鐵路零小工程管理現(xiàn)狀問(wèn)題分析與對(duì)策措施

胡志洪 中國(guó)鐵路上海局集團(tuán)有限公司計(jì)劃統(tǒng)計(jì)部

1 前言

零小工程項(xiàng)目是指需履行工程采購(gòu)手續(xù)的技術(shù)改造、大修、專項(xiàng)整治、維修等項(xiàng)目。集團(tuán)公司每年安排至運(yùn)輸站段、多經(jīng)單位的零小工程項(xiàng)目涉及各個(gè)專業(yè)類別、項(xiàng)目投資或預(yù)算額度差異較大、項(xiàng)目用途寬廣，是站段提升鐵路運(yùn)輸設(shè)備設(shè)施能力的重要手段，也是鐵路局發(fā)展規(guī)劃、技改投資規(guī)劃和各專業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，對(duì)鐵路安全、運(yùn)輸能力、客運(yùn)貨運(yùn)服務(wù)水平和設(shè)備設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)的提升承擔(dān)重要的任務(wù)，為鐵路可持續(xù)、長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展起著舉足輕重的作用。為此，管理好零小工程是非常有必要，但任務(wù)也是頗重的。目前，集團(tuán)公司零小工程管理制度體系雖已逐步建立起來(lái)，但制度真正落地生根還需一段時(shí)間，運(yùn)輸站段、多經(jīng)單位作為零小工程的執(zhí)行單位還面臨很多需完善的地方，集團(tuán)公司管理部門常抓不懈的道路任重而道遠(yuǎn)。

2 零小工程管理現(xiàn)狀分析與存在的問(wèn)題

零小工程的項(xiàng)目投資主要以建筑工程、安裝調(diào)試等為主，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程涉及前期工程的設(shè)計(jì)勘察、方案審定、項(xiàng)目立項(xiàng)研究及工程委外、工程招標(biāo)采購(gòu)、施工進(jìn)場(chǎng)開(kāi)工建設(shè)、配套設(shè)備與主材購(gòu)置進(jìn)場(chǎng)、項(xiàng)目施工交底、過(guò)程安全質(zhì)量管控、竣工驗(yàn)收及驗(yàn)工計(jì)價(jià)與資產(chǎn)組固等建設(shè)程序。雖然項(xiàng)目總投資規(guī)模不大，但工程建設(shè)程序、管理流程是和重大基建項(xiàng)目是一樣的。對(duì)運(yùn)輸站段、多經(jīng)單位零小工程管理現(xiàn)狀情況進(jìn)行分析，結(jié)合國(guó)鐵集團(tuán)歷輪巡視和近幾年的審計(jì)情況看，全局零小工程管理問(wèn)題比較突出，集中表現(xiàn)在招投標(biāo)采購(gòu)、施工建設(shè)、驗(yàn)工計(jì)價(jià)、監(jiān)督檢查等方面，有些問(wèn)題分布較廣、存量較大、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)。究其原因，主要是規(guī)章制度不完善、招投標(biāo)信息公開(kāi)發(fā)布不透明、招投標(biāo)組織不規(guī)范、施工單位管理不到位、驗(yàn)收組織不規(guī)范、驗(yàn)工計(jì)價(jià)虛列虛驗(yàn)、監(jiān)督檢查機(jī)制缺失等方面造成的。現(xiàn)將零小工程管理存在的問(wèn)題進(jìn)行細(xì)致分析，具體情況如下：

2.1 規(guī)章制度不完善、執(zhí)行不到位

（1）規(guī)章制度不完善。部分站段、多經(jīng)單位未對(duì)照集團(tuán)公司《零小工程管理辦法》、《工程招投標(biāo)管理辦法》及配套的工程采購(gòu)信息等制度及時(shí)修訂、完善本單位相關(guān)的執(zhí)行辦法；或照搬照抄集團(tuán)公司的規(guī)章制度并未結(jié)合實(shí)際細(xì)化制定切實(shí)可行的操作辦法，往往新出臺(tái)的制度不接地氣，職工還是參照老的辦法和經(jīng)驗(yàn)執(zhí)行零小工程的管理事務(wù)；站段、多經(jīng)單位是零小工程項(xiàng)目信息公開(kāi)的實(shí)施主體，但未建立健全信息公開(kāi)制度，未明確具體責(zé)任部門和責(zé)任人。

