新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理

郭 玉 清

(南開大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，天津 300071)

黨的十九屆五中全會(huì)明確提出要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，并作出重大戰(zhàn)略部署。在新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理成為暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)、促進(jìn)地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展可持續(xù)的重要任務(wù)。

將視野往前回溯，傳統(tǒng)地方政府債務(wù)治理源于1994年分稅制改革。分稅制改革在縱向分權(quán)框架中設(shè)計(jì)了“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放”的財(cái)政制度安排，進(jìn)而通過省以下財(cái)稅體制的示范延伸效應(yīng)，使基層政府面臨嚴(yán)峻收支錯(cuò)配局面[1]。為緩解地方財(cái)政壓力，融資平臺(tái)公司作為一種制度工具創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。依托融資平臺(tái)公司，地方政府能夠繞過舊《預(yù)算法》要求地方財(cái)政保持“收支平衡、不列赤字”的制度約束申請(qǐng)銀行貸款或發(fā)行城投債，以企業(yè)為主體獲取預(yù)算外融資，聚力支持本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)。與縱向失衡的財(cái)政分權(quán)體制相配合，中國(guó)在分權(quán)治理框架中植入政績(jī)考評(píng)機(jī)制，主要根據(jù)地方官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)決定晉升人選[2]。與西方國(guó)家不同，中國(guó)的融資平臺(tái)負(fù)責(zé)人主要從本地黨政機(jī)關(guān)后備干部中選調(diào)，而非從職業(yè)經(jīng)理人的“市場(chǎng)池”中聘任，這使中國(guó)的地方政府債務(wù)融資更加具備制度內(nèi)生的行政動(dòng)員能力。工具創(chuàng)新、行政動(dòng)員、信貸配置三位一體，形塑了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的“激勵(lì)導(dǎo)向”型債務(wù)治理模式，成為詮釋“中國(guó)奇跡”不可或缺的理論內(nèi)容[3]。各級(jí)地方政府基于發(fā)展戰(zhàn)略共識(shí)，競(jìng)相通過融資平臺(tái)爭(zhēng)取信貸資源，投向市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。融資平臺(tái)舉債破解了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期的基建瓶頸制約，有效發(fā)揮了地方政府“搞建設(shè)、謀發(fā)展”的積極性，使中國(guó)相對(duì)其他新興市場(chǎng)國(guó)家擁有了適度超前且配套完善的基礎(chǔ)設(shè)施。

盡管傳統(tǒng)債務(wù)治理模式能夠有效集中社會(huì)閑置資源，從需求端維系發(fā)展中大國(guó)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但這種表外舉債投融資模式蘊(yùn)含著預(yù)算軟約束誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，是不可持續(xù)的。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展，特別是在2020年新冠疫情沖擊下，中國(guó)亟須構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，地方政府債務(wù)治理應(yīng)從“經(jīng)濟(jì)中心、激勵(lì)導(dǎo)向”的傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)型為與新發(fā)展格局相適應(yīng)的新型治理模式。這就需要系統(tǒng)思考新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理具有哪些與傳統(tǒng)治理模式相對(duì)應(yīng)的新特征？需要完成哪些新時(shí)代目標(biāo)任務(wù)？在新發(fā)展格局下推進(jìn)債務(wù)治理轉(zhuǎn)型，具備哪些改革機(jī)遇，將要面臨哪些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)？本文嘗試對(duì)上述問題進(jìn)行簡(jiǎn)要回答。

一、新發(fā)展格局下地方政府債務(wù)治理的目標(biāo)任務(wù)

在新發(fā)展階段探索構(gòu)建新發(fā)展格局，地方政府債務(wù)治理需要完成不同于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期的目標(biāo)任務(wù)，既要防范化解債務(wù)存量“灰犀?！钡娘L(fēng)險(xiǎn)沖擊，又要暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。具體而言，新發(fā)展格局下地方政府債務(wù)治理應(yīng)主要完成3項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。

