芻議社會組織參與社會治理

社會組織擁有各類專業(yè)化人才及志愿服務(wù)精神，是參與社會治理的重要主體。社會組織參與社會治理能夠化解社會矛盾、增強(qiáng)社會多元化合作、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，社會組織參與社會治理存在法律不完善、自身能力不足、公信力不高等問題。在新時代，推進(jìn)社會組織參與社會治理需要強(qiáng)化黨建引領(lǐng)、建立健全法律法規(guī)、加強(qiáng)自身建設(shè)、完善監(jiān)管機(jī)制。

黨的十九大報告指出，“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”[1]在新時代，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，需要多元主體參與，多方協(xié)同共治，不斷激發(fā)社會活力。社會組織植根于基層，擁有各類專業(yè)化人才及志愿服務(wù)精神，是參與社會治理的重要主體。

社會組織參與社會治理的理論基礎(chǔ)

1、第三部門理論

第三部門理論最早由美國學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙提出，他認(rèn)為，第三部門是通過志愿提供公益的NGO（非政府部門）或NPO（非盈利性組織），是除第一部門（政府）和第二部門（企業(yè)）之外的其他所有組織，包括各類非政府部門、非盈利性的社會團(tuán)體、民間協(xié)會、宗教組織等。我國的第三部門是介于政府部門與營利性部門之間，從事社會公益事業(yè)、服務(wù)社會大眾、促進(jìn)社會穩(wěn)定與發(fā)展的社會公共部門，既包括各類社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位、基金會等官辦民間組織，也包括共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體等準(zhǔn)政府型組織，還包括草根民間組織。第三部門具有組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性。第三部門不追求其自身利益最大化，而是通過協(xié)調(diào)政府、市場和社會公民之間的利益沖突，提高公共服務(wù)的效益，實(shí)現(xiàn)公共資源合理有效的配置。

2、善治理論

善治是通過政府組織、民間組織和公私部門之間的管理、合作和伙伴關(guān)系，來改善國家和社會的治理結(jié)構(gòu)，提高效率，促進(jìn)社會利益的最大化。善治是使公共利益最大化的社會管理過程，是政府與市場、社會的一種新穎關(guān)系，要求社會治理主體的多元化。善治理論蘊(yùn)含多方參與、政社合作、良性互動、多元共治等觀念和原則。透明性、合法性、回應(yīng)性、責(zé)任性、參與性、有效性是衡量善治的六個標(biāo)準(zhǔn)。善治要求國家與公民、社會組織發(fā)揮良好的互動合作、溝通協(xié)商來實(shí)現(xiàn)對社會事務(wù)的良好治理。善治強(qiáng)調(diào)在社會事務(wù)的治理應(yīng)該更加多元，社會組織參與社會治理非常重要，積極發(fā)揮社會組織的作用有助于實(shí)現(xiàn)善治。

3、新公共服務(wù)理論

美國的丹哈特夫婦于21世紀(jì)初針對新公共管理理論在政府改革中過度強(qiáng)調(diào)市場化、民營化、分權(quán)化等存在的缺陷，提出了新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)理論認(rèn)為公民個體和社會組織既是公共服務(wù)的受益者，也是公共服務(wù)的提供者，政府不再是社會治理的惟一主體，政府應(yīng)該和公民個人、社會組織加強(qiáng)合作來解決社會問題，推動社會向前發(fā)展。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)要引進(jìn)多元社會力量參與公共服務(wù)過程，關(guān)注公民個人及社會組織參與社會生活的積極意義，要求各方一起努力和協(xié)作，切實(shí)提高公共服務(wù)效益，提升公眾滿意度。

社會組織參與社會治理的重要作用

1、反映利益訴求，化解社會矛盾

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制不斷變革和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會階層結(jié)構(gòu)的分化重組，各階層利益關(guān)系日趨復(fù)雜，各種矛盾交織在一起，社會矛盾增多，調(diào)解難度更大。這些矛盾給社會穩(wěn)定帶來了沉重的壓力，考驗(yàn)著政府的社會治理能力，如果不能得到合理的化解，容易引發(fā)社會沖突。要化解社會矛盾，需要有表達(dá)訴求的渠道和處理矛盾的機(jī)制。社會組織源于民間，對人民群眾有著天然的親和力，是連結(jié)政府和公眾的橋梁和紐帶，具有協(xié)調(diào)、化解矛盾，促進(jìn)社會和諧的重要作用。作為政府和公眾的中介，社會組織能為公眾表達(dá)利益和政府了解基層情況提供有效的溝通渠道，能夠很好地發(fā)揮“上情下達(dá)、下情上報”的作用，承擔(dān)民意整合、信息反饋的功能，使雙方理性達(dá)成共識。因此，社會組織參與社會治理是化解社會沖突、維持社會和諧穩(wěn)定的重要基石。

