(dān)費用而放棄辦理證件。中介機構(gòu)為了擴大外籍人員勞務(wù)中介業(yè)務(wù)，采取先幫助辦理證件，后收取費用的辦法，解決了費用問題，增加了證件辦理的數(shù)量。此外，中介機構(gòu)還通過與用工單位協(xié)商，幫助外籍人員解決工資拖欠等問題，維護外籍人員的合法務(wù)工權(quán)益，使越來越多的外籍人員愿意選擇中介機構(gòu)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。正規(guī)中介機構(gòu)的介入和參與，使瑞麗地區(qū)逐漸形成了“政府—中介機構(gòu)—外籍人員”的良性互動治理空間。

在地方性治理實踐中，需要真正做到以人為本，為民服務(wù)；在形成協(xié)同治理有效機制的同時，也要為實現(xiàn)不同層級的自治創(chuàng)造條件，逐步實現(xiàn)基層事務(wù)、地方事務(wù)和國家事務(wù)分層分類治理格局，實現(xiàn)治理權(quán)的下移，追求治理的實效性。[8]基于此，瑞麗市在如何應(yīng)對外籍人員流動性治理這一問題上，探索出一條符合自身實際的新路徑。

三、瑞麗地方性治理實踐的困境及建議

作為與政治形勢復(fù)雜的緬北地區(qū)一江之隔的沿邊小城，瑞麗常住人口中20%以上是外籍人員，流動人口達到常住人口的43%。一直以來，瑞麗社會總體秩序井然，市民過著平靜安樂的生活。瑞麗的繁榮和發(fā)展離不開符合地方實際的治理經(jīng)驗，但逐年增加的外籍流動人口確實也給地方治理帶來一定的困難和挑戰(zhàn)。

第一，積極調(diào)節(jié)地方性“管理辦法”與國家相關(guān)政策規(guī)定之間的張力。國家有關(guān)外籍人員的管理規(guī)定，在中緬沿邊地區(qū)具有操作上的難度，需要地方性相關(guān)法規(guī)進行補充。例如：2017年，公安部下發(fā)新版《外國人簽證證件簽發(fā)工作規(guī)范》。其中第36條規(guī)定：“外籍邊民停(居)留許可期限為180天”，而“云南省邊境地區(qū)境外邊民臨時居留證”有效期規(guī)定為1年，兩者不一致。由于公安部新規(guī)的停留期限縮短，如果按此執(zhí)行，瑞麗制造業(yè)等企業(yè)會面臨“用工難”的問題。因此，在瑞麗未來外籍人員治理工作中，將積極協(xié)調(diào)地方實際需求與國家政策規(guī)定之間的差異，推進地方治理體系的不斷創(chuàng)新性建設(shè)與發(fā)展。

第二，積極創(chuàng)新治理體制，理順管理主體職能，切實提升工作效能。如“外籍人員服務(wù)管理中心”雖隸屬于市公安局，但工作人員大都從人社局、公安局、海關(guān)等部門臨時抽調(diào)，至今沒有成為一個有行政級別和人員編制的專門服務(wù)管理機構(gòu)?！巴饧藛T服務(wù)管理中心”的定位不準及臨時性架構(gòu)與其所承擔(dān)的重要職責(zé)完全不符，導(dǎo)致具體工作開展過程經(jīng)常出現(xiàn)職責(zé)不清、相互推諉、積極性不高等局面。同時，在社區(qū)服務(wù)層面，出現(xiàn)了當(dāng)政府購買服務(wù)等基本體制構(gòu)建沒有健全的情況下，過早、過多地動員社會力量參與社區(qū)治理的反向作用，即無形中增加了基層治理部門負擔(dān)的情況。因此，瑞麗地方政府需要積極創(chuàng)新治理體制，在理順、擺清主體職能的前提下，推動各項治理改革工作的開展，保證服務(wù)質(zhì)量，提高工作效能。

第三，積極貫徹地方治理機制，推動相關(guān)政策具體落實到企業(yè)、村莊等基層社會。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)把辦理務(wù)工證件視為工人自己的事情，雇傭后只提醒工人去辦理證件，不進行監(jiān)督管理。企業(yè)管理人員認為，緬籍勞工流動性太強，企業(yè)幫他們辦理證件，沒幾天就辭掉，得不償失。在農(nóng)村和城市的臨時用工方面，大量存在不按規(guī)定辦事、辦證現(xiàn)象。甚至有些農(nóng)民和城市個體經(jīng)營者，通過個人關(guān)系雇傭工人，刻意隱蔽或忽略外籍工人的情況，給地方流動人口治理帶來各種不便。這些情況說明，流動人員治理機制仍然較多停留在政策層面，社會基層人員缺少足夠的法治化、正規(guī)化用工意識，治理機制需要得到督促和強化。

第四，積極改善外籍務(wù)工人員簽注手續(xù)繁瑣等情況，提高辦事效率，將治理服務(wù)落到實處。如根據(jù)中緬兩國的相關(guān)法規(guī)，在瑞麗的緬籍人員，持《緬甸與中國邊界通行證》需要每七天到口岸加蓋一次出入境驗訖章；持《緬甸聯(lián)邦共和國臨時邊境通行證》需要每七天到口岸緬甸移民局申辦新的《緬甸聯(lián)邦共和國臨時邊境通行證》，這些規(guī)定給企業(yè)用工帶來極大的不便。每七天就需要到口岸履行一次出入境手續(xù)的規(guī)定，程序繁瑣且流于表面，致使部分務(wù)工人員放棄申辦居留證件。受新冠疫情的影響，2020年開始瑞麗將外籍人員的簽注程序進行簡化，受到外籍務(wù)工人員的肯定和好評。只有持續(xù)推動外籍人員務(wù)工手續(xù)辦理的法治化、便捷化，將地方治理服務(wù)落到實處，才能推動瑞麗地方治理實踐的深化和地方社會經(jīng)濟的發(fā)展。

結(jié) 語

瑞麗大膽推進地方性治理實踐，通過定規(guī)則、建機制、強服務(wù)、重動員，加強治理體系建設(shè)，引導(dǎo)外籍人員合法入境、正規(guī)務(wù)工，力圖把外籍人員流動性納入合法化、正規(guī)化管理軌道。盡管面臨一定的困難和挑戰(zhàn)，但瑞麗的地方性治理總體上成效明顯。面對毗鄰欠發(fā)達國家的外籍勞務(wù)人員，瑞麗并沒有一味采取簡單“排斥”和“筑墻”的方式，而是通過因勢利導(dǎo)搞活地方性治理。這種兼顧“管控”與“疏導(dǎo)”、“交流”與“治理”的方式，為國際上的移民治理提供了可供參考的實踐經(jīng)驗。