(一)秉持底線思維防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)沖擊

“經(jīng)濟(jì)中心、激勵(lì)導(dǎo)向”的傳統(tǒng)治理模式在垂直分權(quán)框架中植入縱向失衡的財(cái)政激勵(lì)和晉升考評(píng)的政治激勵(lì)，以政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)舉債競(jìng)爭(zhēng)，成為傳統(tǒng)治理模式區(qū)別于其他新興市場(chǎng)國(guó)家的典型制度特征。在財(cái)政與政治雙重激勵(lì)下，傳統(tǒng)治理模式累積了不容忽視的表外債務(wù)體量，對(duì)打好新時(shí)代重大風(fēng)險(xiǎn)防御攻堅(jiān)戰(zhàn)帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)。2015年新《預(yù)算法》生效實(shí)施后，中國(guó)經(jīng)過為期4年的地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)擴(kuò)容(1)2011—2014年，中國(guó)開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)擴(kuò)容的政策試驗(yàn)，試點(diǎn)范圍從東到西逐步覆蓋了全國(guó)1/3的省市自治區(qū)。經(jīng)過為期4年的政策試驗(yàn)，自2015年起，全部省市自治區(qū)均放開自主發(fā)債融資權(quán)，實(shí)現(xiàn)了地方政府自主發(fā)債的“破冰之舉”。，全面放開了各省市自治區(qū)的表內(nèi)發(fā)債融資權(quán)。為控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一鋪開債務(wù)置換，將傳統(tǒng)治理模式累積的表外債務(wù)逐步納入預(yù)算收支表內(nèi)，實(shí)行新增與存量債務(wù)的預(yù)算限額監(jiān)管。經(jīng)過3年置換期，甄別為政府償債責(zé)任的存量債務(wù)基本納入預(yù)算監(jiān)管(2)詳見財(cái)政部印發(fā)的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財(cái)預(yù)[2014]351號(hào))。，表內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)整體可控。但研究發(fā)現(xiàn)，地方政府又發(fā)展出諸如政企合營(yíng)、引導(dǎo)基金、購買服務(wù)等變通渠道，使地方政府隱性債務(wù)繼續(xù)在預(yù)算收支表外衍生泛化、變相積聚。根據(jù)學(xué)界和實(shí)際部門估算，地方政府隱性債務(wù)的體量并不亞于顯性債務(wù)[4]，并且由于隱性債務(wù)主體多元、隱匿分散，其治理難度明顯高于規(guī)模可控的表內(nèi)顯性債務(wù)。由此，在新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理，首要任務(wù)是秉持底線思維，防范化解隱性債務(wù)可能帶來的“黑天鵝”和“灰犀?！憋L(fēng)險(xiǎn)沖擊，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方向溢出升級(jí)，沖擊財(cái)政金融運(yùn)行安全。

(二)為結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí)提供戰(zhàn)略空間

在新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理，不僅要根據(jù)新舊增長(zhǎng)動(dòng)能的內(nèi)在轉(zhuǎn)換調(diào)整債務(wù)治理模式，還要通過債務(wù)治理模式轉(zhuǎn)型，積極推動(dòng)構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，為結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí)提供戰(zhàn)略空間。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，傳統(tǒng)依賴土地財(cái)政和公共投資驅(qū)動(dòng)的外延式增長(zhǎng)難以持續(xù)[5]，中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入中高速增長(zhǎng)新常態(tài)。新冠疫情的全球蔓延使國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈?zhǔn)艿缴羁逃绊?，中?guó)經(jīng)濟(jì)面臨“百年未有之大變局”，亟須加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)型為內(nèi)涵式增長(zhǎng)，一方面要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“大水漫灌”的低效投資驅(qū)動(dòng)模式，補(bǔ)齊生態(tài)安全、公共衛(wèi)生、物資儲(chǔ)備、民生保障等領(lǐng)域短板，使生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)各環(huán)節(jié)暢通運(yùn)轉(zhuǎn)，著力發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用和消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用；另一方面要基于超大市場(chǎng)、超大地域、超大社會(huì)的大國(guó)稟賦優(yōu)勢(shì)，通過數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化暢通產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，以數(shù)字賦能提升自主創(chuàng)新能力，攻克“卡脖子”技術(shù)瓶頸。無論結(jié)構(gòu)優(yōu)化、數(shù)字轉(zhuǎn)型還是技術(shù)創(chuàng)新，地方政府債務(wù)治理都能夠?yàn)橥苿?dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局提供戰(zhàn)略空間。

