美國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)對我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟示

李慧強(qiáng)

（中國糧食研究培訓(xùn)中心，北京 100834）

美國作為全球現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家之一，其農(nóng)業(yè)政策支持在其中起到了明顯作用。美國農(nóng)業(yè)政策幾乎涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展的方方面面，其中農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是核心內(nèi)容，其目標(biāo)是保障農(nóng)民收入，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格，保護(hù)農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口等。關(guān)于美國農(nóng)業(yè)政策支持的研究相對較少，若以“美國農(nóng)業(yè)政策”為篇名在知網(wǎng)進(jìn)行搜索，可以檢索到不到百篇的論文，若加上“糧食”為關(guān)鍵詞進(jìn)行主題搜索，則只有10 余篇，且均為2018 年前的研究。這些研究主要圍繞美國農(nóng)業(yè)的政策演變[1]、政策框架[2]、發(fā)展趨勢以及對中國的影響[3]等方面展開。整體上，上述研究對美國農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了初步梳理，但經(jīng)驗(yàn)與啟示借鑒部分仍相對缺乏針對性。美國農(nóng)業(yè)政策作為一個包括種植業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等多方面法律制度的大概念，不能與我國農(nóng)業(yè)完全一一對應(yīng)，特別是糧食作為農(nóng)業(yè)的一個分支，在政策借鑒及啟示部分的研究顯得相對薄弱?，F(xiàn)階段，我國糧食產(chǎn)業(yè)正由總量擴(kuò)張向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)，各地不同程度存在政策支持力度較弱等問題[4]。為此，在前人研究的基礎(chǔ)上，針對我國糧食產(chǎn)業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中存在問題與短板，參考美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等政策的相應(yīng)做法，并提出相關(guān)建議，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價值。

1 美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型演變歷程及主要做法

自羅斯福新政后，美國農(nóng)業(yè)政策大致可以分為以差額補(bǔ)貼為主的政府直接干預(yù)階段、以直接支付為主的向市場化轉(zhuǎn)型階段和以強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險為主的市場化階段3 個階段。針對每個階段的不同問題，美國政府采取了相應(yīng)的政策應(yīng)對。

1.1 1933—1995 年的以貸款差額補(bǔ)貼為主的政府直接干預(yù)階段

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是美國農(nóng)業(yè)政策的核心內(nèi)容。1933 年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》確立了農(nóng)業(yè)部門的基礎(chǔ)地位。作為貫徹羅斯福新政在農(nóng)業(yè)的重要體現(xiàn)，美國政府通過多種手段對農(nóng)產(chǎn)品價格進(jìn)行干預(yù)。

其中，“無追索權(quán)貸款”（Non-recourse loan）是這一時期的主要政策措施。作為一種抵押性貸款，政府向農(nóng)民提供一定比例的短期貸款，農(nóng)民以尚未收獲的小麥、玉米等主要農(nóng)產(chǎn)品的所有權(quán)作抵押。目標(biāo)價格由生產(chǎn)成本和生產(chǎn)者利潤組成。當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時，農(nóng)民可按市場價格出售農(nóng)產(chǎn)品，用現(xiàn)款還本付息。反之，當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格，農(nóng)民把農(nóng)產(chǎn)品交給信貸公司，政府則按目標(biāo)價格和市場價格之差給予農(nóng)民差額補(bǔ)貼。無追索權(quán)貸款的核心是政府基于農(nóng)產(chǎn)品市場價格計(jì)算調(diào)整的貸款利率，起到了類似于我國糧食最低收購價的作用。

正因?yàn)檎J款價格一般高于實(shí)際市場價格，農(nóng)民通常選擇放棄抵押的糧食等農(nóng)產(chǎn)品去獲得貸款，從而獲得價差利益。與此同時，政府手中則集中了大量抵押的糧食等農(nóng)產(chǎn)品。因此，這項(xiàng)政策在穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場的同時，既保證了農(nóng)民的利益，也確保政府擁有了穩(wěn)定的糧源。在1996 年前，美國農(nóng)業(yè)支持政策都以差額性質(zhì)的補(bǔ)貼為主。

