石漠化地區(qū)“以地養(yǎng)老”模式現(xiàn)實(shí)困境及消解

韋彩玲 陳茜 藍(lán)飛行

當(dāng)前我國(guó)“以地養(yǎng)老”的發(fā)展速度較快，有學(xué)者從概念界定為切入點(diǎn)，提出“以地養(yǎng)老”是指在承包關(guān)系存續(xù)期間，在合法的前提下，農(nóng)民以自愿為原則，政府通過(guò)一定手段將農(nóng)民的閑置土地進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，進(jìn)行統(tǒng)一化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并支付高于市場(chǎng)價(jià)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為老年農(nóng)民的養(yǎng)老保障。與此同時(shí)，政府出資建設(shè)村集體養(yǎng)老服務(wù)中心，老年人可以選擇分開(kāi)居住、集中照料的養(yǎng)老模式，享受物質(zhì)及心理上的全面照料?！耙缘仞B(yǎng)老”目的是解決農(nóng)村兩大困境：一是在家庭養(yǎng)老保障功能弱化的情況下，解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老難問(wèn)題；二是在土地資源空置率日趨嚴(yán)重情況下，打破農(nóng)村沉睡土地資源。但農(nóng)業(yè)收入降低和養(yǎng)老費(fèi)用不斷提高限制了“以地養(yǎng)老”可能性，且受到區(qū)位因素影響，土地養(yǎng)老保障水平呈現(xiàn)差異性，不同區(qū)位的集體土地養(yǎng)老保障水平不均衡，土地收益呈現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象。盡管現(xiàn)階段土地養(yǎng)老保障功能逐漸弱化，但在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，土地仍然承擔(dān)農(nóng)民基本養(yǎng)老保障。

面對(duì)石漠化地區(qū)耕地細(xì)碎、地塊分散、流轉(zhuǎn)困難的現(xiàn)實(shí)境況，本文深入展開(kāi)石漠化地區(qū)“以地養(yǎng)老”研究，探討石漠化地區(qū)“以地養(yǎng)老”模式運(yùn)行的制約因素，針對(duì)其制約因素的特殊性，提出解決對(duì)策，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村“以地養(yǎng)老”實(shí)踐，解決農(nóng)村養(yǎng)老困局有重要意義。

一、以地養(yǎng)老的基本做法

本文的“以地養(yǎng)老”主要指的是農(nóng)村老人依照合法自愿原則，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交付予集體，由集體進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)，換取一定的價(jià)金作為補(bǔ)償，置換集體養(yǎng)老服務(wù)?！耙缘仞B(yǎng)老”在保障農(nóng)村老人土地所有權(quán)歸屬不變的前提下，由農(nóng)民將其承包地、宅基地（含地上建筑）使用權(quán)交給村集體或他人，由村集體進(jìn)行規(guī)模化流轉(zhuǎn)。通過(guò)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將流轉(zhuǎn)土地所得收益返還給老年人，由村集體向這些老年人提供養(yǎng)老保障。

現(xiàn)階段“以地養(yǎng)老”模式探索依托于新土改政策，結(jié)合宅基地退出和農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)換養(yǎng)老模式、宅基地?fù)Q養(yǎng)老模式以及農(nóng)地+宅基地混合模式。農(nóng)地流轉(zhuǎn)換養(yǎng)老模式：以云南晉寧為例，由村委會(huì)統(tǒng)一建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心，將農(nóng)戶承包田統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，使用流轉(zhuǎn)高價(jià)金用于養(yǎng)老，剩余部分全部返還農(nóng)民。宅基地使用權(quán)換養(yǎng)老模式：以山東濱州為例，將新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和宅基地有償退出政策有機(jī)結(jié)合，探索合村并居過(guò)程中的“以地養(yǎng)老”模式，農(nóng)戶放棄宅基地使用權(quán)，村集體通過(guò)社會(huì)資本引入，由企業(yè)統(tǒng)一建設(shè)養(yǎng)老公寓，并承諾企業(yè)享有土地使用權(quán)。農(nóng)戶可以選擇宅基地置換社區(qū)住房，以自家宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)小區(qū)樓房的居住權(quán)，享受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。達(dá)到規(guī)定年限老人可以免費(fèi)入住老年公寓，這意味著以前全權(quán)由子女負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老錢，現(xiàn)在由三方共同承擔(dān)，減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。宅基地+農(nóng)地混合模式：以寧夏平羅為例，平羅縣將村中閑散集體用地改造成養(yǎng)老院，由社會(huì)資本對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一改造，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿有償退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)，用換取的現(xiàn)金補(bǔ)償置換養(yǎng)老服務(wù)。在一定程度上幫助老人解決目前的養(yǎng)老困境。在“以地養(yǎng)老”模式下，優(yōu)化、解決農(nóng)村老年群體養(yǎng)老困境的同時(shí)盤活閑置土地，提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向好、向前發(fā)展?！耙缘仞B(yǎng)老”模式的提出，對(duì)健全農(nóng)村養(yǎng)老保障體系具有積極意義。

