行政村合并后農(nóng)村運行體系建設對策

行政村合并改革是整合發(fā)展資源、促進地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的有效途徑。然而并村后的管理體制和運行機制，和農(nóng)村群眾的傳統(tǒng)習慣、思想觀念、原有產(chǎn)權(quán)、既得利益等有一定的沖突，出現(xiàn)了一些問題，健全并村后農(nóng)村治理體系，完善運行體系是必要的，也是迫切的。

陜西省某涉農(nóng)市轄區(qū)在2018年全面完成所屬行政村的合并（簡稱并村）工作。[1]并村后運行情況如何，是各級管理者和群眾普遍關(guān)心的問題。圍繞這個問題，筆者進行了實地調(diào)研。在實地調(diào)研中召開各類座談會5場次，發(fā)放調(diào)查問卷100余份，同區(qū)、街、村三級干部和抽樣村農(nóng)民群眾160多人談話，了解情況，征求到有價值的意見、建議7類41條。經(jīng)過梳理，發(fā)現(xiàn)并村后的優(yōu)勢和存在問題，針對存在的各種矛盾，提出相應的對策。

基本情況

該區(qū)完成行政村合并后，全區(qū)行政村由原來的164個合并為76個。其中黨總支31個（黨總支下轄支部104個）、黨支部45個;農(nóng)村黨員人數(shù)5739名（年齡最小21歲，年齡最大97歲）。按目前年齡標準劃分，青年黨員占31.9%、中年黨員占22.8%、老年黨員占45.3%;有村民委員會76個，村委會委員共333人，村委會主任均由黨總支（支部）書記兼任，年齡最大67歲，年齡最小27歲，其中60歲以上11人、55-59歲13人、36-54歲301人、35歲以下8人，最高文化程度大學本科，最低文化程度初中;村民監(jiān)督委員會76個，成員235人;農(nóng)村集體經(jīng)濟組織171個，未成立集體經(jīng)濟組織的村（含農(nóng)村社區(qū)）4個，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，該區(qū)農(nóng)村已正在將村民委員會事務和集體經(jīng)濟組織事務分離，基本建立了村黨總支（支部）統(tǒng)一領導、村民委員會承擔村民自治行政事務，村集體經(jīng)濟組織負責資產(chǎn)和集體經(jīng)濟管理、村民監(jiān)督委員會監(jiān)督并行的新型農(nóng)村社會治理架構(gòu)。

本次抽樣調(diào)查村4個，分別是狄寨街道杜陵村（由原金星村、杜陵村合并而成）、席王街道李家村（由原東李村、西李村、寇家村合并而成）、灞橋街道歇駕新村（由原歇家寺村、新興村合并而成）、洪慶街道三陽院村（由原水泉子村、常王村、野雞胡村、栗溝村合并而成）。四個村均實現(xiàn)村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”，村級黨組織、村民委員會、村民監(jiān)督委員會組織機構(gòu)健全，“三委會”運行順暢、成員團結(jié)協(xié)作，得到村民群眾的擁護和信任，在村級治理體系建設中起到了預期作用。[2]

積極效果

并村顯現(xiàn)的主要積極效果是：

一是村民負擔減輕。過去村級組織管理人員比例高，不管村大村小，“三委會”組織人員人數(shù)幾乎相同。并村后機構(gòu)數(shù)、人員數(shù)大為減少，村民人均承擔公共事業(yè)管理費用降低。例如席王街道李家村整合便民服務大廳和黨員活動室，節(jié)省兩個村級便民服務場所和黨員活動室的開支，將閑置的村辦公用房改作其他村級公共場所，減輕村集體負擔。[3]

二是區(qū)、街、村三級政令更加暢通，工作效率進一步提高。過去村莊分散，大小事務都需街道逐一安排，現(xiàn)在安排到合并后的村級組織，減少了參會人員數(shù)量，傳達上級精神更加快捷。洪慶街道三陽院村由四個比較偏遠的村合并而成，過去街道安排工作、下村督導重點任務費時費力，并村后村三委會集中在一個地方辦公，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了工作效能。[4]