1.2 1996—2013 年以直接支付為主向市場化轉(zhuǎn)型階段

20 世紀(jì)70 年代由于糧食過剩且出口收縮，造成財政負(fù)擔(dān)過重，美國政府開始逐步放棄直接干預(yù)，通過制定頒布新法案減少政府對農(nóng)業(yè)的支持。

1996 年，聯(lián)邦政府通過更加市場化的《農(nóng)業(yè)自由法》，刪除政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品價格支持的相關(guān)內(nèi)容，對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行大幅度改革。規(guī)定在未來7 年內(nèi)補(bǔ)貼總額減少16 億美元，即從1996 年的56 億美元減少到2002 年的40 億美元。當(dāng)然，盡管在實(shí)際操作過程中，政府的補(bǔ)貼不減反升，但美國農(nóng)業(yè)政策的確實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型，由原來對農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格轉(zhuǎn)變成對農(nóng)產(chǎn)品收益進(jìn)行補(bǔ)貼，其中重點(diǎn)是針對沒有達(dá)到預(yù)期收益的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼。

比如，直接支付項(xiàng)目（Direct Payment，DP），即對沒有達(dá)到預(yù)期收益的農(nóng)產(chǎn)品給予價格補(bǔ)貼，以增加糧農(nóng)收入。這項(xiàng)政策減少了政府對糧食市場的干擾，增強(qiáng)了農(nóng)民選擇種植農(nóng)產(chǎn)品種類和種植面積等的自由性。除直接支付項(xiàng)目外，這一時期美國政府為了市場化轉(zhuǎn)型還實(shí)行了其他補(bǔ)貼政策。其中，1973 年通過農(nóng)業(yè)法案實(shí)行的營銷貸款差額補(bǔ)貼（Marketing Loan Program，MLP）在美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中占據(jù)重要位置。其具體實(shí)施辦法是政府預(yù)定某種農(nóng)作物的銷售價格，起到類似最低保護(hù)價的作用，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的市場價格低于政府的年度農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格時，政府將給予補(bǔ)貼。該項(xiàng)政策實(shí)施后，有利于減輕政府糧食等農(nóng)產(chǎn)品的庫存壓力，也有利于減少對市場的過分干預(yù)，促進(jìn)市場化農(nóng)業(yè)政策有序推進(jìn)。反周期支付補(bǔ)貼（Counter-Cyclical Payments，CCPs）是政府向農(nóng)民提供補(bǔ)貼的又一種形式，由2008 年農(nóng)業(yè)法案確定。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價格下跌時，政府增加對農(nóng)民的補(bǔ)貼，實(shí)行反周期支付。反之，在農(nóng)產(chǎn)品價格上升時則減少補(bǔ)貼。這項(xiàng)補(bǔ)貼類似我國的大豆價格直補(bǔ)，其實(shí)質(zhì)是基于目標(biāo)價格的差額補(bǔ)貼，對確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民糧食經(jīng)濟(jì)收益以及促進(jìn)美國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型起到促進(jìn)作用。平均作物收入選擇方案（Average Crop Revenue Election Program，ACRE）在2008 年美國農(nóng)業(yè)法案中設(shè)立，其核心要意是不直接對農(nóng)民的收入水平提供支持，而是根據(jù)各州的收益水平進(jìn)行計(jì)算，跟產(chǎn)量、天氣等因素導(dǎo)致的產(chǎn)量下降無關(guān)，農(nóng)民可以在反周期支付補(bǔ)貼和平均作物收入選擇方案中“二選一”。這項(xiàng)政策彌補(bǔ)了反周期補(bǔ)貼政策未考慮單產(chǎn)變化的問題，進(jìn)一步保障了農(nóng)民收入。