(三)以“人本主義”價(jià)值觀念引領(lǐng)債務(wù)治理模式深刻轉(zhuǎn)型

暢通“雙循環(huán)”是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的依托和重要保障，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是暢通雙循環(huán)的目標(biāo)和戰(zhàn)略落腳點(diǎn)。在新發(fā)展格局下暢通國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)，旨在深入貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)要求，以新發(fā)展理念為指導(dǎo)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人民美好生活愿景。在“人本主義”價(jià)值觀念引領(lǐng)下，將地方政府債務(wù)治理的指導(dǎo)思想從“經(jīng)濟(jì)中心”調(diào)整到“人民中心”，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，是推進(jìn)深水區(qū)債務(wù)治理的必然選擇。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是壓倒一切的中心任務(wù)，地方政府債務(wù)治理旨在調(diào)動(dòng)各級(jí)政府“搞建設(shè)、謀發(fā)展”的積極性，保障發(fā)展中大國(guó)的公共投資力度。盡管傳統(tǒng)治理模式維系了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但由于債務(wù)融資沒有納入預(yù)算監(jiān)管，分別從時(shí)、空兩個(gè)維度暴露出預(yù)算軟約束內(nèi)生的風(fēng)險(xiǎn)隱患。在時(shí)間維度，傳統(tǒng)治理模式倚重政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，導(dǎo)致地方官員在任期內(nèi)大量舉借表外債務(wù)提高政治晉升概率，冀圖在異地交流時(shí)將償債責(zé)任推卸給繼任官員承擔(dān)[6]；在空間維度，傳統(tǒng)治理模式隱含中央隱性擔(dān)保和政府間信用背書，導(dǎo)致距離海岸線越偏遠(yuǎn)的中西部省份舉債融資沖動(dòng)越強(qiáng)烈，形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逆經(jīng)濟(jì)攀升的分布怪象。傳統(tǒng)治理模式誘發(fā)的種種問題，根本癥結(jié)均在于過度強(qiáng)調(diào)“物本主義”的發(fā)展模式，忽略了“人本主義”的價(jià)值導(dǎo)向[7]。以暢通雙循環(huán)為依托、以推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，將新時(shí)代地方政府債務(wù)治理從“經(jīng)濟(jì)中心、激勵(lì)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型為“人民中心、績(jī)效導(dǎo)向”，成為深水區(qū)改革面臨的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

二、新發(fā)展格局下地方政府債務(wù)治理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

(一)新發(fā)展格局下的兩大改革機(jī)遇

在新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理，既有改革機(jī)遇，又將面臨新形勢(shì)帶來的多重現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。從有利的方面看，債務(wù)治理轉(zhuǎn)型具備兩大改革機(jī)遇。

1.新《預(yù)算法》夯實(shí)了債務(wù)治理轉(zhuǎn)型的制度基礎(chǔ)。2015年新《預(yù)算法》生效實(shí)施，完成地方政府債務(wù)治理的“破冰之舉”，全面放開了各省市自治區(qū)的發(fā)債融資權(quán)。將地方政府債務(wù)納入限額預(yù)算管理，意味著“開前門、關(guān)后門”的改革舉措將統(tǒng)一貫徹到市縣級(jí)基層政府，從制度層面抑制地方政府拓展表外融資渠道的策略空間。與新《預(yù)算法》相配合，國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文進(jìn)一步明確了3點(diǎn)改革取向。一是在分權(quán)治理框架中明確釋放“不救助”信號(hào)，承諾取締政府間信用背書，遏制地方政府通過中央轉(zhuǎn)移支付“公共池”轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任的策略沖動(dòng)[8](3)中央轉(zhuǎn)移支付“公共池”指在垂直分權(quán)框架中，中央政府為救助地方債務(wù)危機(jī)儲(chǔ)備的轉(zhuǎn)移支付資金。為爭(zhēng)奪“公共池”資源，地方政府常罔顧償債能力擴(kuò)張舉債規(guī)模，冀圖危機(jī)暴露時(shí)將償債責(zé)任通過資金池轉(zhuǎn)嫁給其他地區(qū)。；二是強(qiáng)化債權(quán)方信貸約束，禁止金融機(jī)構(gòu)向地方政府提供增信支持，敦促金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和信貸管理；三是建立官員問責(zé)機(jī)制，對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)的地方官員離職追責(zé)。新《預(yù)算法》引領(lǐng)的密集監(jiān)管戰(zhàn)略表明，中國(guó)將不斷推進(jìn)債務(wù)治理的規(guī)范化、透明化、制度化，為全面治理轉(zhuǎn)型奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.新冠肺炎疫情倒逼數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。2020年新冠肺炎疫情作為突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件沖擊，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家治理帶來深遠(yuǎn)影響。但“危中有機(jī)”，新冠疫情也促使中國(guó)加快數(shù)字化生態(tài)轉(zhuǎn)型，將發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)列入“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要。中國(guó)作為一個(gè)擁有超大市場(chǎng)、超大地域、超大社會(huì)的發(fā)展中國(guó)家，適合發(fā)展具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)屬性的數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，在推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化方面具有大國(guó)稟賦優(yōu)勢(shì)[9]。數(shù)字經(jīng)濟(jì)一方面提高供需匹配效率、加速資源要素流動(dòng)，為暢通雙循環(huán)持續(xù)賦能；另一方面推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，為落后地區(qū)和低收入人群提供共享發(fā)展成果機(jī)會(huì)，創(chuàng)造就業(yè)新機(jī)遇。以新冠疫情倒逼數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為契機(jī)，中國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)債務(wù)治理轉(zhuǎn)型，將傳統(tǒng)債務(wù)融資支持的“舊基建”轉(zhuǎn)向數(shù)字賦能、智能升級(jí)、融合創(chuàng)新等“新基建”[10]，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和地方財(cái)政可持續(xù)。

