充分發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)作用，推動(dòng)上海城市全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展

馮經(jīng)明

2009年是上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局組建后全面履行各項(xiàng)職能的第一年。面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)和上海發(fā)展轉(zhuǎn)型的雙重考驗(yàn)，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在廣大專家、學(xué)者和社會(huì)各界的關(guān)心支持下，市規(guī)劃國(guó)土資源系統(tǒng)以“機(jī)構(gòu)改革、規(guī)土合一、流程再造”為契機(jī)，加快工作磨合、資源整合、思想融合，努力發(fā)揮“保障發(fā)展、保護(hù)資源、優(yōu)化空間”的職能，著力在統(tǒng)籌城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃上下功夫，形成了市域土地利用空間發(fā)展戰(zhàn)略、多層次城市生態(tài)空間體系等一系列成果；著力在優(yōu)化規(guī)劃和國(guó)土資源業(yè)務(wù)管理流程上下功夫，加快了行政審批流程整合；著力在健全規(guī)劃和國(guó)土資源運(yùn)行機(jī)制上下功夫，發(fā)揮機(jī)構(gòu)職能整合優(yōu)勢(shì)。

2010年是上海世博會(huì)的舉辦年，也是實(shí)施“十一五”規(guī)劃的最后一年，進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用，對(duì)推動(dòng)上海城市全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。圍繞中央對(duì)上海發(fā)展的戰(zhàn)略定位，規(guī)劃工作要注重以人為本、保障民生，加快完善科學(xué)編制、廣泛參與、民主決策、依法實(shí)施的規(guī)劃管理工作機(jī)制，進(jìn)一步提升對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合服務(wù)能力。

一、進(jìn)一步發(fā)揮總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用

上海市總體規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，有效指導(dǎo)了城市各方面建設(shè)的順利推進(jìn)，保障了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。2010年要進(jìn)一步發(fā)揮總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，逐步改變中心城區(qū)“外延式擴(kuò)張”的發(fā)展模式，不斷增強(qiáng)新城發(fā)展能級(jí)和“反磁力”作用，合理引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化完善市域“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，加快形成“多軸、多核、多層”的市域空間結(jié)構(gòu)。

一方面，要加強(qiáng)總體規(guī)劃實(shí)施后評(píng)估?？傮w規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是保障城市總體規(guī)劃實(shí)施科學(xué)性和嚴(yán)肅性的重要環(huán)節(jié)，要求我們加快探索完善行之有效的長(zhǎng)效機(jī)制，及時(shí)監(jiān)督規(guī)劃執(zhí)行情況，保障規(guī)劃有效實(shí)施。第一，要進(jìn)一步深化完善定期評(píng)估的工作機(jī)制。逐步建立起“五年一次全面評(píng)估，兩年一次重點(diǎn)評(píng)估”的機(jī)制，及時(shí)把握城市發(fā)展動(dòng)態(tài)。第二，要形成年度跟蹤報(bào)告的基本框架。第三，要建立戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)平臺(tái)。積極開(kāi)展基本商務(wù)區(qū)、基本住宅區(qū)、基本工業(yè)區(qū)塊、基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)等專項(xiàng)規(guī)劃梳理工作，全面把握主要空間要素的發(fā)展動(dòng)態(tài)，形成戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)。

另一方面，要加快推進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃編制，重點(diǎn)在以下一些規(guī)劃的編制或研究。其一，要加快推進(jìn)商務(wù)區(qū)規(guī)劃編制工作。按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域平衡、突出重點(diǎn)、加強(qiáng)引導(dǎo)”的原則，明確未來(lái)上海城市公共中心的整體架構(gòu)和基本格局，構(gòu)建多中心發(fā)展的城市公共中心網(wǎng)絡(luò)，形成符合國(guó)際大都市發(fā)展趨勢(shì)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展格局。其二，要加快推進(jìn)交通規(guī)劃編制工作。要以開(kāi)展交通戰(zhàn)略研究、綜合交通規(guī)劃、專項(xiàng)交通規(guī)劃和構(gòu)建交通技術(shù)平臺(tái)為抓手，完善世博會(huì)、虹橋綜合交通樞紐等重大工程的綜合交通規(guī)劃深化和優(yōu)化工作，積極開(kāi)展郊區(qū)新城、保障性住房、土地儲(chǔ)備等相關(guān)的交通規(guī)劃；加快全市骨干路網(wǎng)規(guī)劃、城市軌道交通系統(tǒng)、鐵路樞紐規(guī)劃、交通客運(yùn)樞紐規(guī)劃編制和“三網(wǎng)合一”等規(guī)劃研究工作；積極推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略、上海貨運(yùn)系統(tǒng)規(guī)劃研究、大浦東地區(qū)的交通發(fā)展戰(zhàn)略等前瞻性、綜合性的研究工作。其三，要加快推進(jìn)郊區(qū)新城總體規(guī)劃的優(yōu)化編制工作。要按照構(gòu)建與國(guó)際化大都市相匹配的城鄉(xiāng)體系的總體要求，以建設(shè)“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”融合的宜居城市為導(dǎo)向，加強(qiáng)郊區(qū)新城與長(zhǎng)三角的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，加快郊區(qū)新城功能導(dǎo)向差異化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，加快新城人口集聚，促進(jìn)郊區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用。結(jié)合新城規(guī)劃，還要加快推進(jìn)保障性住房和大型社區(qū)規(guī)劃工作。其四，要加快推進(jìn)浦東總體規(guī)劃編制。從土地、水、能源和環(huán)境等城市長(zhǎng)期發(fā)展的保障出發(fā)，著眼區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，對(duì)大浦東地區(qū)的城市定位、發(fā)展目標(biāo)、城市功能和空間布局等戰(zhàn)略問(wèn)題進(jìn)行前瞻性研究，確定主要的規(guī)劃原則和大致框架，在此基礎(chǔ)上，對(duì)總體規(guī)劃的核心問(wèn)題，如人口發(fā)展、住宅布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合交通、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施體系、長(zhǎng)江岸線利用等重大專題開(kāi)展研究工作，為總體規(guī)劃編制提供技術(shù)支撐和工作基礎(chǔ)。其五，要及時(shí)開(kāi)展后世博時(shí)期城市發(fā)展戰(zhàn)略研究。落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，著眼于長(zhǎng)三角地區(qū)協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，著眼于上海市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)調(diào)人口、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)布局，加快推進(jìn)后世博時(shí)期城市發(fā)展的戰(zhàn)略研究，重點(diǎn)是加快推進(jìn)浦東南匯一體化、世博會(huì)地區(qū)后續(xù)利用和功能定位研究；加強(qiáng)虹橋綜合交通樞紐及周邊區(qū)域的深化研究；加強(qiáng)上海城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與空間布局優(yōu)化等問(wèn)題的研究，積極探索上海未來(lái)城市發(fā)展戰(zhàn)略。