（2）規(guī)章制度執(zhí)行不到位。站段、多經(jīng)單位管理層對(duì)集團(tuán)公司出臺(tái)的《零小工程管理辦法》等制度，未認(rèn)真組織學(xué)習(xí)并貫徹執(zhí)行，違反零小工程的建設(shè)程序，如：未按規(guī)定履行決策審批程序，未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決策，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)或工作人員擅自決定安排實(shí)施零小工程項(xiàng)目，該招標(biāo)的項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行招標(biāo)。

（3）未按照規(guī)章制度明確職責(zé)分工。部分站段、多經(jīng)單位未能按照《零小工程管理辦法》等制度要求，未建立零小工程專門的議事管理機(jī)構(gòu)，未明確零小工程的歸口管理部門，致使在日常管理事務(wù)中相關(guān)部門之間溝通銜接不暢通，零小工程管理存在多頭管理、無(wú)序管理，工程投資進(jìn)度緩慢，工程安全質(zhì)量監(jiān)控不到位，甚至發(fā)生浪費(fèi)投資等現(xiàn)象。

2.2 招投標(biāo)不規(guī)范、信息不公開(kāi)

站段、多經(jīng)單位未按照?qǐng)?jiān)持“應(yīng)招必招、能招盡招”的原則，未嚴(yán)格履行工程招投標(biāo)的程序，部分零小工程采取競(jìng)爭(zhēng)性談判或單一來(lái)源采購(gòu)等方式確定施工單位和供貨商，許多應(yīng)公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目都沒(méi)有采取公開(kāi)招標(biāo)。部分單位采取領(lǐng)導(dǎo)班子決策的方式規(guī)避招投標(biāo)，還有個(gè)別站段存在長(zhǎng)期指定某一施工企業(yè)承擔(dān)本單位零小工程項(xiàng)目的問(wèn)題。項(xiàng)目公告、物資采購(gòu)方式、結(jié)果公示等內(nèi)容一般不在信息管理平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)發(fā)布，違規(guī)暗箱操作。工程招投標(biāo)臺(tái)賬管理混亂，常見(jiàn)問(wèn)題如：招標(biāo)評(píng)分記錄表有隨意涂改的現(xiàn)象；歸檔資料中未見(jiàn)參加投標(biāo)單位的投標(biāo)文件正本；工程合同與招標(biāo)文件的內(nèi)容不相符，招標(biāo)文件注明主材甲供，但合同中卻是包工包料。

2.3 零小工程管理粗放、松散

（1）工程施工前期準(zhǔn)備工作不充分。項(xiàng)目正式開(kāi)工前，執(zhí)行單位未組織設(shè)計(jì)交底和施工交底，對(duì)工程施工圖文件未組織認(rèn)真研究、確認(rèn)，不嚴(yán)格執(zhí)行工程設(shè)計(jì)變更管理規(guī)定，在施工過(guò)程中隨意發(fā)生設(shè)計(jì)變更，存在“邊設(shè)計(jì)、邊施工”的現(xiàn)象，往往造成工程投資浪費(fèi)，項(xiàng)目投資規(guī)模超預(yù)算、超計(jì)劃執(zhí)行。

（2）工程施工安全質(zhì)量監(jiān)管不到位。部分站段將工程外包給施工單位，存在以包代管的問(wèn)題，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中不指派主管人員盯控施工安全質(zhì)量，未對(duì)施工進(jìn)場(chǎng)的主要材料與設(shè)備、關(guān)鍵工序的安全質(zhì)量進(jìn)行把控和重點(diǎn)監(jiān)管，往往造成項(xiàng)目安全質(zhì)量不符合設(shè)計(jì)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，項(xiàng)目工程驗(yàn)收不合格、需返工等問(wèn)題。

（3）部分零小工程工期滯后，影響投資效益及時(shí)發(fā)揮。對(duì)于集團(tuán)公司下達(dá)的重點(diǎn)技改項(xiàng)目，組織不力，未制定周密的執(zhí)行計(jì)劃，工程前期的合同會(huì)簽、方案審查等準(zhǔn)備工作未落實(shí)有效盯控，工程安排上明顯存在前松后緊的現(xiàn)象，未及時(shí)編制項(xiàng)目工程進(jìn)度節(jié)點(diǎn)圖、重點(diǎn)盯控項(xiàng)目關(guān)鍵步驟。