1.3 2014 年至今的以強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險為主的市場化階段

隨著美國政策的不斷演進(jìn)，2014 年，除營銷貸款差額補(bǔ)貼（Marketing Loan Program，MLP）外，新的農(nóng)業(yè)法案取消直接支付項(xiàng)目、營銷貸款差額補(bǔ)貼、反周期支付補(bǔ)貼和平均作物收入選擇方案等直接價格補(bǔ)貼，同時在農(nóng)業(yè)新法案中增加農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障內(nèi)容，從而突顯了農(nóng)業(yè)保險在美國農(nóng)業(yè)政策中的地位。

在此階段，美國政府大幅度減少對糧食生產(chǎn)和糧食產(chǎn)品市場的直接干預(yù)，通過價格損失保險計(jì)劃（Price Loss Coverage，PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險計(jì)劃（Agriculture Risk Coverage，ARC）再次強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險的作用，從產(chǎn)量到收入均納入保障范圍，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險的支持力度和覆蓋范圍，推動了原先農(nóng)產(chǎn)品價格及收入支持向風(fēng)險管理演進(jìn)[5]。

其中，價格損失保險計(jì)劃重在解決糧食等大宗商品價格急劇下跌的問題，農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險計(jì)劃則應(yīng)用于在糧食等農(nóng)作物價格跌至歷史基準(zhǔn)時彌補(bǔ)農(nóng)民損失，農(nóng)民可以從這兩種新的風(fēng)險項(xiàng)目中“二選一”。這兩項(xiàng)新計(jì)劃是對2008 年農(nóng)業(yè)法案中反周期支付的升級改進(jìn)。而2018 年農(nóng)業(yè)法案對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行調(diào)整，繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險的保障作用，防止農(nóng)產(chǎn)品價格下跌對農(nóng)戶造成損失。實(shí)踐證明，美國政府強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險的作用，不但保障了收入較低農(nóng)民的利益，對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了明顯的正面作用，而且還可以有效減輕財政負(fù)擔(dān)。

2 美國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

美國農(nóng)業(yè)政策與其農(nóng)業(yè)發(fā)展階段目標(biāo)相適應(yīng)，在法律保障下，確保農(nóng)民收入，從而穩(wěn)定糧食供應(yīng)，而基于目標(biāo)價格的“差額補(bǔ)貼”機(jī)制至今未變，則是美國成功成為現(xiàn)代化國家的基本經(jīng)驗(yàn)之一。受WTO 規(guī)則制約，美國政府通過市場化方式減輕財政負(fù)擔(dān)，也逐漸成為世界農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)展趨勢。

2.1 美國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型成功以完善的法規(guī)體系為前提

強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)支持手段的規(guī)范性與制度化是美國農(nóng)業(yè)政策的突出特征。通過立法形式確定農(nóng)業(yè)的制度基礎(chǔ)，保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展，這是美國農(nóng)業(yè)政策成功的重要前提。美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和保險政策在歷次的農(nóng)業(yè)法案中都能找到法律依據(jù)[6]。在政府直接干預(yù)階段，羅斯福通過1933 年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》 確立了農(nóng)業(yè)部門的基礎(chǔ)地位。作為美國農(nóng)業(yè)的基本法，美國政府在此基礎(chǔ)上先后制定多部法律，形成了較為完善的法規(guī)體系。在向市場化轉(zhuǎn)型階段，美國聯(lián)邦政府通過《農(nóng)業(yè)自由法》刪除相關(guān)內(nèi)容，對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行大幅度的改革。在市場化階段，美國政府先后通過2014 年和2018 年的農(nóng)業(yè)法案強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險在減輕財政負(fù)擔(dān)方面的保障作用。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法制化，可以確保農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的穩(wěn)定性，而根據(jù)形勢的變化，對農(nóng)業(yè)法案的適時修訂，則可以保持農(nóng)業(yè)政府的靈活性。