二、石漠化地區(qū)“以地養(yǎng)老”模式的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)村老年農(nóng)民收入來(lái)源大部分依靠土地產(chǎn)出，然而隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，種植業(yè)成本上升快于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，農(nóng)民增收緩慢。作為不可再生資源，土地對(duì)于農(nóng)民收入的影響越來(lái)越取決于土地流轉(zhuǎn)增值。然而由于多種因素制約，石漠化地區(qū)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程緩慢，土地經(jīng)營(yíng)碎片化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率始終無(wú)法提高，農(nóng)民收入水平難以改善。

（一）產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程滯后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程緩慢，“以地養(yǎng)老”難開(kāi)展

首先，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的是為了實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。盡管當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)多元化模式，但流轉(zhuǎn)模式依然以小戶分散流轉(zhuǎn)為主。公司所獲得的流轉(zhuǎn)耕地面積小、分布在各個(gè)條田，難以實(shí)現(xiàn)土地大規(guī)模、高效率進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)和機(jī)械化作業(yè)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)后規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的，間接影響農(nóng)民收入水平提升。其次，在石漠化地區(qū)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)普遍存在周期短、分散化問(wèn)題。從農(nóng)民角度來(lái)看，一方面，農(nóng)民對(duì)土地依附性很強(qiáng)；另一方面，由于流轉(zhuǎn)收益的不確定性與農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)地地租高期望值相矛盾，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)極為慎重，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民傾向于短期流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)地塊分散限制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械化應(yīng)用，土地承租方需要雇傭大量人員進(jìn)行田間管理工作，無(wú)形中增加了管理成本，較低的工作效率和生產(chǎn)效率增加了生產(chǎn)成本。此外，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)回報(bào)周期長(zhǎng)，蘊(yùn)含高風(fēng)險(xiǎn)及不確定性，轉(zhuǎn)入主體對(duì)投資農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)極為慎重，大多數(shù)企業(yè)選擇短期農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，進(jìn)而限制了土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模和規(guī)模報(bào)酬，大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)難以成功，影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益以及農(nóng)戶增值收益。最后，流轉(zhuǎn)主體主要是中小企業(yè)，生產(chǎn)規(guī)模小、發(fā)展層次低，農(nóng)業(yè)品種種植結(jié)構(gòu)單一，銷售的農(nóng)產(chǎn)品大多數(shù)以原有形式或經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單包裝售出，農(nóng)產(chǎn)品附加值低，難以在市場(chǎng)中占據(jù)有利地位。鑒于上述原因，對(duì)于石漠化地區(qū)而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)周期短、流轉(zhuǎn)面積分散的特點(diǎn)，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)企經(jīng)營(yíng)成本增加，持續(xù)性流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)。受到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后影響，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，中小農(nóng)企容易受到市場(chǎng)變動(dòng)波及，難以實(shí)現(xiàn)土地持續(xù)性流轉(zhuǎn)，“以地養(yǎng)老”模式受制于現(xiàn)實(shí)條件阻礙難以實(shí)施。