2.4 項(xiàng)目驗(yàn)收組織不規(guī)范

項(xiàng)目執(zhí)行單位未按規(guī)定組建驗(yàn)收工作小組，驗(yàn)收組織不規(guī)范，驗(yàn)收小組成員不符合規(guī)定，未將驗(yàn)收作為重要環(huán)節(jié)來(lái)抓，在驗(yàn)收程序上只是走流程、不注重驗(yàn)收結(jié)果，項(xiàng)目安全質(zhì)量明顯不滿足技術(shù)與安全標(biāo)準(zhǔn)要求時(shí)，未及時(shí)盯控問(wèn)題整改，往往導(dǎo)致項(xiàng)目投運(yùn)后投資效益不佳、項(xiàng)目運(yùn)行存在風(fēng)險(xiǎn)安全隱患、項(xiàng)目服役周期不達(dá)預(yù)期等問(wèn)題。

2.5 驗(yàn)工計(jì)價(jià)虛列虛驗(yàn)、弄虛作假問(wèn)題較多

部分站段、多經(jīng)單位驗(yàn)工計(jì)價(jià)程序把控不嚴(yán)，流程審核形同虛設(shè)，存在虛假驗(yàn)工計(jì)價(jià)、少施工多計(jì)價(jià)，結(jié)算工程量與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)務(wù)工程量有明顯的數(shù)額差異；部分工程項(xiàng)目驗(yàn)工計(jì)價(jià)資料中招標(biāo)文件明確的稅率大于實(shí)際清算支付的發(fā)票稅率，違規(guī)多計(jì)工程款項(xiàng)。有的單位在沒(méi)有合同、驗(yàn)收、結(jié)算等資料的情況下，僅施工方一份工程預(yù)算，違規(guī)向施工單位支付工程款，存在利益輸送風(fēng)險(xiǎn)。甚至還有的單位偽造工程項(xiàng)目套取資金，存在違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)。

2.6 監(jiān)督檢查機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)失衡

（1）未按要求開(kāi)展檢查管理。部分站段、多經(jīng)單位未按規(guī)定每半年開(kāi)展一次零小工程自行檢查，對(duì)零小工程監(jiān)督檢查力度不夠，沒(méi)有把職責(zé)明確到具體部門；自行檢查不能深層次開(kāi)展，檢查過(guò)程只是走流程、走形式，對(duì)明顯的違反建設(shè)程序、工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、招投標(biāo)管理紀(jì)律不嚴(yán)密、故意或隨意延長(zhǎng)工程驗(yàn)工計(jì)價(jià)和資產(chǎn)組固、項(xiàng)目工程管理臺(tái)賬未建立等問(wèn)題不予認(rèn)真查處和糾正。待集團(tuán)公司專項(xiàng)檢查或巡視審計(jì)檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，才給予重視，檢查管理主動(dòng)性嚴(yán)重失衡。

（2）施工單位業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)管理不到位。部分站段、多經(jīng)單位未按規(guī)定對(duì)施工單位開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和年度綜合打分評(píng)價(jià)或評(píng)價(jià)過(guò)程只是走形式、評(píng)價(jià)記錄表未能客觀真實(shí)記錄，對(duì)績(jī)效差的施工單位不能實(shí)施淘汰，管內(nèi)準(zhǔn)入的施工單位越來(lái)越多，日常管理越來(lái)越復(fù)雜。部分業(yè)績(jī)差、信譽(yù)差的施工單位的不良行為不能及時(shí)給予通報(bào)、清理出施工單位管理庫(kù)，檢查管理和考核機(jī)制不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3 下一步的對(duì)策措施和建議

針對(duì)上述零小工程管理存在的相關(guān)問(wèn)題，從強(qiáng)化規(guī)章制度建設(shè)、規(guī)范工程招投標(biāo)、實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程管理、加強(qiáng)監(jiān)督檢查與考核等方面來(lái)入手，確保零小工程實(shí)行全過(guò)程管理、手續(xù)完備、依法合規(guī)，確保工期、安全和工程質(zhì)量。