但是，需要注意的是，美國的農(nóng)業(yè)法案的出發(fā)點(diǎn)并非基于刻意的設(shè)計(jì)，而是在解決糧食等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際問題的過程中逐漸形成。比如，美國農(nóng)業(yè)支持政策制定的初衷是為了應(yīng)對當(dāng)時的農(nóng)業(yè)危機(jī)，其后通過每四年修訂一次農(nóng)業(yè)法案的形式將制度固定下來，明確不同階段的工作重點(diǎn)和相關(guān)措施，從而保障農(nóng)業(yè)政策的連貫性，確保了農(nóng)業(yè)政策有序進(jìn)行。而在此過程中，也強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)政策制定者的法律法規(guī)意識，并使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和土地保護(hù)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)政策性貸款以及農(nóng)作物保險等其他農(nóng)業(yè)政策融合在一起，最終形成了美國農(nóng)業(yè)政策體系注重法治化的特征。

2.2 美國政府掌握糧源的關(guān)鍵是確保農(nóng)民收入

美國農(nóng)業(yè)政策雖然種類繁多，不同時期也有不同的表現(xiàn)形式，但其核心始終是確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入。

在羅斯福新政后的近60 年中，美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的重點(diǎn)都是控制供求使價格達(dá)到新的平衡，從而維持農(nóng)民收入的穩(wěn)定。像無追索權(quán)貸款有效保障了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營資金，在美國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。在政府直接預(yù)干預(yù)農(nóng)業(yè)向市場化轉(zhuǎn)變過程中，直接支付項(xiàng)目不與當(dāng)期的糧食產(chǎn)量和價格掛鉤，而是對不同的農(nóng)產(chǎn)品設(shè)定單獨(dú)的固定補(bǔ)貼比率，從而確保農(nóng)民的基本收益，在性質(zhì)上屬于脫鉤補(bǔ)貼，反周期支付補(bǔ)貼是在糧食市場價格低于目標(biāo)價格，導(dǎo)致農(nóng)民收益可能受損的情況下的補(bǔ)貼手段，政府會在兩者之間的差額中進(jìn)行補(bǔ)償。而平均作物收入選擇方案則與農(nóng)民的收入水平掛鉤，目的是為了確保農(nóng)民收入穩(wěn)定，而農(nóng)民可以根據(jù)自身情況對不同方案進(jìn)行選擇，進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)民獲得較高收入的可能性。同理，在進(jìn)入以強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險為主的市場化階段時，美國政府同樣通過創(chuàng)新支持手段，防止農(nóng)民因糧食價格低于市場價格利益受損。比如，農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險計(jì)劃是基于農(nóng)民收入的補(bǔ)貼類型，其實(shí)質(zhì)與原農(nóng)作物收入補(bǔ)貼一致，只是操作流程上更加方便。而在確保農(nóng)民收益的同時，美國政府也由此掌握了穩(wěn)定的糧源，農(nóng)業(yè)保險覆蓋美國70%以上的作物面積，則穩(wěn)定了糧食供應(yīng)能力。

2.3 美國減輕財政負(fù)擔(dān)的方式是強(qiáng)化市場調(diào)節(jié)手段

美國農(nóng)業(yè)政策在發(fā)展演變過程中，曾多次因糧食補(bǔ)貼出現(xiàn)財政負(fù)擔(dān)過重的問題，而運(yùn)用市場調(diào)節(jié)手段，引入保險等社會資本是美國化解財政壓力的重要手段。

無追索權(quán)貸款等補(bǔ)貼政策容易出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，以致造成較大的庫存壓力，從而導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)過重等問題。為此，美國政府通過調(diào)整補(bǔ)貼政策減少政府預(yù)算壓力。比如，針對無追索權(quán)貸款造成的財政負(fù)擔(dān)加重等問題，美國政府縮小了補(bǔ)貼范圍，通常只對參與政府休耕等農(nóng)業(yè)計(jì)劃的農(nóng)民提供補(bǔ)貼。