(二)新發(fā)展格局下的三大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

盡管新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理具有預(yù)算改革夯實(shí)基礎(chǔ)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展兩大機(jī)遇，但也要認(rèn)識(shí)到，新時(shí)代債務(wù)治理將面臨諸多嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，主要有3方面：

1.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控但隱憂凸顯。與“經(jīng)濟(jì)中心、激勵(lì)導(dǎo)向”的傳統(tǒng)治理模式不同，新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)控制之間尋求戰(zhàn)略平衡，統(tǒng)籌發(fā)展與安全。當(dāng)前，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，將中央國(guó)債和納入預(yù)算管理的地方政府債務(wù)合并后對(duì)比國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，綜合負(fù)債率仍然低于歐盟警戒線(60%)，表內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)基本無虞。但進(jìn)一步觀察，新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理仍然面臨結(jié)構(gòu)性和流動(dòng)性層面的雙重隱憂，需要決策層加以審慎應(yīng)對(duì)。

在結(jié)構(gòu)性層面，無論類型結(jié)構(gòu)、層級(jí)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)均有所凸顯。首先，在一般債和專項(xiàng)債的類型結(jié)構(gòu)方面，如表1中報(bào)告的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)所示，盡管一般債務(wù)率、一般負(fù)債率、專項(xiàng)負(fù)債率等指標(biāo)基本無虞，但東、中、西、東北地區(qū)的專項(xiàng)債務(wù)率均超過歐盟警戒線(100%)。這個(gè)測(cè)算結(jié)果表明，盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量對(duì)地方政府債務(wù)的承載力較強(qiáng)，但地方政府性基金收入難以覆蓋各區(qū)域的專項(xiàng)債務(wù)余額，類型結(jié)構(gòu)問題集中凸顯于專項(xiàng)債方面。其次，在省級(jí)和市縣級(jí)政府債務(wù)的層級(jí)結(jié)構(gòu)方面，由于縱向失衡使市縣級(jí)政府的收支錯(cuò)配壓力更加嚴(yán)峻，基層政府為填補(bǔ)表內(nèi)收支缺口，更偏好以變通渠道違規(guī)舉債，使表外債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈梯度下移趨勢(shì)。再者，在四大區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)方面，傳統(tǒng)治理模式使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成“兩端高、中間低”的“U”型分布格局，在人口外流的東北地區(qū)和財(cái)力孱弱的西部地區(qū)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯著高于東部和中部地區(qū)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“U”型空間布局，意味著東北和西部高險(xiǎn)地區(qū)更有可能率先暴露“黑天鵝”事件，甚至可能觸發(fā)區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)(4)例如，2012年12月，黑龍江省鶴崗市政府宣布實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃，成為全國(guó)首個(gè)實(shí)施財(cái)政重整的地級(jí)市。這項(xiàng)政府公告引發(fā)社會(huì)各界關(guān)于鶴崗市財(cái)政是否具備償債能力和可持續(xù)性的廣泛熱議。。

表1 2019年一般債和專項(xiàng)債存量風(fēng)險(xiǎn)比較(億元)

其次，在流動(dòng)性層面，風(fēng)險(xiǎn)主要源于債務(wù)融資的成本收益期限錯(cuò)配，即地方政府舉債投資貢獻(xiàn)的收益流難以覆蓋到期債務(wù)。盡管我國(guó)已經(jīng)通過債務(wù)甄別置換對(duì)傳統(tǒng)模式累積的存量債務(wù)進(jìn)行了展期操作，達(dá)成多方共贏局面(5)與很多經(jīng)歷危機(jī)沖擊的國(guó)家不同，中國(guó)不是以中長(zhǎng)期債券置換短期債券，而是以政府債券置換銀行貸款存量債務(wù)。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)受流動(dòng)性約束提供的貸款利率較高，政府債券則利率較低，從而中國(guó)的債務(wù)置換既緩釋了地方政府償債壓力，降低了銀行的呆壞賬損失，又減少了地方政府債務(wù)的中長(zhǎng)期償付成本。，但新發(fā)展格局下的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)仍然不容小覷。一方面，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)生于結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)在專項(xiàng)債務(wù)率指標(biāo)高企，專項(xiàng)債投資項(xiàng)目更有可能陷入流動(dòng)困境；另一方面，游離于預(yù)算收支表外的隱性債務(wù)仍然可能轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)，提高地方政府的流動(dòng)性償債壓力，迫使高危地區(qū)不得不采取展期、剝離債務(wù)等方式維持地方財(cái)政可持續(xù)。