2、促進(jìn)社會多元化合作，提高社會自治能力

解決社會治理中遇到的各種問題，需要多元的主體共同參與，需要以“政府-市場-社會”協(xié)同治理模式取代傳統(tǒng)的“大政府、小社會”治理模式。社會組織大多是社會公民基于共同情感訴求在自愿基礎(chǔ)上建立的，是公民實(shí)現(xiàn)自我管理和參與社會治理的有效載體。一方面，社會組織具有信任、責(zé)任、奉獻(xiàn)等精神，可以將公民個人進(jìn)行有效整合，通過團(tuán)體的力量幫助個人及時快速高效地融入社會并廣泛動員民眾參與社會治理。另一方面，社會組織涉及教育、社會、文化、體育等各個領(lǐng)域，具有調(diào)動社會各種資源的優(yōu)勢，為有效解決各種社會問題提供良好的支持，從而激發(fā)社會活力，促進(jìn)社會多元化合作，提高社會自治能力。

3、創(chuàng)新社會公共服務(wù)方式，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

隨著人民群眾對公共服務(wù)需求多樣化的不斷增長，過去政府大包大攬?zhí)峁┐蟊娀墓卜?wù)難以滿足不同群體的“特殊性”需求。新的需求呼喚新的供給模式。社會組織由于其類型多樣，能充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，滿足社會公眾對公共服務(wù)的多樣化、多層次的需求。社會組織參與基層社會治理，有利于創(chuàng)新社會公共服務(wù)方式、完善社會公共服務(wù)的供給體制，有效滿足社會異質(zhì)化的公共服務(wù)需求。同時，社會組織承接一部分政府職能，也有利于進(jìn)一步推進(jìn)政社分開，使政府從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變、從“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、放權(quán)于民，提高社會自治能力。

社會組織參與社會治理存在的問題

1、法律不完善，政府扶持不夠

目前，我國的社會組織數(shù)量龐大，幾乎涵蓋了社會各個領(lǐng)域。《社會團(tuán)體登記管理條例》《基金會管理條例》《慈善法》《志愿服務(wù)條例》《中華人民共和國民法典》等法律法規(guī)的頒布，說明我國已初步形成了有關(guān)社會組織參與社會治理的法律法規(guī)體系，這些法律法規(guī)對社會組織參與社會治理發(fā)揮了重要作用，“但迄今為止還沒有一部社會組織基本法，導(dǎo)致既缺乏保障其權(quán)益的法律規(guī)范，也缺乏規(guī)制社會組織與其他組織及個人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范”。[2]

隨著我國政府 “放管服”改革的不斷推進(jìn)， 下放了一些社會職能給社會組織。但政府對社會組織的“管”依然大于“治”，社會組織的主體地位還沒得到完全落實(shí)。政府社會治理權(quán)力向社會組織下放不足，存在政策上幫扶不夠、用于購買服務(wù)項目的數(shù)量有限、財政資金扶持不足、稅收減免難落實(shí)等問題。社會組織未能得到政府的有效支持，共建共治共享的社會治理格局還沒完全形成。

2、社會組織自身能力不足

我國社會組織起步較晚，發(fā)展時間不長，專業(yè)化職業(yè)化水平參差不齊，整體實(shí)力還不強(qiáng)。一是專業(yè)人才缺乏。社會組織工作人員主要包括正式從業(yè)人員、兼職人員及志愿者，由于收入低、社會福利少，高素質(zhì)人才少且流動性大，人才隊伍的專業(yè)化水平較低。人才隊伍建設(shè)滯后，導(dǎo)致社會組織參與社會治理的動力和能力不足，服務(wù)質(zhì)量不高，服務(wù)成效不明顯。二是籌集資金能力欠缺。社會組織的經(jīng)費(fèi)主要來源于會員繳納會費(fèi)、社會捐助和政府扶持。由于社會組織內(nèi)部治理機(jī)制不健全，缺乏有效的籌集資金辦法和資金監(jiān)督制度，自籌資金能力弱，社會捐助資金有限。政府的財政補(bǔ)貼、服務(wù)購買的項目經(jīng)費(fèi)難以滿足現(xiàn)實(shí)的需要，會員繳納會費(fèi)的資金也占比不高，社會組織大多陷入資金困境，可持續(xù)發(fā)展受制約，在社會治理中難以有效開展工作。

3、社會組織的公信力不高

公信力是社會組織的生命線，“社會組織的公信力主要來源于政府和社會對它的信任”。[3]由于我國社會組織在參與社會治理過程中存在經(jīng)驗(yàn)不足、管理不善等問題，政府對社會組織的治理能力、服務(wù)水平等方面產(chǎn)生懷疑，沒有真正把社會組織當(dāng)成可信賴的治理伙伴，導(dǎo)致對社會組織的扶持力度大大減弱。有些社會組織行政色彩濃厚，官僚化傾向明顯，信息披露制度不完善，信息不透明，財務(wù)缺乏公開的主動性，也缺少監(jiān)督渠道，公眾對社會組織的信任度大打折扣。有些社會組織在服務(wù)社會中并未堅守公益性，在利益驅(qū)使下違背宗旨使命，見利忘義，非法盜用社會捐助的資金，甚至出現(xiàn)貪污受賄等惡劣行為，極大地影響了民眾對社會組織的信任。

