從國(guó)際比較看基礎(chǔ)設(shè)施作用與我國(guó)基建發(fā)展空間

梁婧

當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)將加快構(gòu)建新發(fā)展格局，投資是構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的重要一環(huán)，而基礎(chǔ)設(shè)施是暢通兩個(gè)循環(huán)的重要基礎(chǔ)。理論與實(shí)證研究都證明了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要作用。從影響機(jī)制看，一是通過(guò)拉動(dòng)需求以及資本積累，直接影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平，二是作為具有外部性的準(zhǔn)公共物品，具有溢出效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施水平的提升能夠提高市場(chǎng)主體生產(chǎn)和交易效率，降低企業(yè)成本，提高全要素生產(chǎn)率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。另一方面，加強(qiáng)不同區(qū)域之間要素流動(dòng)，可以促進(jìn)城市、農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，推動(dòng)各地區(qū)之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，縮小區(qū)域差距。

一、從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素

觀察不同國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施情況可以看到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)較好，公路、鐵路密度較高，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較落后的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，公路、鐵路密度也較低（見(jiàn)圖1）。對(duì)比來(lái)看可以總結(jié)出以下四點(diǎn)啟示。

圖1 各國(guó)公路密度與鐵路密度情況

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與工業(yè)化發(fā)展相互促進(jìn)，工業(yè)化過(guò)程往往也是基礎(chǔ)設(shè)施較快發(fā)展的過(guò)程

一方面，工業(yè)化快速發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步提高了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能力，產(chǎn)業(yè)分工的細(xì)化與合作、產(chǎn)品市場(chǎng)的開拓、生產(chǎn)和生活水平的提升也拉動(dòng)了對(duì)于高效、便捷的基礎(chǔ)設(shè)施需求，進(jìn)一步加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展為工業(yè)化高效發(fā)展提供了條件。英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家在其崛起與工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中，鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展。英國(guó)1825年開通了世界第一條蒸汽動(dòng)力鐵路，美國(guó)1830年第一條鐵路建成通車，此后兩國(guó)相繼進(jìn)入鐵路建設(shè)高潮期，1890年英國(guó)已形成總長(zhǎng)達(dá)3.2萬(wàn)公里的全國(guó)性鐵路網(wǎng)，美國(guó)1916年鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到40.9萬(wàn)公里的歷史最高峰。美國(guó)在20世紀(jì)50年代推進(jìn)高速公路網(wǎng)計(jì)劃，1979年美國(guó)公路總里程達(dá)610萬(wàn)公里。從20世紀(jì)50年代到80年代，以發(fā)達(dá)國(guó)家為代表的主要國(guó)家逐步形成以高速公路為骨架的干線公路網(wǎng)。同期，英、美工業(yè)化也較快發(fā)展，其中美國(guó)工業(yè)增加值占比在20世紀(jì)50年代達(dá)到平均31%左右的歷史高點(diǎn)。

以阿根廷為代表的拉美國(guó)家是基礎(chǔ)設(shè)施與工業(yè)化關(guān)系的一個(gè)典型案例。阿根廷在19世紀(jì)末就已形成工業(yè)化雛形，在工業(yè)革命、初級(jí)產(chǎn)品出口導(dǎo)向等帶動(dòng)下，阿根廷工業(yè)制造能力不斷提升，20世紀(jì)30年代工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)值第一次超過(guò)農(nóng)業(yè)。大蕭條后轉(zhuǎn)向進(jìn)口替代發(fā)展模式，阿根廷也迎來(lái)了一段工業(yè)化發(fā)展的高潮期，1966年工業(yè)占GDP的比重上升到近50%。在上述時(shí)期，阿根廷鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較快，1900年其鐵路里程增加到1.65萬(wàn)公里，1960年建成4.8萬(wàn)公里。20世紀(jì)70年代后，在債務(wù)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)自由化改革等影響下，阿根廷陷入去工業(yè)化困境，工業(yè)占GDP比重一路下滑，2020年已降至22.5%。伴隨去工業(yè)化，阿根廷貨物和旅客銳減，鐵路營(yíng)業(yè)里程也逐步降低，1976年至1980年5500公里軌道廢棄。1980年后推動(dòng)鐵路私有化，在盈利驅(qū)動(dòng)下鐵路投資、維護(hù)不足，事故頻發(fā)，鐵路運(yùn)營(yíng)里程進(jìn)一步降至不足2萬(wàn)公里。2008年政府開始重新推動(dòng)鐵路國(guó)有化，2015年宣布全部鐵路國(guó)有化。近些年阿根廷政府著力推動(dòng)鐵路系統(tǒng)恢復(fù)，推動(dòng)鐵路現(xiàn)代化發(fā)展，并寄希望以此帶動(dòng)工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）僅靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資較難帶來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)