（二）農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收入低，缺乏養(yǎng)老保障，“以地養(yǎng)老”難實(shí)現(xiàn)

對(duì)于土地轉(zhuǎn)出戶來(lái)說(shuō)，將耕地轉(zhuǎn)出的原因主要有兩個(gè)：一是由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期保持低位，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐年走高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益越來(lái)越低，因而，大量農(nóng)民選擇流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)入城市打工。二是受到城鎮(zhèn)化影響，農(nóng)村勞動(dòng)力人口不足，老年人無(wú)法從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。農(nóng)民對(duì)土地高依賴性及農(nóng)村養(yǎng)老保障缺失決定了耕地對(duì)于農(nóng)民兼具經(jīng)濟(jì)保障及養(yǎng)老保障雙重功能。因而農(nóng)民在進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易決策時(shí)，首要考慮的是流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，是否能實(shí)現(xiàn)保障權(quán)益。在華東、華南南方糧食主產(chǎn)區(qū)，地勢(shì)平坦，土地面積大，土壤質(zhì)量高，一畝耕地年流轉(zhuǎn)費(fèi)用高達(dá)千元。在北方產(chǎn)糧地東北，土地面積廣，適合機(jī)械化操作，且以黑土地為主，土壤利于糧食作物種植生長(zhǎng)，每畝地流轉(zhuǎn)費(fèi)用能達(dá)到700元左右。不同于南方糧食主產(chǎn)區(qū)和東北平原，石漠化地區(qū)山地多，平地少，農(nóng)業(yè)用地人均占有量少，農(nóng)村家庭人均承包土地的數(shù)量也不多。由于農(nóng)地質(zhì)量低、面積小，地塊分散等現(xiàn)實(shí)因素，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)效益低下，農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿低。對(duì)于石漠化地區(qū)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，由于農(nóng)地質(zhì)量和耕作面積的雙重限制，這部分的農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒(méi)有產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，流轉(zhuǎn)出去的土地收入大大低于農(nóng)戶農(nóng)地自行耕作獲取的經(jīng)濟(jì)收益，直接導(dǎo)致農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入減少。土地流轉(zhuǎn)前，農(nóng)民糧食實(shí)現(xiàn)自給自足，富余糧食通過(guò)市場(chǎng)買賣換取貨幣，土地完全能夠滿足老年人生活需求，甚至還略有盈余。而在參與土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民只能通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買糧食，在一定程度上可能會(huì)增加生活開(kāi)支。土地流轉(zhuǎn)出去獲得的土地收益是固定的，不僅不能為農(nóng)村老年人提供糧食、農(nóng)作物等，流轉(zhuǎn)收益對(duì)農(nóng)村老年人的生存及生活的保障都不足。

綜上所述，在石漠化地區(qū)通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行“以地養(yǎng)老”存在局限性，農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)金低且不穩(wěn)定，農(nóng)戶難以獲得穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收益，難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)收入效益，反而拉大收入差距。此外，許多農(nóng)民沒(méi)有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)效益低下，收入不足以彌補(bǔ)生活支出且難以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂，就有可能選擇放棄土地流轉(zhuǎn)，“以地養(yǎng)老”模式難以實(shí)現(xiàn)。

（三）農(nóng)企流轉(zhuǎn)效益低，流轉(zhuǎn)價(jià)金無(wú)保障，“以地養(yǎng)老”難持續(xù)