社會組織參與社會治理的路徑創(chuàng)新

1、強(qiáng)化黨建的政治引領(lǐng)作用

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的根本要求?！斑M(jìn)入新時代，黨建引領(lǐng)社會治理創(chuàng)新是極具中國特色的社會治理創(chuàng)新道路，也是新時期推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措之一”，[4]要把黨建引領(lǐng)作為構(gòu)建共建共治共享社會治理新格局的主導(dǎo)力量。實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)社會組織有效參與社會治理，一是要毫不動搖地堅持黨對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，防止社會組織在參與社會治理過程中出現(xiàn)思想偏差，確保社會組織參與社會治理的政治方向。二是要依據(jù)應(yīng)建盡建的原則，結(jié)合社會組織特點(diǎn)，建立黨組織，保證黨的工作能有效覆蓋。加強(qiáng)社會組織的黨組織建設(shè)，是社會組織參與社會治理不斷發(fā)展的基礎(chǔ)保障。要不斷提高黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力和社會治理能力，不斷提升黨員的政治站位和職業(yè)能力，發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，引導(dǎo)社會組織更好地為社會服務(wù)。

2、建立健全法律法規(guī)，提升社會組織參與社會治理的法律保障

良好的法治是社會組織參加社會治理的有力保障。目前我國社會組織的法律法規(guī)尚不完善，這很大程度上制約了社會組織的發(fā)展。健全與社會組織相關(guān)的法律法規(guī)是社會組織有序、高效參與社會治理的現(xiàn)實(shí)要求。因此，必須要加強(qiáng)社會組織的立法，建立一套完善的、行之有效的法律體系，使社會組織參與社會治理合法化、常態(tài)化。第一，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，盡快出臺《中國社會組織法》，推動形成門類齊全、結(jié)構(gòu)完備的社會組織法律體系，對社會組織的地位、功能、權(quán)利和義務(wù)等方面進(jìn)行規(guī)定，從國家頂層設(shè)計的角度來規(guī)范和引導(dǎo)社會組織的健康有序發(fā)展。 第二，各地應(yīng)根據(jù)社會組織的實(shí)際情況，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，制定出更具針對性的社會組織法律法規(guī)，明確社會組織參與社會治理的活動領(lǐng)域、活動方式等內(nèi)容，彌補(bǔ)社會組織參與社會治理領(lǐng)域的法律空白，為社會組織參與社會治理提供法律保障。

3、加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)，提高專業(yè)水平和服務(wù)能力

社會組織治理能力的高低關(guān)系到社會組織參與社會治理的廣度和深度。加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)，一是要完善內(nèi)部治理機(jī)制?！巴晟频膬?nèi)部治理機(jī)制對于社會組織的健康發(fā)展至關(guān)重要?！盵5]社會組織應(yīng)引入現(xiàn)代科學(xué)管理方法，按照章程建立會員代表大會、理事會、監(jiān)事會、秘書處等組織機(jī)構(gòu)體系，明確各方權(quán)責(zé)，完善民主決策制度、日常管理制度、獎懲制度、監(jiān)督制度、績效考核制度等內(nèi)部治理制度，加強(qiáng)自我管理。二是要健全人才隊伍建設(shè)。加大人才引進(jìn)、在職培訓(xùn)、人才培養(yǎng)力度，打造專業(yè)化人才隊伍;健全從業(yè)人員保障制度，完善人員工資、職稱、保險、福利等政策，增強(qiáng)社會組織的吸引力。三是要提升多渠道籌集資金能力。要通過提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)來爭取公共服務(wù)購買項目、公益彩票項目、國家專項基金的資金支持。要善于與營利性機(jī)構(gòu)、媒體等合作，吸引社會資本的投入和企業(yè)、社會、個人的捐贈，拓寬籌資渠道。

4、完善監(jiān)管機(jī)制，提高公信力

為了使社會組織在參與社會治理中堅持非營利性并提供更好的公共服務(wù)，有必要加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)督。完善監(jiān)管機(jī)制不僅要他律，還要自律。一是要強(qiáng)化政府部門、社會和公眾的外部監(jiān)督。政府要把好登記管理關(guān)，采取年檢、抽查等行政監(jiān)管手段對其財務(wù)、行為進(jìn)行監(jiān)督。社會、公眾對其提供公共服務(wù)的過程、效果進(jìn)行監(jiān)督。二是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。要求社會組織建立信息公開制度，定期公開業(yè)務(wù)活動、財務(wù)收支、人員機(jī)構(gòu)和薪酬管理等情況，引導(dǎo)社會組織加強(qiáng)自律建設(shè)。通過構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相融合的監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮政府監(jiān)督、公眾監(jiān)督、自我約束等積極作用，使社會組織的資金使用和項目運(yùn)作更加公開透明，防止暗箱操作，促進(jìn)社會組織依法運(yùn)行、規(guī)范管理、誠實(shí)守信，增強(qiáng)社會對社會組織的認(rèn)可度，提升社會組織的公信力。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介

李榮華 贛南師范大學(xué)繼續(xù)教育與培訓(xùn)學(xué)院講師