經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和基礎(chǔ)來(lái)自產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但僅僅依靠基礎(chǔ)設(shè)施難以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。比如，日本面對(duì)20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)泡沫破裂、1998年亞洲金融危機(jī)、2008年全球金融危機(jī)，通過(guò)加大財(cái)政支出推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本單位GDP內(nèi)陸交通基礎(chǔ)投資額高于德國(guó)、美國(guó)（見(jiàn)圖2），但其GDP增長(zhǎng)表現(xiàn)不佳，2000-2019年GDP增速平均為0.9%，低于德國(guó)（1.4%）、美國(guó)（2.1%），更低于韓國(guó)（4.1%）（見(jiàn)圖3）。從GDP各主要分項(xiàng)看，日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，主要還在于人口老齡化嚴(yán)重、居民收入增長(zhǎng)乏力，私人消費(fèi)增長(zhǎng)動(dòng)力不足，同時(shí)工業(yè)占GDP的比重持續(xù)降低，從1989年的37%降至2012年的26.6%，私人企業(yè)設(shè)備投資增長(zhǎng)明顯放緩。1991—2020年，日本GDP中私人消費(fèi)、私人企業(yè)設(shè)備投資對(duì)實(shí)際GDP同比增長(zhǎng)的拉動(dòng)分別平均為0.38%、0.04%，低于1981—1990年2.25%、1.36%的平均水平。經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷帶來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，而政府支出不斷擴(kuò)大，日本政府債務(wù)過(guò)高的問(wèn)題不斷凸顯，20世紀(jì)90年代以來(lái)日本政府債務(wù)占GDP的比重持續(xù)攀升，2001年突破100%，此后逐步上升至2020年的224.9%。在此背景下，日本基建投資持續(xù)性難以保障。雖然1992—1993年日本公共投資對(duì)實(shí)際GDP同比增長(zhǎng)的拉動(dòng)明顯上升，在1%左右，但由于經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，基建投資的能力與需求不足，公共投資對(duì)GDP的拉動(dòng)作用也逐步降低。因此，在經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力不足的情況下，僅靠基建投資較難帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)回升。

圖2 德國(guó)、日本、韓國(guó)、美國(guó)2000-2018年單位GDP內(nèi)陸交通基礎(chǔ)設(shè)施投資額

圖3 德國(guó)、日本、韓國(guó)、美國(guó)2000-2019年GDP增速情況

（三）基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用的大小受設(shè)施建設(shè)質(zhì)量的影響

比如，印度的公路密度、鐵路密度在發(fā)展中國(guó)家中相對(duì)較高，甚至還高于我國(guó)，這有統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的原因。從實(shí)際情況看，印度基礎(chǔ)設(shè)施存在建設(shè)滯后、質(zhì)量差、建設(shè)難度大等問(wèn)題。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》，印度交通、公用等基礎(chǔ)設(shè)施水平在141個(gè)國(guó)家中排名第70位，信息通信技術(shù)的使用排名第120位。而我國(guó)這2項(xiàng)排名分別為第36、18位。因此，印度雖然基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看似較高，但低質(zhì)量、不穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)作用有限，甚至制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資的可持續(xù)性是各國(guó)面臨的重大難題