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)企業(yè)不斷涌現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)企多為小型農(nóng)企或農(nóng)民個(gè)體，小型農(nóng)企由于缺少政府的引導(dǎo)，對(duì)市場(chǎng)需求把握不足，缺乏農(nóng)戶管理經(jīng)驗(yàn)且抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，盈利狀況不如預(yù)期，農(nóng)企不同于工業(yè)企業(yè)，工業(yè)企業(yè)依靠的是高精度機(jī)器平穩(wěn)運(yùn)作，農(nóng)企依賴于農(nóng)民雇工完成一系列細(xì)碎化田間管理工作，具體的施肥、打藥工作高度依賴雇工。從農(nóng)作物的種植到收成，不僅要依靠種植技術(shù)，更依賴管理者高度責(zé)任感和使命感。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)企雇傭的農(nóng)民權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)換，由種植者（直接受益者）轉(zhuǎn)變成被雇傭者（間接受益者）。不同于第一管理人和直接受益者，農(nóng)民將農(nóng)地視作自己的孩子，有高度責(zé)任意識(shí)，不遺余力地進(jìn)行種植管理。由于農(nóng)企管理存在缺陷，缺少相應(yīng)掛鉤激勵(lì)政策，身為被雇傭者的農(nóng)民將不再享有農(nóng)作物的全部收獲，工作積極性及責(zé)任意識(shí)下降，易造成畝產(chǎn)下降，收益減少。而對(duì)于土地流入的個(gè)體農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，絕大多數(shù)人認(rèn)為土地撂荒很可惜，租金便宜，而且增加土地面積后能夠提高生產(chǎn)效率，進(jìn)而獲得穩(wěn)定的收益，將承包地流轉(zhuǎn)進(jìn)來(lái)多數(shù)是出于農(nóng)民對(duì)于土地的感情，沒(méi)有從實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)的角度出發(fā)，僅根據(jù)自身能夠承擔(dān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強(qiáng)度來(lái)轉(zhuǎn)入土地，土地轉(zhuǎn)入呈現(xiàn)碎片化，經(jīng)營(yíng)收益不高。

綜上所述，一方面，現(xiàn)階段參與流轉(zhuǎn)小型農(nóng)企，在很大程度上只是單一性流轉(zhuǎn)，農(nóng)企收益與農(nóng)民脫鉤，因而會(huì)造成農(nóng)民低工作效率、低責(zé)任感的情況發(fā)生，低效率的田間管理影響農(nóng)作物收成，最終影響農(nóng)企收益。農(nóng)企投入大量資金卻無(wú)法從流轉(zhuǎn)中獲取收益，經(jīng)營(yíng)狀況慘烈，資不抵債，無(wú)法按時(shí)支付農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，從而陷入“田間管理效率低下-農(nóng)企收益低-農(nóng)戶收益缺失”惡性循環(huán)，最終將影響農(nóng)民收入，農(nóng)民無(wú)法從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中獲取價(jià)金收益。另一方面，土地流入個(gè)體農(nóng)戶對(duì)于如何提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、走多種經(jīng)營(yíng)之道并沒(méi)有很多的想法，流轉(zhuǎn)多數(shù)出于農(nóng)民對(duì)于土地的樸素情感，流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)碎片化，經(jīng)濟(jì)效益難以提高，農(nóng)民收入無(wú)法滿足其養(yǎng)老生活最低保障。因而，現(xiàn)階段農(nóng)民無(wú)法通過(guò)土地流轉(zhuǎn)從土地上獲取保障，“以地養(yǎng)老”受到阻礙，難持續(xù)。

三、優(yōu)化“以地養(yǎng)老”模式的對(duì)策建議

土地是農(nóng)村養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)性資源，在生存、發(fā)展、平等和自由維度上保持契合，在現(xiàn)代農(nóng)村養(yǎng)老保障尚未健全的情況下，土地和養(yǎng)老保障保持“高度統(tǒng)一”，在“以地養(yǎng)老”的過(guò)程中，涉及到政府、農(nóng)戶、村集體和企業(yè)等眾多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，其間所涉及的利益關(guān)系復(fù)雜。不同的主體具有不同的利益需求、意愿和行為取向，然而目前“以地養(yǎng)老”資源配置方式也存在一定的缺點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。合理把握“土地”和“養(yǎng)老保障”之間的關(guān)系，必須以農(nóng)民的客觀利益需求為行動(dòng)指南，以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民應(yīng)有權(quán)利為基本準(zhǔn)繩，建立“利益—能力—權(quán)利”支撐點(diǎn)體系。立足當(dāng)前“以地養(yǎng)老”中各利益相關(guān)者的需求、農(nóng)民權(quán)利保護(hù)及抗風(fēng)險(xiǎn)能力建設(shè)，結(jié)合資源配置最優(yōu)化基本原則，可以考慮從以下幾個(gè)方面理性實(shí)施和推進(jìn)“以地養(yǎng)老”工作。