2.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)金融化沖擊底線安全。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范作為新時(shí)代重大風(fēng)險(xiǎn)防御的重要內(nèi)容，事關(guān)中國(guó)財(cái)政金融安全。將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)考慮，是由于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并不囿于舉債投資項(xiàng)目本身，而是能向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方向傳導(dǎo)升級(jí)，直至蔓延成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文引領(lǐng)的一攬子治理轉(zhuǎn)型政策剝離了平臺(tái)公司的政府融資職能，通過嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律和硬化預(yù)算約束，制度性遏制了地方政府通過中央轉(zhuǎn)移支付“資金池”推卸償債責(zé)任的道德風(fēng)險(xiǎn)。政府間財(cái)政關(guān)系和財(cái)權(quán)事權(quán)邊界的厘清，有助明晰舉債融資權(quán)責(zé)，避免基層債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“拾級(jí)而上”沖擊中央財(cái)政安全[11]。

盡管財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)整體可控，但應(yīng)密切防范新發(fā)展格局下的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)沿著另一個(gè)方向升級(jí)為金融風(fēng)險(xiǎn)，沖擊金融安全底線。從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)到金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)升級(jí)，源于傳統(tǒng)“激勵(lì)導(dǎo)向”型債務(wù)治理模式允許融資平臺(tái)公司以企業(yè)為主體繞過舊《預(yù)算法》約束，向商業(yè)銀行和政策性銀行舉借大量政府性債務(wù)。由于地方融資平臺(tái)大多是不具備充?，F(xiàn)金流業(yè)務(wù)的融資工具公司，而商業(yè)銀行受流動(dòng)性限制，提供的信貸期限相對(duì)較短，期限錯(cuò)配容易導(dǎo)致呆壞賬長(zhǎng)期累積存壓在金融部門，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的融資需求形成“擠出效應(yīng)”[12]。為阻斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)升級(jí)，自2011年起，銀監(jiān)會(huì)通過設(shè)置“現(xiàn)金流覆蓋率”門檻條件(6)詳見《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明》(銀監(jiān)辦法[2011學(xué)工業(yè)部]191號(hào))。，強(qiáng)化了債權(quán)方信貸約束，要求各政策性銀行和商業(yè)銀行不得向現(xiàn)金流未實(shí)現(xiàn)全覆蓋的平臺(tái)公司提供新增貸款。但2013年審計(jì)署組織的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果表明，融資平臺(tái)公司隨即發(fā)展出委托貸款、信托融資、融資租賃等非標(biāo)業(yè)務(wù)渠道，使新增貸款來源形成了“銀行貸款”和“影子銀行”的結(jié)構(gòu)替代。與非標(biāo)融資相對(duì)應(yīng)，債權(quán)方信貸機(jī)構(gòu)從銀行擴(kuò)展為證券、保險(xiǎn)、基金等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)[13]。信貸主體多元化、融資渠道隱匿化的風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)趨勢(shì)加大了防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)金融化的治理難度。

3.“重量輕質(zhì)”的傳統(tǒng)理念慣性存續(xù)。除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)性、流動(dòng)性和外溢性外，在新發(fā)展格局下推進(jìn)“人民中心、績(jī)效導(dǎo)向”的債務(wù)治理轉(zhuǎn)型，亟須轉(zhuǎn)變重“量”輕“質(zhì)”的思維定式，以新發(fā)展理念為指導(dǎo)強(qiáng)化債務(wù)績(jī)效管理。