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的重要作用毋庸置疑，但從實(shí)際情況來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍面臨可持續(xù)性的難題。一是資金來(lái)源不足?；A(chǔ)設(shè)施投資資金規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)大，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都面臨著資金不足的制約。基礎(chǔ)設(shè)施尤其是社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施主要由政府承擔(dān)，這往往面臨財(cái)政壓力較大、經(jīng)營(yíng)效率較低等問(wèn)題，并且可能通過(guò)稅收、利率等渠道對(duì)私人投資造成擠出。私人投資則存在商業(yè)可持續(xù)性、政府與市場(chǎng)合作模式有待探索等問(wèn)題。二是基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、更新不足。美國(guó)、日本等許多發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起步較早，由于維護(hù)和資金不足，許多基礎(chǔ)設(shè)施老化嚴(yán)重。比如，美國(guó)近四分之一的橋梁存在問(wèn)題，美國(guó)土木工程師協(xié)會(huì)2017年將美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施平均級(jí)別定為“D+”，2021年評(píng)級(jí)提升至“C-”，為近20年首次跨越“D”級(jí)。如何解決這一問(wèn)題仍在探索之中。

二、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有較大發(fā)展空間

近些年，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和政策大力支持，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)力大幅提升。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》，2019年我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域排名第36位，比2017年公布的排名提高10位。但我國(guó)排名仍低于美（第13位）、日（第5位）、德（第8位）、新加坡（第1位）等主要發(fā)達(dá)國(guó)家。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有較大進(jìn)步空間。

（一）交通基礎(chǔ)設(shè)施密度低，市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展空間大

伴隨經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施較快發(fā)展，尤其是在交通、電力、通信等領(lǐng)域發(fā)展迅速。鐵路、高速鐵路、高速公路等交通設(shè)施規(guī)模位于世界前列。但與世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)建設(shè)密度、建設(shè)質(zhì)量仍存在較大差距。同時(shí)我國(guó)還處于發(fā)展階段，我國(guó)人口規(guī)模大、區(qū)域廣闊，消費(fèi)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間巨大，基礎(chǔ)設(shè)施是提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、利好長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，從未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求看，我國(guó)諸多基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)仍有待推進(jìn)。

1.交通基礎(chǔ)設(shè)施密度低，質(zhì)量和配套服務(wù)效率有待提升。從圖1可以看到，我國(guó)公路、鐵路密度與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有較大差距。美國(guó)早在1916年鐵路里程就達(dá)到40.6萬(wàn)公里的歷史最高，目前仍有20多萬(wàn)公里仍在運(yùn)行中，而我國(guó)2020年為14.6萬(wàn)公里。根據(jù)《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》，我國(guó)鐵路密度排名靠后，2019年在全球141個(gè)國(guó)家中排在第61位。此外，在道路質(zhì)量、航空運(yùn)輸服務(wù)效率、港口服務(wù)效率等方面排名也較為靠后，2019年排名分別為第45位、66位、52位（見(jiàn)表1）。雖然近年關(guān)于美、歐等基礎(chǔ)設(shè)施老化等問(wèn)題引起大家關(guān)注，但這些設(shè)施是一兩百年前建設(shè)的，不可否認(rèn)的是這些國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域整體實(shí)力仍然較強(qiáng)。比如，美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施布局均衡，互聯(lián)程度較高，2019年在道路連通性、機(jī)場(chǎng)連通性方面均排名第一。在20世紀(jì)50年代高速公路網(wǎng)計(jì)劃、90年代信息高速公路計(jì)劃推動(dòng)下，美國(guó)各大小城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村互為連接，道路質(zhì)量尤其是小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村道路質(zhì)量良好，各地道路的服務(wù)中心等配套服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化且設(shè)施周全。美國(guó)航空業(yè)發(fā)達(dá)，機(jī)場(chǎng)數(shù)量世界第一，其公共機(jī)場(chǎng)有5000多個(gè)、私人機(jī)場(chǎng)有1.4萬(wàn)個(gè)左右，而我國(guó)只有500多座機(jī)場(chǎng)。