在美國補(bǔ)貼政策中，營銷貸款差額補(bǔ)貼等手段更多是“半脫鉤補(bǔ)貼”性質(zhì)，按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定屬于“黃箱”政策，即對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有直接扭曲作用的政策，這是WTO 農(nóng)業(yè)談判關(guān)注度最高的政策。這些也客觀上迫使美國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)向市場化程度更高的農(nóng)業(yè)保險。比如，農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障通常與基期價格、單產(chǎn)和面積相關(guān)，在性質(zhì)上屬于不引起生產(chǎn)、貿(mào)易扭曲或者影響較弱的“綠箱”補(bǔ)貼。2018 年，僅收入保障保險就承擔(dān)了69%的保險責(zé)任，保險收入占73%，并且保險產(chǎn)品70%以上集中在玉米、大豆和小麥等主要糧食作物上，由此減輕了財政負(fù)擔(dān)，并引導(dǎo)美國農(nóng)業(yè)政策由“黃箱”政策轉(zhuǎn)向“綠箱”政策。

2.4 美國提高糧食產(chǎn)業(yè)競爭力的基礎(chǔ)是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

羅斯福新政啟動了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼時代，其中農(nóng)業(yè)目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策在歷次的農(nóng)業(yè)法案中均存在，盡管操作方式和名稱不同，基于目標(biāo)價格的“差額補(bǔ)貼”機(jī)制至今未變。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從1995 年至2019 年期間，美國政府對農(nóng)民累計(jì)發(fā)達(dá)高達(dá)近4000 億美元的各類補(bǔ)貼，每年接近200 億美元，且補(bǔ)貼重點(diǎn)是種糧農(nóng)民，這不但激發(fā)了農(nóng)民種糧積極性，也確保了美國糧食產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

近年來由于WTO 規(guī)則等原因，美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策方式由直接向間接轉(zhuǎn)變，但農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并未由此減少，每年聯(lián)邦政府投入在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上的資金仍高達(dá)200 億美元，其中玉米補(bǔ)貼資金高達(dá)1000 多億美元，超過所有農(nóng)場補(bǔ)貼的1/4。全球四大糧商美國占據(jù)三家，這與美國農(nóng)業(yè)政策密切相關(guān)，穩(wěn)定的高額補(bǔ)貼不僅確保了美國國家糧食安全，還為其占據(jù)世界市場領(lǐng)導(dǎo)地位提供了強(qiáng)有力的支撐。

3 中美農(nóng)業(yè)政策差異及美國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)的啟示

中美在國情、農(nóng)情等方面存在明顯差異，但兩國在農(nóng)業(yè)政策演變歷程中存在相似的發(fā)展階段，在確保政策的穩(wěn)定性、保障農(nóng)民收益、減輕財政負(fù)擔(dān)以及提升產(chǎn)業(yè)競爭力等基本點(diǎn)上存在類似的需求，因此，美國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)對當(dāng)下我國糧食產(chǎn)業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型具有一定的借鑒意義。

3.1 我國農(nóng)業(yè)政策發(fā)展歷程分析

自新中國成立以來，我國農(nóng)業(yè)政策可以分為1949—1978 年、1979—2012 年以及2012 年以后三個大的階段，以國家與農(nóng)民之間的利益調(diào)整過程為主線，大體其農(nóng)業(yè)政策邏輯可分成國家利益占主導(dǎo)、國家與農(nóng)民利益競合和國家與農(nóng)民利益共享三種[7]。參考政府與市場的關(guān)系的發(fā)展階段表述，大體對應(yīng)政府直接干預(yù)、向市場化過渡以及深化市場化等不同時期。

若具體到糧食領(lǐng)域，統(tǒng)購統(tǒng)銷、雙軌制、最低收購價、目標(biāo)價格和農(nóng)業(yè)保險等則是具體的代表政策。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，農(nóng)業(yè)特別是糧食政策以政府的行政干預(yù)為主，對糧食實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷，這對緩解糧食供求矛盾、穩(wěn)定市場價格和支援國家工業(yè)化建設(shè)起到了明顯作用。改革開放以來，特別是1985年糧改后，逐漸轉(zhuǎn)換為政府干預(yù)為主，市場調(diào)節(jié)為輔的政策思路，合同訂購的計(jì)劃價格與議價收購市價格同時并存。1998 年后，市場調(diào)節(jié)成為糧食調(diào)控政策的主流，2004 年以來，國家逐步建立小麥、稻谷的最低收購價制度和玉米、大豆等的臨時收儲制度，2016 年深入推進(jìn)東北地區(qū)大豆目標(biāo)價格改革試點(diǎn)，不斷深化改革，強(qiáng)化市場的作用。近年來，隨著國際國內(nèi)形勢變化，國家提出加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，我國糧食產(chǎn)業(yè)也向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)。自2020年起，稻谷、小麥開始實(shí)施“最低收購價，限量收購”政策，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險的作用，更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、保險和法治手段妥善處理政府和市場的關(guān)系。特別是黨的十八大以來我國糧食收儲市場化改革步伐明顯加快，市場在糧食價格形成中的作用越來越突出，糧食產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，經(jīng)營質(zhì)效不斷提升，提升了產(chǎn)業(yè)國際競爭力。