（一）加大政策扶持力度，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，打開(kāi)“以地養(yǎng)老”局面

鄉(xiāng)村涉農(nóng)企業(yè)作為微觀競(jìng)爭(zhēng)主體，如果這些鄉(xiāng)村涉農(nóng)企業(yè)起初只是遵循靜態(tài)比較優(yōu)勢(shì)而選擇從事那些農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈低端環(huán)節(jié)和低端農(nóng)業(yè)，那么很可能長(zhǎng)期被鎖定在低附加值、低技術(shù)的比較優(yōu)勢(shì)陷阱中，將始終無(wú)法具備強(qiáng)勁競(jìng)爭(zhēng)力。部分鄉(xiāng)村所從事的農(nóng)業(yè)活動(dòng)正是一種低端農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)低端價(jià)值鏈環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，一方面高價(jià)采購(gòu)種子、農(nóng)藥和化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性資料，另一方面將收獲的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品直接低價(jià)出售。土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)企產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功離不開(kāi)政府的支持，首先，政府應(yīng)該立足實(shí)際，牢牢抓住特色揚(yáng)長(zhǎng)避短，把特色產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，構(gòu)建利用本地優(yōu)勢(shì)資源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)企農(nóng)業(yè)種植活動(dòng)，形成獨(dú)具特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)群，把特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的豐碩成果。加快推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，結(jié)合自身特色與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，合理布局，逐步打造形成一系列規(guī)模連片、輻射區(qū)廣的特色示范區(qū)。其次，為適應(yīng)農(nóng)作物種植投資的長(zhǎng)期性和風(fēng)險(xiǎn)性，政府要?jiǎng)訂T金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)農(nóng)作物種植大戶、農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)合作組織以及農(nóng)作物龍頭企業(yè)的資金信貸扶持力度，給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供運(yùn)作資金，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，并在貸款利息、還款期限上實(shí)施優(yōu)惠措施。最后，打造優(yōu)秀農(nóng)產(chǎn)品品牌。針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品品牌長(zhǎng)期以來(lái)處于小眾化、分散化的局面以及品牌少、知名度低、競(jìng)爭(zhēng)力弱的問(wèn)題，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)一批特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，打造名優(yōu)產(chǎn)品，創(chuàng)建地理標(biāo)志產(chǎn)品。

（二）創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，構(gòu)建利益共同體，實(shí)現(xiàn)“以地養(yǎng)老”

農(nóng)地流轉(zhuǎn)運(yùn)行方式大多表現(xiàn)為農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與種糧大戶或者企業(yè)之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，村集體處于一個(gè)無(wú)參與無(wú)合作的狀態(tài)。農(nóng)戶對(duì)村集體基層組織的信任度高，依賴性強(qiáng)，村集體決策影響農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿，因而要推動(dòng)目前以農(nóng)戶主導(dǎo)的自發(fā)、松散的流轉(zhuǎn)方式，向村集體-合作社-農(nóng)企的土地股份制農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)變。以維護(hù)土地集體所有為前提，以盤活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)為線索，創(chuàng)建聯(lián)合經(jīng)營(yíng)模式，推進(jìn)土地股份合作社、村集體、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多元主體的共同經(jīng)營(yíng)。