從本質(zhì)上說，量化治理理念植根于發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向的過渡期制度安排，是“經(jīng)濟(jì)中心、激勵(lì)導(dǎo)向”的傳統(tǒng)模式倚重的治理方式。量化治理是以政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)舉債競(jìng)爭(zhēng)，主要通過融資規(guī)模和經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)考評(píng)地方官員，對(duì)不舉債或舉債力度偏弱的地方官員進(jìn)行末位淘汰，使其失去政治晉升前景。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，盡管中央轉(zhuǎn)變了地方官員的政績(jī)考評(píng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)將融資風(fēng)險(xiǎn)和投資績(jī)效納入政績(jī)考評(píng)體系，但“重量輕質(zhì)”的傳統(tǒng)理念仍然慣性存續(xù)并發(fā)揮負(fù)面影響。主要體現(xiàn)在，盡管存量債務(wù)納入限額預(yù)算管理，但地方政府仍然利用政企合營(yíng)、引導(dǎo)基金、購買服務(wù)等“明股實(shí)債”渠道舉借表外隱性債務(wù)，并通過社會(huì)引資進(jìn)一步放大金融杠桿，使社會(huì)杠桿率倚高不下，加大實(shí)體面風(fēng)險(xiǎn)[14]；盡管一般債務(wù)限額按因素法實(shí)行區(qū)域配置，風(fēng)險(xiǎn)可控，但地方政府仍然罔顧項(xiàng)目投資績(jī)效爭(zhēng)取專項(xiàng)債配額，誘發(fā)“突擊花錢”和“資金閑置”交替呈現(xiàn)的制度怪象[15]，增加了專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的治理難度。在新發(fā)展格局下，以新發(fā)展理念替代“重量輕質(zhì)”的傳統(tǒng)理念，引導(dǎo)地方政府債務(wù)融資更加注重提質(zhì)增效，既是決定地方財(cái)政能否實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期可持續(xù)的核心挑戰(zhàn)，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展面臨的重要任務(wù)。

三、新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理的對(duì)策路徑

基于目標(biāo)任務(wù)、改革機(jī)遇和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，在新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理，應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展與安全，通過債務(wù)投資領(lǐng)域的適應(yīng)性拓展深化供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與地方財(cái)政可持續(xù)。

(一)以“總體國(guó)家安全觀”為指導(dǎo)堅(jiān)守風(fēng)險(xiǎn)底線

地方政府債務(wù)治理作為新時(shí)代重大風(fēng)險(xiǎn)防御攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容，亟須在“總體國(guó)家安全觀”視域下予以統(tǒng)籌謀劃和有序推進(jìn)。具體到新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理，應(yīng)著力保障財(cái)政、金融、經(jīng)濟(jì)、人民安全，堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

1.財(cái)政安全。在新發(fā)展格局下保障財(cái)政安全，要求財(cái)政預(yù)算收入能夠覆蓋債務(wù)本息支出，避免債務(wù)支出擠壓基本公共服務(wù)供給的財(cái)力空間。為保障財(cái)政安全，債務(wù)治理改革的政策要義有三。一是調(diào)整收支結(jié)構(gòu)，大力壓縮“三公經(jīng)費(fèi)”、超編人員供養(yǎng)、樓堂館所建造等低效支出，確保稅收收入及時(shí)征繳入庫，必要時(shí)變現(xiàn)政府資產(chǎn)償還歷史欠債。二是設(shè)立償債基金，來源主要是年度預(yù)算撥款、財(cái)政結(jié)余調(diào)劑及債務(wù)投資項(xiàng)目收益一定比例的劃轉(zhuǎn)，專項(xiàng)用于債務(wù)清償和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。三是厘清權(quán)責(zé)邊界，打破“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”[16]，區(qū)分政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)、中央債務(wù)和地方債務(wù)、歷史債務(wù)和新增債務(wù)的責(zé)任主體，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跨時(shí)、跨地溢出升級(jí)，沖擊中央財(cái)政安全。

2.金融安全。鑒于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還可通過表外渠道累積隱性債務(wù)，沖擊金融安全，新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理應(yīng)加強(qiáng)債權(quán)方信貸約束，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)金融化，堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。這就要求破除地方政府同金融機(jī)構(gòu)的利益關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則提供信貸，防止地方融資平臺(tái)以“非標(biāo)業(yè)務(wù)”擴(kuò)展表外融資渠道，推進(jìn)融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)貸款主體資質(zhì)條件、償債能力、信貸流程的外部審計(jì)，對(duì)欠缺穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流作為還款來源或沒有合規(guī)抵、質(zhì)押物的項(xiàng)目，不得要求地方政府違規(guī)擔(dān)保并提供增信支持。

3.經(jīng)濟(jì)安全。保障經(jīng)濟(jì)安全應(yīng)綜合評(píng)估各類重大風(fēng)險(xiǎn)沖擊，以“結(jié)構(gòu)性去杠桿”在財(cái)政安全和經(jīng)濟(jì)安全之間尋求戰(zhàn)略平衡，避免以融資多元化、投資同質(zhì)化的方式維系數(shù)量型增長(zhǎng)的老路。針對(duì)傳統(tǒng)治理模式的痼疾，新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理一方面應(yīng)貫徹供給側(cè)改革目標(biāo)，通過限額預(yù)算管理硬化地方政府舉債融資的預(yù)算約束，降低傳統(tǒng)模式高企的債務(wù)杠桿；另一方面把握好“結(jié)構(gòu)性去杠桿”的政策節(jié)奏和力度，防止全面緊縮杠桿陷入“去杠桿化”和“修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表”兩難的境地(7)值得參考的案例是巴西。巴西與中國(guó)同為發(fā)展中的“金磚國(guó)家”，為應(yīng)對(duì)拉美債務(wù)危機(jī)沖擊，20世紀(jì)末巴西密集出臺(tái)監(jiān)管法案，以嚴(yán)厲的政策姿態(tài)限制地方政府新增舉債，結(jié)果引發(fā)所謂“風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)生性”問題，陷入“去杠桿”和“修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表”兩難的境地。。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政貨幣政策調(diào)整仍有空間，在減稅降費(fèi)政策背景下，可保持專項(xiàng)債發(fā)行力度，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。