但現(xiàn)有糧食政策與新時代綠色高效發(fā)展等新要求以及維護(hù)國家安全和防范應(yīng)對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)的需要相比，還存在一些短板弱項(xiàng)。與美國農(nóng)業(yè)政策相比，我國在提高農(nóng)民種糧積極性、減輕財政負(fù)擔(dān)、強(qiáng)化法律制度保障以及提高糧食產(chǎn)業(yè)競爭力等方面仍然有提高的空間。

3.2 美國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)對我國糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的啟示

美國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型成功的第一個啟示是以完善的法規(guī)體系為前提，我國農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施要以法律法規(guī)為前提，保障市場主體合規(guī)運(yùn)行。政府要適時推進(jìn)糧食價格形成機(jī)制和收儲制度改革，明確界定糧食安全與糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能目標(biāo)與管理邊界，協(xié)助生產(chǎn)主體降低由數(shù)量型發(fā)展向質(zhì)量型發(fā)展轉(zhuǎn)換的制度性成本，為糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。特別是隨著我國法治化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，持續(xù)強(qiáng)化企業(yè)等市場主體合規(guī)已成為一項(xiàng)新趨勢[8]，我國糧食產(chǎn)業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中，要在合法合規(guī)管理中不斷強(qiáng)化市場主體的法律意識，對中儲糧等大型糧食企業(yè)要制定具體的合規(guī)條例或辦法，對中小型糧食企業(yè)則要參考上述條例、辦法，制定相對簡化的合規(guī)要求。通過穩(wěn)定的規(guī)則體系推動其由傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營者向市場經(jīng)濟(jì)條件下高質(zhì)量生產(chǎn)經(jīng)營者的角色轉(zhuǎn)變。

美國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的第二個啟示是政府通過確保農(nóng)民收入掌握糧源，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要以保障農(nóng)民收入為重點(diǎn)，確保糧食數(shù)量安全。當(dāng)前我國糧食安全保障處于歷史最好時期，保障了口糧絕對安全，谷物基本自給，但受資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國際市場等因素變化影響，未來我國糧食安全的形勢并不樂觀。我國糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要以服務(wù)于國家糧食安全戰(zhàn)略為基點(diǎn)，以保障糧食數(shù)量安全為底線。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，增加農(nóng)民收入是“三農(nóng)”工作的中心任務(wù)。深化糧食政策改革完善產(chǎn)糧大縣補(bǔ)償政策，強(qiáng)化主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償。通過直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，不斷完善種糧農(nóng)民補(bǔ)貼制度，改革稻谷和小麥的最低收購價政策，確保托底功能。通過糧食補(bǔ)貼與產(chǎn)量掛鉤，穩(wěn)定種糧收入預(yù)期，從而確保糧食的數(shù)量安全，這仍是現(xiàn)階段我國有效應(yīng)對新風(fēng)險新挑戰(zhàn)的首要目標(biāo)。