1.建立土地股份合作社，構(gòu)建多元分配主體。所謂入股是指“農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作股入社，自愿參與聯(lián)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位（個(gè)人）以資金、技術(shù)和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料入股組成股份公司。各方以資金、土地、技術(shù)等要素轉(zhuǎn)化為股本展開(kāi)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社按照約定比例進(jìn)行收益分配，農(nóng)民定期按股分紅”（見(jiàn)圖1）。農(nóng)民將土地按比例折合成股份通過(guò)合作社經(jīng)由集體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，形成連片作業(yè)地，打破土地分散局限性，便于大型農(nóng)耕機(jī)械操作。由于石漠化地區(qū)土地細(xì)碎化，農(nóng)民手上的地大多都是小面積插花地，沒(méi)有連片土地，而農(nóng)企進(jìn)駐從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)需要大面積連片土地，個(gè)體農(nóng)戶不能滿足這種用地要求。按照“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”股份制經(jīng)營(yíng)，條塊分散的農(nóng)地得以整合，農(nóng)業(yè)企業(yè)結(jié)合土地情況，對(duì)土地空間進(jìn)行統(tǒng)一化改造、開(kāi)發(fā)建設(shè)，農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社按照約定比例進(jìn)行收益分配，農(nóng)民定期按股分紅。通過(guò)合作社運(yùn)作，改變了原先農(nóng)民單純性土地租金收入局面，構(gòu)建了利益聯(lián)結(jié)體，農(nóng)民能夠定期得到可觀的分紅收入，豐富農(nóng)民收入多樣性。農(nóng)地股份合作制實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民個(gè)體勞動(dòng)資本和企業(yè)資金資本相結(jié)合的集體經(jīng)濟(jì)，以農(nóng)企合作經(jīng)營(yíng)為原型創(chuàng)新，構(gòu)建“1+1+1”（村集體+合作社+農(nóng)企）三位一體的“農(nóng)業(yè)共營(yíng)制”模式提高了農(nóng)田水利、道路設(shè)施現(xiàn)代化水平，解決土地細(xì)碎化問(wèn)題的同時(shí)增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益，提高農(nóng)民工作積極性。例如浙江徑山，成立土地股份合作社。全村農(nóng)戶以全部農(nóng)用地折價(jià)入股。土地合作社采取保底分紅和利潤(rùn)分配雙保險(xiǎn)分配制度，先期實(shí)行保底分紅，其余的按等級(jí)折價(jià)，年末經(jīng)濟(jì)收益按股份分紅到戶。租金價(jià)格采用與糧價(jià)掛鉤的浮動(dòng)制。土地股份合作社的實(shí)施改變了原先個(gè)體分散種植的局面，集中管理有效地提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)民能夠定期得到可觀的分紅收入。

圖1 “農(nóng)業(yè)共營(yíng)制”模式

2.構(gòu)建“聯(lián)合共繳”模式。通過(guò)政策激勵(lì)，建立“聯(lián)合共繳”模式（見(jiàn)圖2），引導(dǎo)農(nóng)戶拿出部分流轉(zhuǎn)收入?yún)⒈＠U費(fèi)，通過(guò)農(nóng)民與政府共同繳納保險(xiǎn)費(fèi)用的方式將參與土地流轉(zhuǎn)老年農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系中?；灸Ｊ娇梢圆扇∪缦路绞剑簩?duì)于已達(dá)到法定退休年限的農(nóng)民，可由政府出資，村集體代扣的方式進(jìn)行。由政府出具一定比例資金，其余部分由村集體按月從土地租金及分紅中代扣，一次性繳納規(guī)定年份年養(yǎng)老保障金。由于這部分農(nóng)民即使沒(méi)有參與土地流轉(zhuǎn)也無(wú)法繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更不可能從事非農(nóng)工作，政府承擔(dān)照顧這部分老年農(nóng)民基本生活的責(zé)任；對(duì)于45周歲以上未達(dá)到法定退休年齡的農(nóng)民，也可以一次性繳納規(guī)定年份養(yǎng)老保障金，在達(dá)到退休年齡后開(kāi)始領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。這部分農(nóng)民具備勞動(dòng)能力，能夠從事勞動(dòng)生產(chǎn)活動(dòng)，因此在達(dá)到退休年齡之前，可以通過(guò)勞動(dòng)解決生計(jì)問(wèn)題。不足部分由中央政府和省政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況共同承擔(dān)，可按照一定比例比如7∶3或者6∶4等比例進(jìn)行分擔(dān)。從中央到地方，打通資金渠道，解決養(yǎng)老保障的資金困境與人口老齡化矛盾。