三是大村帶小村，強村帶弱村，人、財、物等資源整合利用，實現(xiàn)了資源共享，村級公益事業(yè)得到增強。過去有些小村由于歷史原因，村級集體經(jīng)濟缺失，干部老齡化嚴重，缺乏年富力強的黨員干部，致使村級管理組織無法發(fā)揮作用，許多為民服務項目無法延伸到村，村內(nèi)公益事業(yè)無人問津。此次調(diào)研的四個村均建立便民服務中心，極大地方便了村民，在這次新冠肺炎疫情防控中更加體現(xiàn)出優(yōu)勢。歇駕新村充分發(fā)揮原大村村委會主任個人能力強、個人經(jīng)濟實體效益好、村黨員人數(shù)多、村集體辦公用房多、公益事業(yè)資源充足等優(yōu)勢，在為村民提供文化娛樂活動場所、為街道延伸便民服務項目、給村民開展基本醫(yī)療衛(wèi)生服務等方面彌補了原來的短板，村疫情防控檢查站、村內(nèi)環(huán)境消毒、發(fā)熱病人排查、重點人員管控等公益性工作得以高質(zhì)量落實。

四是提升了農(nóng)村人居環(huán)境建設水平。狄寨街道杜陵村由金星村、杜陵村合并而成，原杜陵村在人居環(huán)境建設方面已有高起點的規(guī)劃、高水平的建設，是全區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治示范村，合并后的新杜陵村通過整體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境綜合治理、基礎設施建設、公共服務資源合理配置等，完成戶廁改造等提升項目，村內(nèi)美麗鄉(xiāng)風、美麗庭院實現(xiàn)了規(guī)范化、制度化，村容村貌煥然一新。

主要問題

并村后的管理體制和運行機制，與農(nóng)村群眾的傳統(tǒng)習慣、思想觀念、原有產(chǎn)權(quán)、既得利益等有一定的沖突，出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是“村合心不合”問題比較突出。村兩委會成員來自不同的村，代表不同群體的利益，在議事過程中考慮本人原所在村利益較多，“三委會”工作思路難以統(tǒng)一，工作不夠合拍。

二是村干部老齡化問題依然存在。特別是黨組織班子平均年齡偏大，知識水平較低，在工作中因循守舊，缺乏創(chuàng)新意識。并村后推行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”，使該問題更加凸顯出來。有的村出現(xiàn)小村人數(shù)少，無人進入新的村“三委會”班子現(xiàn)象，有的村的家族勢力沖擊現(xiàn)行管理體系。

三是村財產(chǎn)管理和債權(quán)債務問題加劇。有的村合并前債臺高筑，并村后“新官不理舊賬”，形成新的不穩(wěn)定因素，妨礙農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

四是缺少集體經(jīng)濟組織的村存在的問題更加復雜。現(xiàn)行村“三委會”組織對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革認識不一，在村委會與集體經(jīng)濟組織對村級資金使用、資產(chǎn)管理權(quán)限、集體資產(chǎn)移交整合等方面存在分歧，甚至有抵觸情緒，影響農(nóng)村集體經(jīng)濟組織正常發(fā)揮作用。大部分村無集體經(jīng)濟，只能靠政府補貼、企業(yè)贊助等方式解決村內(nèi)基礎設施建設缺少資金問題，實際情況是杯水車薪。先期投入項目容易引起群眾“厚此薄彼”的質(zhì)疑，在這次新冠肺炎疫情防控中，有的村值勤群眾的補貼無法落實，村兩委會干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動力不足。3B1BAE5D-1649-45ED-AF72-F30E808BE669

五是村兩委會選舉的候選人遴選對象少，代表性、領頭帶動性弱。村黨組織選舉辦法和村民委員會選舉辦法在操作層面上有沖突，致使村委會主任和村黨支部書記“一肩挑”無法完全落實或者名存實亡。黨支部合并減少，黨員生產(chǎn)、生活較之過去更加分散，黨員日常管理和集中開展教育等活動難度加大。

基本對策

農(nóng)村工作是黨和政府的一項重要工作，順應形勢需要的行政村合并是加強黨和政府統(tǒng)領農(nóng)村工作的有效辦法，健全并村后農(nóng)村治理體系，完善運行體系是必要的，也是迫切的。具體問題對策如下：