4.人民安全?！翱傮w國(guó)家安全觀”的根本主旨是保障人民安全，打造命運(yùn)共同體，夯實(shí)國(guó)家安全的群眾基礎(chǔ)。為此，地方政府債務(wù)治理應(yīng)把握兩項(xiàng)原則：一是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，確保高危和低險(xiǎn)地區(qū)的人民群眾都能享受到大致均等的教育、醫(yī)療、文化、社保等基本公共服務(wù)，必要時(shí)發(fā)行政府專項(xiàng)債券保障服務(wù)供給，在滿足人民群眾基本生活需要和國(guó)家財(cái)政保障能力之間尋找最佳平衡點(diǎn)。二是避免采取類似聯(lián)邦制國(guó)家政府破產(chǎn)來應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)，特別是嚴(yán)禁地方政府壓縮基本公共服務(wù)償還歷史欠債，誘發(fā)產(chǎn)業(yè)外遷、人口逃逸乃至地區(qū)衰落，將債務(wù)成本轉(zhuǎn)嫁給轄區(qū)公眾承擔(dān)[17]。

(二)發(fā)揮大國(guó)治理優(yōu)勢(shì)，貫通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)

新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理，不僅要從新發(fā)展格局出發(fā)推進(jìn)治理轉(zhuǎn)型，而且要通過治理轉(zhuǎn)型推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局。這就要求發(fā)揮我國(guó)超大市場(chǎng)、超大地域、超大社會(huì)的稟賦優(yōu)勢(shì)和社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，以地方政府債務(wù)治理貫通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)。

國(guó)內(nèi)大循環(huán)方面，新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理要發(fā)揮社會(huì)主義“全國(guó)一盤棋”的制度優(yōu)勢(shì)[18]，通過中央和地方垂直互動(dòng)決策推進(jìn)全國(guó)區(qū)域一體化，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)包容共享發(fā)展。中央政府可通過國(guó)債項(xiàng)目甄別投資，引導(dǎo)地方政府將債務(wù)融資配置到重大民生工程、區(qū)域增長(zhǎng)極協(xié)同發(fā)展、全產(chǎn)業(yè)鏈布局等領(lǐng)域，為暢通全國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈提供協(xié)調(diào)和外部性，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域互聯(lián)互通基礎(chǔ)上的發(fā)展趨同。地方政府基于本地資源稟賦和民生需求，合理確定地方債發(fā)行的品種、期限、規(guī)模、頻次，保障債券發(fā)行渠道通暢，激發(fā)市場(chǎng)投資活力，配合中央發(fā)展戰(zhàn)略打通國(guó)內(nèi)大循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)。

國(guó)際大循環(huán)方面，新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理可在東、西兩端同時(shí)發(fā)力。在東部，沿海省份財(cái)力基礎(chǔ)穩(wěn)固、償債能力無虞，可選擇綜合改革試點(diǎn)地區(qū)到境外發(fā)行離岸人民幣地方政府債券，促進(jìn)更高水平對(duì)外開放和國(guó)際大循環(huán)。2020年10月，深圳市作為中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，已經(jīng)作為首批試點(diǎn)獲準(zhǔn)發(fā)行境外地方政府債券。離岸人民幣地方政府債券的發(fā)行，有助使地方債與國(guó)際金融市場(chǎng)接軌，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，推進(jìn)人民幣國(guó)際化。在西部，為支持“一帶一路”國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)鼓勵(lì)西安市等國(guó)內(nèi)沿線城市發(fā)行“一帶一路”經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)專項(xiàng)債，為會(huì)展中心、會(huì)議場(chǎng)館及配套措施建設(shè)提供資金支持，“一帶一路”專項(xiàng)債券將引導(dǎo)外匯儲(chǔ)備、社保、保險(xiǎn)、主權(quán)財(cái)富基金等參與“一帶一路”投資，加快形成實(shí)物工作量，推動(dòng)人民幣成為“一帶一路”國(guó)家的主導(dǎo)性區(qū)域貨幣，構(gòu)建面向東盟、西亞、獨(dú)聯(lián)體、中東歐等“一帶一路”沿線國(guó)家的國(guó)際大循環(huán)。