圖2 “聯(lián)合共繳”模式

3.集體組織承擔(dān)養(yǎng)老補(bǔ)充。村集體作為政策決策人，以集體土地為切入點(diǎn)，運(yùn)用集體建設(shè)空地建設(shè)村養(yǎng)老服務(wù)中心，引入社會(huì)資本，提供專業(yè)化、多元化養(yǎng)老服務(wù)（見(jiàn)圖3）。鑒于目前農(nóng)村的家庭養(yǎng)老模式呈現(xiàn)越來(lái)越弱化，子女外出導(dǎo)致養(yǎng)老主體缺位的發(fā)展趨勢(shì)，因此迫切需要在農(nóng)村地區(qū)建立專業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)隊(duì)伍。村集體與政府合作，通過(guò)招商引資，引入社會(huì)資本參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，老年農(nóng)戶使用土地流轉(zhuǎn)租金及分紅購(gòu)買社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)及村集體養(yǎng)老服務(wù)，滿足農(nóng)村老年群體多元化養(yǎng)老需求。

圖3 集體組織多元化養(yǎng)老補(bǔ)充

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新，一方面，改變小農(nóng)家庭分散經(jīng)營(yíng)模式，降低農(nóng)民遭遇自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可能性，保證其收益穩(wěn)定性。另一方面，對(duì)家庭養(yǎng)老保障及社會(huì)保障提供支撐，改變農(nóng)村老人在患病和養(yǎng)老方面的現(xiàn)實(shí)困境，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老人養(yǎng)老保障。

（三）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和擔(dān)保機(jī)制，保障“以地養(yǎng)老”可持續(xù)性

1.優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。個(gè)體農(nóng)戶收入來(lái)源除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入外還包括工資性收入等其他收入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入占比小，且工資性收入不受自然因素影響，穩(wěn)定性強(qiáng)，不同于個(gè)體農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體資金收入來(lái)源主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主，遭遇自然災(zāi)害或意外的話，很容易造成巨額損失，由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，一旦遭遇旱澇、病蟲(chóng)等自然災(zāi)害，基本處于無(wú)保障狀態(tài)。因而需要通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁于保險(xiǎn)公司。政府應(yīng)做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)引導(dǎo)工作。一方面，因地制宜，適度增加地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)險(xiǎn)種，拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼種類，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，優(yōu)化政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率、補(bǔ)貼額計(jì)算方式、補(bǔ)貼撥付手段，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障力度；另一方面，建立利益均衡模式，調(diào)動(dòng)財(cái)政、金融、協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)企業(yè)等各方力量參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“聯(lián)辦共?！?，將政策協(xié)同與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合，發(fā)揮二者協(xié)同優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建以政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主導(dǎo)、商業(yè)性涉農(nóng)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的多元化發(fā)展模式。通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充，用集約化手段分散傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本；同時(shí)，提高農(nóng)企抵抗自然災(zāi)害能力，降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，降低經(jīng)營(yíng)成本，保障農(nóng)戶及農(nóng)企雙重權(quán)益。

2.成立專門擔(dān)保機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)行為保障。政府成立專門的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行“行為擔(dān)?！焙汀靶庞脫?dān)?！?。遵循市場(chǎng)化的原則運(yùn)作，擔(dān)保公司承擔(dān)企業(yè)和村民權(quán)益保護(hù)方面的義務(wù)，每年收取約定數(shù)額服務(wù)金。作為土地流轉(zhuǎn)行為的擔(dān)保方，擔(dān)保公司在土地流入方無(wú)力支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用時(shí)，承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，支付土地流出方約定數(shù)額流轉(zhuǎn)費(fèi)用；而因土地流出方違約，流入方遭受經(jīng)濟(jì)損失，擔(dān)保公司也要承擔(dān)相應(yīng)的賠償。通過(guò)擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中建立損失補(bǔ)償機(jī)制。如成都市政府牽頭各區(qū)（市）縣農(nóng)業(yè)企業(yè)共同參股成立農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司。該擔(dān)保公司是政策性公司，行為擔(dān)保及信用擔(dān)保費(fèi)用低于同期市場(chǎng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。