3.1 加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)，強(qiáng)化制度執(zhí)行力

站段、多經(jīng)單位是零小工程的實(shí)施主體，領(lǐng)導(dǎo)層要進(jìn)一步重視零小工程管理，將制度建設(shè)作為最為基礎(chǔ)的一項(xiàng)事情來(lái)抓。通過(guò)組織學(xué)習(xí)上級(jí)文件，按照“集體決策、多人聯(lián)控、結(jié)果追溯、公開(kāi)透明”的原則，結(jié)合本單位管理實(shí)際和專業(yè)特點(diǎn)，不斷查漏補(bǔ)缺，完善、修訂零小工程相關(guān)制度。對(duì)新出臺(tái)的制度，應(yīng)做好大力的宣貫工作，通過(guò)集中培訓(xùn)、視頻宣講等多種方式加強(qiáng)規(guī)章的學(xué)習(xí)，讓“制度”的要求落地生根，強(qiáng)化制度的可操作性和執(zhí)行力，并在制度中進(jìn)一步明確零小工程的管理職責(zé)，成立零小工程專門管理機(jī)構(gòu)，確定歸口牽頭部門全面負(fù)責(zé)零小工程項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施。

3.2 規(guī)范零小工程招投標(biāo)管理

站段、多經(jīng)單位要按照“應(yīng)招必招、能招盡招”的原則，進(jìn)一步規(guī)范零小工程項(xiàng)目信息公開(kāi)和采購(gòu)管理工作，嚴(yán)格履行招投標(biāo)程序，建立健全施工企業(yè)準(zhǔn)入和信譽(yù)評(píng)價(jià)制度，堵塞圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假、違法轉(zhuǎn)包分包等管理漏洞，防范投資風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。零小工程項(xiàng)目招標(biāo)或非招標(biāo)采購(gòu)公告信息統(tǒng)一在國(guó)鐵采購(gòu)平臺(tái)進(jìn)行發(fā)布，按照招投標(biāo)流程確認(rèn)中標(biāo)人后，及時(shí)在發(fā)布招標(biāo)結(jié)果公示、結(jié)果公告等，做到信息發(fā)布公開(kāi)、透明，招投標(biāo)過(guò)程廣泛接受社會(huì)公開(kāi)監(jiān)督。

3.3 實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程管理

集團(tuán)公司將對(duì)零小工程實(shí)施全過(guò)程把關(guān)卡控，抓好立項(xiàng)審批、強(qiáng)化施工過(guò)程監(jiān)督管理、加強(qiáng)驗(yàn)收把關(guān)，規(guī)范組織審核驗(yàn)工計(jì)價(jià)、完成工程決算和驗(yàn)收組固、資金撥付等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保各項(xiàng)流程全面規(guī)范。

（1）加強(qiáng)零小工程立項(xiàng)管理。站段和專業(yè)管理部門要按照強(qiáng)基達(dá)標(biāo)、提質(zhì)增效、節(jié)支降耗的要求，突出重點(diǎn)投資方向，加強(qiáng)項(xiàng)目投入產(chǎn)出分析，提出合理的項(xiàng)目需求，統(tǒng)籌做好項(xiàng)目申報(bào)工作。集團(tuán)公司按照要求履行項(xiàng)目立項(xiàng)決策程序，適時(shí)安排零小工程投資計(jì)劃與財(cái)務(wù)預(yù)算。

（2）強(qiáng)化施工過(guò)程監(jiān)督管理。執(zhí)行單位按照建設(shè)程序、工程合同條款對(duì)項(xiàng)目建設(shè)做好全過(guò)程控制，重點(diǎn)對(duì)施工前期、安全質(zhì)量、建設(shè)進(jìn)度三個(gè)方面進(jìn)行把控。

①重視施工前期。項(xiàng)目執(zhí)行單位應(yīng)組織設(shè)計(jì)與施工技術(shù)交底，認(rèn)真核實(shí)現(xiàn)場(chǎng)地質(zhì)、施工條件，動(dòng)態(tài)優(yōu)化施工組織設(shè)計(jì)和工程措施，減少不必要的工程設(shè)計(jì)變更手續(xù)。

②建立安全質(zhì)量檢查機(jī)制。項(xiàng)目執(zhí)行單位要明確質(zhì)量安全管理目標(biāo)，加強(qiáng)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理，成立專管部門，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，按照合同條款定期對(duì)監(jiān)理單位的履職、施工單位的關(guān)鍵工序進(jìn)行抽查。通過(guò)施工單位自檢和監(jiān)理單位的旁站記錄、巡視檢查、見(jiàn)證檢驗(yàn)的方式對(duì)安全質(zhì)量進(jìn)行全面控制，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)分析、處置。