美國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的第三個啟示是美國政府通過強(qiáng)化市場調(diào)節(jié)手段減輕財政負(fù)擔(dān)，我國也要多運(yùn)用市場調(diào)節(jié)手段減輕財政負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)階段我國糧食總量有余但結(jié)構(gòu)不足，2017 年提出的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整的主要是玉米庫存，稻谷和小麥仍有較大壓力。從較長的歷史時段看，我國糧食問題始終在“糧食多了多了，少了少了”的怪圈里循環(huán)。因此，要堅(jiān)持市場導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場的積極作用，通過加大糧食生產(chǎn)者和商業(yè)性保險公司進(jìn)補(bǔ)貼等方式，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，積極推進(jìn)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域化布局、按照黨政同責(zé)的最新要求，優(yōu)化糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和產(chǎn)銷區(qū)補(bǔ)貼的合理分配方式。認(rèn)真研究探索有利于農(nóng)民的具體補(bǔ)貼辦法，提高農(nóng)民種糧積極性和地方政府抓糧積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，緩解財政負(fù)擔(dān)過重等問題。

美國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的第四個啟示是美國政府提高糧食產(chǎn)業(yè)競爭力仍要重視農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，即使在市場化階段也是如此，我國要堅(jiān)持間接的補(bǔ)貼政策，通過合理有效的方式，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額不下滑，從而為提高糧食產(chǎn)業(yè)國際競爭力奠定基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)特別是糧食作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)以及糧食具有一定的“公共產(chǎn)品”屬性，決定了政府介入的必要性。我國要在不違反我國對WTO 承諾的前提下，結(jié)合其成員國轉(zhuǎn)向?qū)で箪`活的談判方式[9]，借鑒美國在歷次改革中堅(jiān)持的目標(biāo)價格“差額補(bǔ)貼”機(jī)制，持續(xù)不斷探索可持續(xù)的新型支持政策，測算對農(nóng)民的收入補(bǔ)償措施，繼續(xù)完善棉花目標(biāo)價格政策，健全風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。同時，通過允許農(nóng)民申請糧食生產(chǎn)貸款等間接方式，提高補(bǔ)貼比例，不斷提高我國糧食產(chǎn)業(yè)國際競爭力。

4 結(jié)論

美國的農(nóng)業(yè)政策始終在法律授權(quán)下進(jìn)行，其農(nóng)業(yè)立法涉及到農(nóng)業(yè)發(fā)展的各個方面。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為其農(nóng)業(yè)政策的核心，為美國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。中美兩國作為同樣的農(nóng)業(yè)大國，美國農(nóng)業(yè)在糧食生產(chǎn)、促進(jìn)糧食企業(yè)轉(zhuǎn)型和國際競爭力等方面的經(jīng)驗(yàn)，均可為我國糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒。

當(dāng)前，世界農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)展的趨勢不再以鼓勵糧食生產(chǎn)為目標(biāo)，而是轉(zhuǎn)向環(huán)境和生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)民收入等更高層次目標(biāo)，同時受WTO 規(guī)則影響，將“黃箱”政策也將更多轉(zhuǎn)化為“綠箱”政策。從長遠(yuǎn)看，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策也會向整個世界農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向演進(jìn)，但考慮到我國現(xiàn)階段的發(fā)展實(shí)際，手中有糧、心中不慌，在任何時候都是真理。對于中國這樣一個擁有14 億人口的大國來說，飯碗必須牢牢端在自己手里，碗里要裝中國糧，確保國家糧食安全要以糧食數(shù)量安全為基礎(chǔ)，保障農(nóng)民收入不僅是最高階段的目標(biāo)，也是保障糧食生產(chǎn)的重要前提。通過允許農(nóng)民申請糧食生產(chǎn)貸款等間接方式，提高補(bǔ)貼比例。同時，不斷增加農(nóng)業(yè)保險等市場化方式的補(bǔ)貼，緩解財政負(fù)擔(dān)過重等問題。在此基礎(chǔ)上，沿著構(gòu)建制度環(huán)境，堅(jiān)持改革突破以及創(chuàng)新驅(qū)動3 個路徑發(fā)力[10]，推動糧食產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)化配置、優(yōu)勢互補(bǔ)，從拼資源、拼要素、增長方式粗放轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢a(chǎn)業(yè)深度融合、一體化發(fā)展，提高我國糧食產(chǎn)業(yè)國際競爭力，從而兼顧環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，不斷推動糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。