表1 2019年各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)排名情況

2.市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展仍有較大空間。近年來(lái)我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平跟不上城市快速發(fā)展步伐，道路擁堵、城市內(nèi)澇、水體黑臭、“馬路拉鏈”“垃圾圍城”等問(wèn)題較為突出。相比之下，德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面經(jīng)驗(yàn)豐富，除了道路、軌道交通、園林綠化等領(lǐng)域，城市地下管網(wǎng)建設(shè)與排污能力系統(tǒng)較為完善。德國(guó)、英國(guó)、日本早在19世紀(jì)前后就開始推廣建設(shè)城市地下綜合管廊。未來(lái)我國(guó)海綿城市、地下綜合管廊、環(huán)保等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有較大空間。我國(guó)自2015年進(jìn)行首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，根據(jù)2015年公布的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求，已有400多個(gè)城市出臺(tái)海綿城市建設(shè)實(shí)施規(guī)劃方案。海綿城市建設(shè)投資約為每平方公里1億元至1.5億元，根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院預(yù)測(cè)，到2030年海綿城市累計(jì)投資規(guī)模有望達(dá)到7.6萬(wàn)億元。我國(guó)2015年全面啟動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)，據(jù)測(cè)算，未來(lái)我國(guó)地下綜合管廊需求超3萬(wàn)公里，投資規(guī)模將達(dá)1.8萬(wàn)億元。

（二）不同區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施差距大，欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展空間更大

我國(guó)地域廣闊，不同地區(qū)之間基礎(chǔ)設(shè)施差距較大。從東、中、西、東北四大地區(qū)看，東部地區(qū)鐵路密度、公路密度、高速公路密度要遠(yuǎn)高于西部、東北部地區(qū)，比如，東部地區(qū)公路密度為1.53公里/平方公里，分別為西部、東北地區(qū)的5倍、3倍。東部地區(qū)道路質(zhì)量較好，二級(jí)及以上公路占公路里程的比重平均為22.6%，高于中（12.4%）、西（12.3%）、東北（16%）地區(qū)。此外，東部已基本形成相對(duì)完善的綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系，航空、鐵路、公路、管道、城市公共交通等運(yùn)行效率及一體化程度較高，而中部地區(qū)仍處于加速構(gòu)建中，西部地區(qū)仍處于初級(jí)發(fā)展階段。

從城鄉(xiāng)區(qū)域看，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施有較大改進(jìn)空間。近年來(lái)農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)加快建設(shè)，2020年農(nóng)村公路里程達(dá)到438萬(wàn)公里。但與城市相比，農(nóng)村道路發(fā)展存在路網(wǎng)通達(dá)深度不足、技術(shù)等級(jí)低、配套設(shè)施不足等問(wèn)題。同時(shí)農(nóng)村市政基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，比如，農(nóng)村2020年污水處理率的目標(biāo)是30%以上，仍遠(yuǎn)低于城市（96.8%）、縣城（93.6%）；2019年村莊供水普及率、燃?xì)馄占奥史謩e為81%、31.4%，低于城市（98.8%、97.3%）和縣城（95.1%、86.5%）；建制鎮(zhèn)人均公園綠地面積為2.7平方米，遠(yuǎn)低于城市（14.4平方米）、縣城（13.1平方米）。

（三）新基建加速發(fā)展，投資空間廣闊

新技術(shù)發(fā)展將催生新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化是未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要方向，由此會(huì)帶來(lái)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造以及新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量需求。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“新基建”，提出加強(qiáng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此后新基建逐步成為各地部署發(fā)展的重要方向。但是目前對(duì)于新基建的分類并沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從不同機(jī)構(gòu)對(duì)于新基建的分類來(lái)看，新基建既包括圍繞信息技術(shù)與數(shù)據(jù)為核心的技術(shù)開發(fā)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施，也包含由于數(shù)字化、智能化在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各領(lǐng)域應(yīng)用，而帶來(lái)新的基建需求及傳統(tǒng)領(lǐng)域的改造（見(jiàn)表2）。