③把控項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。項(xiàng)目執(zhí)行單位應(yīng)加強(qiáng)工期控制，結(jié)合工程特點(diǎn)，制訂主要節(jié)點(diǎn)工期目標(biāo)和保證措施，組織審核施工單位的施工組織計(jì)劃，做好甲供物資供應(yīng)與工程進(jìn)度向匹配。施工單位合理安排施工工序，組織平行流水作業(yè)，縮短作業(yè)時(shí)間。當(dāng)實(shí)際進(jìn)度滯后于計(jì)劃進(jìn)度時(shí)要及時(shí)組織分析，采取措施進(jìn)行工期糾偏。

（3）加強(qiáng)項(xiàng)目驗(yàn)收管理。項(xiàng)目執(zhí)行單位按規(guī)定組建驗(yàn)收工作小組，明確驗(yàn)收成員的分工與職責(zé)，重點(diǎn)確認(rèn)是否達(dá)到項(xiàng)目立項(xiàng)的預(yù)期目標(biāo)，工程內(nèi)容與施工質(zhì)量是否達(dá)到投運(yùn)要求。未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得交付使用。驗(yàn)收合格的建設(shè)項(xiàng)目做到工完賬清，并及時(shí)將項(xiàng)目結(jié)余資金提交集團(tuán)公司統(tǒng)籌安排用于其他項(xiàng)目建設(shè)。

（4）規(guī)范組織審核驗(yàn)工計(jì)價(jià)。項(xiàng)目執(zhí)行單位要嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)概算和合同約定進(jìn)行驗(yàn)工計(jì)價(jià)，真實(shí)反映工程和投資完成情況。特別是組織專業(yè)管理的技術(shù)骨干和專家重點(diǎn)把好驗(yàn)工計(jì)價(jià)審核關(guān)，驗(yàn)工計(jì)價(jià)的資料要全面完整，將工程前后的相關(guān)照片、視頻一并納入組卷資料，認(rèn)真核對(duì)工程數(shù)量和形成的工程實(shí)務(wù)，嚴(yán)禁虛假驗(yàn)工。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)督檢查與考核。

（1）加強(qiáng)檢查督導(dǎo)。站段、多經(jīng)單位零小工程專門管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)歸口牽頭部門全面開(kāi)展監(jiān)督檢查，指定專人負(fù)責(zé)，列明責(zé)任清單和主要檢查內(nèi)容、事項(xiàng)，按規(guī)定適時(shí)開(kāi)展專項(xiàng)檢查活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)督促整改處理。

（2）考核獎(jiǎng)懲并重。集團(tuán)公司將零小工程項(xiàng)目管理納入對(duì)運(yùn)輸站段、多經(jīng)單位的年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，加強(qiáng)激勵(lì)約束，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。對(duì)管理中出現(xiàn)重大問(wèn)題的單位要嚴(yán)肅追究單位和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，同時(shí)要調(diào)減該單位的年度技術(shù)改造和財(cái)務(wù)預(yù)算額度。對(duì)管理優(yōu)秀的站段，對(duì)表現(xiàn)突出的人員進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)零小工程管理的積極性和主動(dòng)性。

4 結(jié)束語(yǔ)

鐵路零小工程是提升鐵路運(yùn)輸設(shè)備設(shè)施能力的重要保障手段，通過(guò)對(duì)鐵路零小工程管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)零小工程實(shí)際管理過(guò)程中還存在諸多迫切需解決的相關(guān)問(wèn)題。為有效解決當(dāng)前存在的問(wèn)題、進(jìn)一步提高鐵路零小工程管理水平，有必要進(jìn)行細(xì)致地分析和思考，讓零小工程項(xiàng)目投運(yùn)后能及時(shí)發(fā)揮出更大的安全效益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，分別從強(qiáng)化規(guī)章制度建設(shè)、規(guī)范工程招投標(biāo)、實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程管理、加強(qiáng)監(jiān)督檢查與考核等四個(gè)方面提出針對(duì)性的對(duì)策措施，闡述了零小工程項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程、全方位的投資管理概念，創(chuàng)新了零小工程管理成果，對(duì)零小工程管理有很好的指導(dǎo)意義。