一是充分發(fā)揮區(qū)街兩級相關(guān)職能部門的指導作用。2020年中央一號文件提出，要“堅持縣鄉(xiāng)村聯(lián)動，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，提高鄉(xiāng)村治理效能”。區(qū)級各涉農(nóng)部門要夯實領導責任，建立區(qū)級領導干部和區(qū)涉農(nóng)部門主要負責人包村指導制度;各涉農(nóng)部門之間要加強統(tǒng)籌謀劃，明確農(nóng)村基層治理的工作導向，加強人員培訓，增強做好農(nóng)村工作的本領;街道黨政機構(gòu)是黨和政府為民服務的重要環(huán)節(jié)，要體現(xiàn)出第一責任，要進一步增強服務農(nóng)村農(nóng)民的職能，整合各項行政審批、為民服務和行政執(zhí)法等方面力量，建立健全統(tǒng)一管理服務平臺，盡可能使涉農(nóng)管理服務職能下沉，便民服務中心可下沉到并村后的行政村，采取信息化手段，實現(xiàn)一站式辦理。[5]

二是強化行政村黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。黨的領導是建設社會主義新農(nóng)村的根本保證，行政村黨支部（黨總支）是黨在農(nóng)村的基層組織，必須大力加強行政村黨支部（黨總支）建設，不斷增強其創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，不斷夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，為推進新農(nóng)村建設提供堅強的組織保障。一要發(fā)揮黨組織對農(nóng)村各項工作的絕對領導，選拔好支委，推舉好書記;二要制定科學合理的黨員發(fā)展計劃，注重在回鄉(xiāng)務工青年、大中專和高中畢業(yè)生、致富能人、本土文化科技人才中培養(yǎng)入黨積極分子，著重培養(yǎng)有理想、有文化、各方面比較優(yōu)秀的農(nóng)村青年加入黨組織，不斷壯大青年黨員隊伍，給農(nóng)村基層黨組織注入新鮮血液，解決黨員隊伍“青黃不接”難題;三要加強農(nóng)村黨員教育培訓，提高現(xiàn)有黨員的政治意識、大局意識、奉獻意識、服務意識，提高其政策法規(guī)、市場經(jīng)濟、管理能力等綜合素質(zhì)，加大優(yōu)秀農(nóng)村年輕干部的培養(yǎng)和儲備力度，從而解決農(nóng)村黨支部（黨總支）書記“后繼無人”和農(nóng)村黨員先鋒模范作用發(fā)揮不好的問題。[6]

三是選派區(qū)街優(yōu)秀年輕后備干部直接參與農(nóng)村工作。區(qū)街年輕干部下到農(nóng)村，直接參與農(nóng)村一線工作，不但使他們能夠盡快熟悉農(nóng)村情況，增長指導、服務農(nóng)村的工作能力，還可以將黨對農(nóng)村工作的路線、方針、政策精準宣傳到位。具體方式上，可以以第一書記、黨建指導員、駐村幫扶工作隊長等形式或名義，常年輪換駐村工作，實踐證明，這種方式方法在推進農(nóng)村各項工作中發(fā)揮了重要作用，新的農(nóng)村運行體系中，應該在人居環(huán)境整治、宅基地治理、集體資產(chǎn)治理等階段性工作和加強農(nóng)村黨建、民生保障、社會服務等經(jīng)常性工作中都采取這種方式方法，不斷提高農(nóng)村村級治理能力的現(xiàn)代化水平。

四是完善村黨支部（黨總支）和村民委員會選舉辦法的實施細則，實現(xiàn)兩個選舉的有機融合。一要發(fā)揮好農(nóng)村黨支部（黨總支）和村委會的作用，實現(xiàn)其融合發(fā)展，形成合力，全面準確執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《村民委員會組織法》，確保黨的領導、依法治理和村民自治的有機結(jié)合;二要充分強化村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的作用，鼓勵農(nóng)村老黨員、回鄉(xiāng)退休干部、教師及各類鄉(xiāng)賢熱愛家鄉(xiāng)、建設家鄉(xiāng)、幫扶鄉(xiāng)鄰、弘揚正氣等，注重發(fā)揮家教家風在鄉(xiāng)村治理中的重要作用;三要完善村規(guī)民約，扎實開展自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設，及時推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型案例經(jīng)驗。[7]