(三)以新發(fā)展理念引領(lǐng)債務(wù)投資領(lǐng)域的適應(yīng)性擴(kuò)展

在發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向引領(lǐng)下，“經(jīng)濟(jì)中心、激勵(lì)導(dǎo)向”的傳統(tǒng)治理模式引導(dǎo)地方政府將債務(wù)融資投向軌道交通、管道敷設(shè)、垃圾清運(yùn)等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從需求端維系了發(fā)展中大國(guó)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但隨著投資對(duì)數(shù)量型增長(zhǎng)的拉動(dòng)效應(yīng)逐漸式微，這種“大水漫灌”的債務(wù)融資模式內(nèi)涵的投資低效、重復(fù)建設(shè)、資源錯(cuò)配等體制問題愈益凸顯。

新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理應(yīng)基于新發(fā)展理念，將債務(wù)投資領(lǐng)域從“需求端”適應(yīng)性擴(kuò)展到“供給側(cè)”，提高債務(wù)投資的質(zhì)量和效率。在“供給側(cè)”推進(jìn)地方政府債務(wù)資治理，要求債務(wù)融資更多地投向教育、醫(yī)療、保障性住房等與“人”相關(guān)的支出領(lǐng)域，著力增進(jìn)民生福祉[19]。引導(dǎo)債務(wù)融資更多地支持民生福祉，這樣既能拉動(dòng)消費(fèi)和投資支出，打通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)堵點(diǎn)；又能將資本積累方向從單一維度的“物質(zhì)資本”擴(kuò)展到包含“物質(zhì)資本”和“人力資本”在內(nèi)的“廣義資本”，彰顯“以人為本”的新時(shí)代社會(huì)主義價(jià)值觀。廣義資本投資回報(bào)貼現(xiàn)期更長(zhǎng)，但能夠?qū)_甚至抵消物資資本的邊際收益遞減。為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益全覆蓋，可逐步拉長(zhǎng)地方政府債券發(fā)行期限，使債務(wù)本息償還同債務(wù)貼現(xiàn)周期實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)匹配。必要時(shí)可以發(fā)揮政府這只“看得見的手”的引導(dǎo)作用，在恰當(dāng)?shù)奈恢靡朊耖g資本，撬動(dòng)社會(huì)資本參與投資建設(shè)，激發(fā)創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)家、風(fēng)險(xiǎn)資本等各類市場(chǎng)主體的創(chuàng)新熱情和創(chuàng)造活力。

(四)強(qiáng)化新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)績(jī)效管理

在新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理轉(zhuǎn)型，亟須強(qiáng)化債務(wù)績(jī)效管理。提高地方政府債務(wù)投融資績(jī)效，有助于克服傳統(tǒng)數(shù)量型治理模式在“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)”和“風(fēng)險(xiǎn)控制”之間頻繁更替政策取向的弊端，從供給側(cè)提高債務(wù)投融資效率，維持地方財(cái)政可持續(xù)。

為提高地方債務(wù)投融資績(jī)效，建立以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的全周期、穿透式績(jī)效管理體制勢(shì)在必行。全周期、穿透式績(jī)效管理體制要求對(duì)債務(wù)投資項(xiàng)目展開事前、事中、事后全過程績(jī)效管理。具體地說，即事前績(jī)效管理旨在綜合評(píng)估債務(wù)投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)收益，基于“成本收益比”“內(nèi)部收益率”等指標(biāo)建立甄別機(jī)制，確保債務(wù)投資項(xiàng)目能夠獲得穩(wěn)定收益流并涵養(yǎng)中長(zhǎng)期稅基[20]。事中績(jī)效管理要求制定債務(wù)資金使用的績(jī)效目標(biāo)，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目資金執(zhí)行情況提出糾偏調(diào)整建議，將低效融資項(xiàng)目以及高污染、高能耗項(xiàng)目列入負(fù)面清單，建立審慎甄別基礎(chǔ)上的退出機(jī)制。事后績(jī)效管理要求及時(shí)披露債務(wù)資金的績(jī)效信息，主動(dòng)接受外部監(jiān)管部門和社會(huì)公眾監(jiān)督，通過拓展社會(huì)監(jiān)督視野助推績(jī)效問責(zé)機(jī)制落地。在執(zhí)行層面，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為契機(jī)，可建立貫穿省以下各級(jí)地方政府的財(cái)政大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)。在財(cái)政系統(tǒng)推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用智能化，將實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理的融合提升，推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。