表2 新基建的類型劃分

從政策導(dǎo)向看，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出要加快建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，包括加快5G網(wǎng)絡(luò)規(guī)?；渴?，前瞻布局6G網(wǎng)絡(luò)技術(shù)儲(chǔ)備，實(shí)施中西部地區(qū)中小城市基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)完善工程，推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)全面發(fā)展，加快交通、能源、市政等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造等。2021年9月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《“十四五”新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，主要圍繞信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行部署。根據(jù)中國(guó)信息通信研究院測(cè)算，“十四五”期間我國(guó)新基建投資將達(dá)到10.6萬(wàn)億元，占全社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資10%左右。

三、我國(guó)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中需關(guān)注的問(wèn)題

（一）容易出現(xiàn)過(guò)度投資、重復(fù)建設(shè)問(wèn)題

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是短期易見(jiàn)效的拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)手段，部分地區(qū)重建設(shè)、輕規(guī)劃，未從當(dāng)?shù)貙?shí)際需求、地方財(cái)力等出發(fā)，大搞政績(jī)工程、面子工程。早在2018年國(guó)務(wù)院辦公廳就印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》，針對(duì)規(guī)劃過(guò)度超前、建設(shè)規(guī)模過(guò)于集中等問(wèn)題，提高了城市人口、GDP、公共預(yù)算收入、政府債務(wù)等申報(bào)門檻。2021年3月《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見(jiàn)》，針對(duì)鐵路規(guī)劃建設(shè)中片面追求高標(biāo)準(zhǔn)、重高速輕普速、重投入輕產(chǎn)出等情況，要求鐵路設(shè)計(jì)時(shí)速與客流密度掛鉤，嚴(yán)把鐵路建設(shè)項(xiàng)目審核關(guān)，避免盲目攀比、過(guò)度超前或重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)禁以新建城際鐵路、市域（郊）鐵路名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌。2021年6月國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理確保工程安全質(zhì)量的通知》，提出嚴(yán)把超高層建筑審查關(guān)。近年來(lái)新基建持續(xù)升溫，各地相繼出臺(tái)新基建相關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃或規(guī)劃，需要警惕由于認(rèn)識(shí)不足、應(yīng)用不確定等問(wèn)題導(dǎo)致盲目投資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）資金約束問(wèn)題較突出，基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制有待創(chuàng)新突破

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源相對(duì)單一，主要由政府投入支持。而近年來(lái)在減稅降費(fèi)、支出責(zé)任不減、防風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管政策趨嚴(yán)的背景下，財(cái)政收支壓力不斷增大，過(guò)去依賴地方投融資平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的模式面臨轉(zhuǎn)型。如何引入和用活社會(huì)資本仍在持續(xù)探索中。近年來(lái)政府持續(xù)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)放寬民間資本準(zhǔn)入門檻，完善PPP項(xiàng)目管理制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，設(shè)立用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施REITS試點(diǎn)。而由于市場(chǎng)化定價(jià)不足、風(fēng)險(xiǎn)和利益共擔(dān)機(jī)制不暢、投資收益難以保障等原因，社會(huì)資本參與度仍顯不足，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍面臨較大的資金缺口。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)壓力不斷增大

從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施老化、更新改造問(wèn)題目前仍沒(méi)有理想的解決辦法。隨著基礎(chǔ)設(shè)施存量規(guī)模增大，未來(lái)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施老化問(wèn)題將逐步突顯，相關(guān)維護(hù)與更新需求將明顯增加。前期建設(shè)速度越快，后期面臨的養(yǎng)護(hù)工作任務(wù)就越重。與建設(shè)相比，基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)工作帶來(lái)的投資拉動(dòng)作用相對(duì)較弱，如何提高維修養(yǎng)護(hù)收益性、保證可持續(xù)的資金投入是未來(lái)面臨的重要挑戰(zhàn)。