二、增強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的操作性和有效性

控詳規(guī)劃上承總體規(guī)劃，下接項(xiàng)目管理，是項(xiàng)目管理的直接依據(jù)。要針對(duì)中心城和郊區(qū)的不同特點(diǎn)和發(fā)展實(shí)際，參照香港法定圖則的做法，全面推進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作。著重推進(jìn)“五個(gè)一”：

形成一張全覆蓋網(wǎng)絡(luò)?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的全面覆蓋，是實(shí)施城市總體規(guī)劃的重要保障，是指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理的直接依據(jù)，是規(guī)劃管理和信息平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)。要以增強(qiáng)控詳規(guī)劃操作性為重點(diǎn)和核心，繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)和完善控詳規(guī)劃編制，進(jìn)一步提高規(guī)劃水平，為信息平臺(tái)建設(shè)提供科學(xué)的數(shù)據(jù)依托。

完善一份法定圖則。優(yōu)化完善控制圖則，剛?cè)嵯酀?jì)，通過(guò)圖文互補(bǔ)，強(qiáng)化公共設(shè)施、市政設(shè)施、控制線等剛性要素落地；增強(qiáng)控規(guī)的彈性，簡(jiǎn)化地塊規(guī)劃控制指標(biāo)，增強(qiáng)土地用途的適應(yīng)性。同時(shí)，研究城市設(shè)計(jì)、修詳規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等與控詳規(guī)劃的銜接，使控詳規(guī)劃成為全要素管理的法定依據(jù)。

建立一套有效制度。研究制定一套控詳規(guī)劃管理的制度和規(guī)范，明確規(guī)劃修編的程序和環(huán)節(jié)，清晰規(guī)劃制定和項(xiàng)目實(shí)施的工作界面；規(guī)范控詳成果和深度。

搭建一個(gè)全要素平臺(tái)。建立一個(gè)法定規(guī)劃全要素的規(guī)劃信息平臺(tái)，做到透明、公開(kāi)，并與局基礎(chǔ)、建管、土地等信息庫(kù)整合，形成一個(gè)能適應(yīng)管理操作、動(dòng)態(tài)更新的統(tǒng)一管理平臺(tái)。

組建一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。實(shí)施對(duì)控規(guī)編制的全過(guò)程跟蹤，加強(qiáng)對(duì)編制質(zhì)量的監(jiān)管，確保法定規(guī)劃編制任務(wù)的順利推進(jìn)。

三、強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施管理

目前，項(xiàng)目管理方面一定程度上還存在著“只重項(xiàng)目指標(biāo)，忽視空間形象”、“只重項(xiàng)目地塊，忽視整體空間”的傾向，勢(shì)必會(huì)影響到城市空間的整體性和協(xié)調(diào)性。因此，重要項(xiàng)目方案必須經(jīng)過(guò)公眾參與和專家論證，充分發(fā)揮專家作用，提高項(xiàng)目方案質(zhì)量。同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目方案與城市空間的和諧統(tǒng)一。

當(dāng)前，上海正處于加快實(shí)現(xiàn)“四個(gè)率先”、加快建設(shè)“四個(gè)中心”和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的關(guān)鍵時(shí)期，目標(biāo)明確，起點(diǎn)很高，賦予規(guī)劃管理工作的任務(wù)艱巨，責(zé)任重大。上海的規(guī)劃管理工作一直得到廣大專家、學(xué)者以及社會(huì)各界人士的關(guān)心、支持和幫助，我衷心期待廣大專家、學(xué)者以及社會(huì)各界人士一如既往地繼續(xù)關(guān)心、支持上海規(guī)劃和國(guó)土資源事業(yè)，為推進(jìn)上海城市的持續(xù)健康發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)。