五是不斷壯大村集體經(jīng)濟。村集體經(jīng)濟是農(nóng)村經(jīng)濟中最重要的組成部分，其發(fā)展程度關(guān)系整個農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展大局，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是促進經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕的重要物質(zhì)基礎。近年來，該區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟得到了迅速發(fā)展，村級集體經(jīng)濟收入有了明顯提高，公益事業(yè)投入財力也不斷加大，但同時，我們明顯看到，不同村的集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡，發(fā)展程度相差懸殊，有的村集體經(jīng)濟實力薄弱，很多公益事業(yè)無法開展，村級服務功能難以發(fā)揮，部分村的集體經(jīng)濟幾乎空白，這些已經(jīng)影響到干群關(guān)系和農(nóng)村干部隊伍的穩(wěn)定。區(qū)街兩級，一要采取務實措施，扶持各村立足自身獨特資源優(yōu)勢，打造各具特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，建立健全農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益機制，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，重點培育家庭農(nóng)場、特色民宿、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，通過訂單農(nóng)業(yè)、入股分紅、托管服務等方式，將農(nóng)戶融入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造地方知名農(nóng)產(chǎn)品品牌，有效開發(fā)農(nóng)村市場，加強村級電子商務站點建設，引導和鼓勵工商資本下鄉(xiāng)。總之，多措并舉壯大村級集體經(jīng)濟;二要開展系統(tǒng)性培訓，對于村干部、制富帶頭人和全體村民，量身定制不同的培訓內(nèi)容，增強培訓的針對性，涵蓋思想政治、政策法律、手藝技能等，實現(xiàn)“授人以漁”;三要切實加強村級事務監(jiān)督管理，完善和落實村集體經(jīng)濟活動監(jiān)督制度，保證村集體經(jīng)濟組織可持續(xù)有效運行。

六是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。做為城市郊區(qū)，發(fā)展農(nóng)村更要重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展，可以利用城市的資源優(yōu)勢和農(nóng)村的環(huán)境優(yōu)勢，統(tǒng)籌發(fā)展思路，加強發(fā)展要素互補。一要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)一體、規(guī)劃定位清晰、功能互補、銜接協(xié)調(diào)的規(guī)劃，為城鄉(xiāng)發(fā)展明確方向;二要在道路、電力、通訊等基礎設施建設上實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設和管理;三要把區(qū)級政府的社會管理和公共服務職能向行政村延伸，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務保障均等化。

七是建設平安鄉(xiāng)村。區(qū)街村各級要共同努力，共建平安鄉(xiāng)村。一要發(fā)揮司法職能機關(guān)作用，公檢法司等司法機關(guān)要將涉及農(nóng)村的掃黑除惡專項斗爭向縱深推進，嚴厲打擊非法侵占村集體資產(chǎn)、扶貧惠農(nóng)資金等行為，嚴厲打擊侵犯農(nóng)村婦女兒童人身權(quán)利的行為，嚴厲打擊村霸、家庭式惡勢力，為農(nóng)村“三委會”和集體經(jīng)濟組織依法履職提供良好的外部環(huán)境;二要加大調(diào)處化解鄉(xiāng)村各種矛盾糾紛，認真借鑒“楓橋經(jīng)驗”，做到小矛盾不出村、大矛盾不出街道辦、各種矛盾不上交;三要暢通群眾訴求通道，及時呼應合理訴求，妥善化解債權(quán)債務、土地承包、征地拆遷、農(nóng)民工工資、環(huán)境污染等方面的突出矛盾，推行領導干部特別是區(qū)街領導干部定期下村接訪制度，積極化解信訪積案;四要建立“一村一名法律顧問”制度，開展形式多樣的法律服務，提高農(nóng)村群眾的法律意識，提高守法、護法意識，加強以法辦事的觀念。

參考文獻

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作者簡介

劉昊琛 長安大學馬克思主義學院，在校碩士研究生，研究方向：思想政治教育3B1BAE5D-1649-45ED-AF72-F30E808BE669