四、政策建議

基礎(chǔ)設(shè)施是奠定一國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面貌的基礎(chǔ)條件。未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)將保持中高速增長(zhǎng)，工業(yè)發(fā)展也處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要階段，我國(guó)仍處于大規(guī)模推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的窗口期，需進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)。

（一）合理規(guī)劃、補(bǔ)齊短板、適度超前，提高基礎(chǔ)設(shè)施綜合性、連通性、高效性

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、改善民生福祉、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面出發(fā)，科學(xué)規(guī)劃安排。優(yōu)先推動(dòng)國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)主骨架建設(shè)。依托國(guó)家交通網(wǎng)主骨架，各地結(jié)合自身市場(chǎng)需求、增長(zhǎng)目標(biāo)等加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局，提升基礎(chǔ)設(shè)施整體效率。加強(qiáng)裝備、材料、工藝等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域重點(diǎn)技術(shù)的研發(fā)、升級(jí)，提高基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和安全性。加快補(bǔ)齊城市排污、排水等市政基礎(chǔ)設(shè)施短板，科學(xué)推動(dòng)建設(shè)海綿城市、地下綜合管廊。加大對(duì)中西部地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持，推進(jìn)不同區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、溢出效應(yīng)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，結(jié)合農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口布局、生態(tài)環(huán)保、歷史文化等特點(diǎn)，推動(dòng)完善農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)性、生活性等各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。把握信息技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，推動(dòng)新型基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展。

（二）持續(xù)提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

■靜立翠林｜付秀宏/攝

如前文所述，僅靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較難帶來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施將失去活力，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也將難以持續(xù)。要堅(jiān)定鞏固我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈體系完整優(yōu)勢(shì)，持續(xù)加大基礎(chǔ)研究領(lǐng)域投入，加大研究、技術(shù)人才培養(yǎng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。各地區(qū)要結(jié)合自身實(shí)際積極探索培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能，打造能夠帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)。要推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)與運(yùn)輸服務(wù)網(wǎng)、信息網(wǎng)、能源網(wǎng)融合發(fā)展，推進(jìn)交通與郵政快遞、現(xiàn)代物流、旅游融合發(fā)展，依托基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)發(fā)展平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、樞紐經(jīng)濟(jì)、通道經(jīng)濟(jì)。

（三）創(chuàng)新投融資機(jī)制，保障基礎(chǔ)設(shè)施資金可持續(xù)性

優(yōu)化中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任分擔(dān)，確保財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金支持。完善公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)支持政策體系，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和邊境地區(qū)支持力度。推動(dòng)交投集團(tuán)等平臺(tái)公司由傳統(tǒng)基建投融資平臺(tái)向城市綜合運(yùn)營(yíng)商等方向轉(zhuǎn)型，通過(guò)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)提高公司效益，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多資本。發(fā)揮好財(cái)政資金引導(dǎo)作用，進(jìn)一步完善PPP機(jī)制設(shè)計(jì)、監(jiān)管體系，探索交通+產(chǎn)業(yè)融合等綜合開發(fā)方案，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與積極性。推進(jìn)REITs試點(diǎn)與推廣，不斷完善產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、發(fā)行定價(jià)機(jī)制、配套稅收與國(guó)資轉(zhuǎn)讓政策。

（四）重視基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、更新、升級(jí)

樹立基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期管理理念，加強(qiáng)規(guī)劃、建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)的整體性和系統(tǒng)性，將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)與維修養(yǎng)護(hù)掛鉤。加強(qiáng)預(yù)防性養(yǎng)護(hù)維護(hù)，不斷完善相關(guān)養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與安全評(píng)估體系。建立基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)，推動(dòng)維護(hù)、更新工作的信息化建設(shè)。引導(dǎo)加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)技術(shù)研發(fā)投入，通過(guò)提升工藝、設(shè)備技術(shù)水平降低更新改造成本、提高更新改造效率。