生態(tài)宜居視角下我國鄉(xiāng)村建設(shè)政策文本量化分析*

郭興興

（1.西安建筑科技大學管理學院，陜西西安 710055；2.新時代陜西人居環(huán)境與美好生活共建共享重點研究基地，西安 710055）

廣大農(nóng)村在我國持續(xù)城市化進程中做出了巨大犧牲，尤其體現(xiàn)在勞動力資源與土地資源兩方面，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，廣大農(nóng)村面臨凋零、凋落和凋敝的危險，鄉(xiāng)村振興迫在眉睫。70 年來我國摸索出一條中國特色社會主義鄉(xiāng)村發(fā)展道路，以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！睘槟繕藢⑽覈l(xiāng)村向農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富方向推進。2018 年“中央一號文件”指出，鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。文章剖析1949—2019年我國生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策，為后期政策精準制定和實施提供有效的經(jīng)濟意義。

1 文獻綜述

1.1 鄉(xiāng)村建設(shè)政策研究

目前國內(nèi)外學者對鄉(xiāng)村建設(shè)政策的研究可分為兩方面：一是分別從鄉(xiāng)村土地改革[1，2]、鄉(xiāng)村教育[3，4]、鄉(xiāng) 村 產(chǎn)業(yè)[5-7]、鄉(xiāng)村反貧困[8，9]、鄉(xiāng)村基礎(chǔ) 設(shè)施與公共服務等視角下[10，11]等單一視角剖析鄉(xiāng)村建設(shè)政策，為鄉(xiāng)村建設(shè)提供政策建議。二是為解決三農(nóng)問題對鄉(xiāng)村建設(shè)政策進行綜合研究[12，13]。

1.2 生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)研究

目前學者對生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的研究可分為三方面：一是生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)研究：岳曉鵬等分析生態(tài)村發(fā)展背景及影響因素，提出生態(tài)友好農(nóng)村發(fā)展策略[14，15]。二是宜居鄉(xiāng)村建設(shè)研究：李軍紅等構(gòu)建空間宜居性評價指標體系，對空間宜居性定量研究[16，17]。三是生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)研究：孔祥智等提出提升村民參與意識促進生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)[18，19]；李松睿等以103 個林盤為樣本建立川西林盤生態(tài)宜居評價體系[20]。

該文基于生態(tài)宜居視角對鄉(xiāng)村建設(shè)政策進行系統(tǒng)梳理，明晰鄉(xiāng)村建設(shè)歷史演進與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標形成，為我國生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)提供政策建議。

2 生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策統(tǒng)計分析

該文選取政府網(wǎng)站公布的鄉(xiāng)村建設(shè)政策文件，以“鄉(xiāng)村”“農(nóng)村”為關(guān)鍵詞搜集整理1949—2019年國家發(fā)布的鄉(xiāng)村建設(shè)政策各計212條和4 828條，建立鄉(xiāng)村建設(shè)政策庫。綜合《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略2018—2022》以及相關(guān)學者研究[18]，從生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟、公共服務和鄉(xiāng)村文化傳承五方面構(gòu)成的生態(tài)宜居視角篩選整理政策文本，分析不同階段鄉(xiāng)村建設(shè)政策。

2.1 生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策的數(shù)量與結(jié)構(gòu)

2.1.1 數(shù)量

基于上述五方面內(nèi)涵生態(tài)宜居視角整理的1949—2019 年4 858 個國家生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策文件。如圖1，生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策逐年增加。1949 年初期政策很少，1965—1972 年政策數(shù)量達到低谷。以1980年為界，之后政策開始逐年遞增，2004 年之后政策增長迅速。2004—2012 年是1949年以來生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策井噴時期，2018 年政策發(fā)布最多，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕五大目標，其中生態(tài)宜居是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善、人居環(huán)境改善、生態(tài)環(huán)境好轉(zhuǎn)以及城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的高度概括，也是該文確定五方面內(nèi)涵生態(tài)宜居視角的主要依據(jù)①鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略百度百科。

圖1 1949—2019年生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策數(shù)量

2.1.2 結(jié)構(gòu)

基于上述五方面內(nèi)涵生態(tài)宜居視角將政策文件分類，統(tǒng)計結(jié)果如圖2。5 類政策均逐年遞增，其中經(jīng)濟發(fā)展類政策遙遙領(lǐng)先其他4類，說明經(jīng)濟建設(shè)長期處于鄉(xiāng)村建設(shè)首要地位。文化傳承類政策從2005 年開始出現(xiàn)且數(shù)量一直最少，但也逐年增長，說明國家對鄉(xiāng)村文化傳承的關(guān)注雖晚但日趨頻繁。

圖2 1949—2019年生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策結(jié)構(gòu)

2.2 生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策階段性任務

借鑒楊玉珍[21]以及近現(xiàn)代史前沿②中國農(nóng)村發(fā)展歷史邏輯研究http://www.sohu.com/a/251291121_501364學者的觀點，將我國農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略劃分為6 個階段，依次是1949—1977 年農(nóng)村大集體計劃生產(chǎn)戰(zhàn)略，1978—1988 年糧食產(chǎn)量戰(zhàn)略，1989—1997 年農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并舉戰(zhàn)略，1998—2003 年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、減負增收和小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，2004—2012 年三農(nóng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，2013 年至今習近平新時代中國特色社會主義思想及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。按照我國農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略不同階段劃分1949 年以來生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策，分析不同階段生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。

（1）農(nóng)村大集體時期計劃生產(chǎn)戰(zhàn)略。如圖3（a），政策主要關(guān)鍵詞為“農(nóng)村”“農(nóng)業(yè)”“統(tǒng)一生產(chǎn)”，次要關(guān)鍵詞為“糧食”“合作社”等，這反映了人民公社在國家計劃指導下，因地制宜管理和組織農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀。此階段的政策發(fā)布部門主要是國務院。

（2）糧食產(chǎn)量戰(zhàn)略。如圖3（b），政策主要關(guān)鍵詞為“農(nóng)村”“農(nóng)業(yè)”“經(jīng)濟”等，“集體經(jīng)濟”為核心語義，這體現(xiàn)了農(nóng)民以家庭為單位，向集體經(jīng)濟組織(村、組)承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制形式?！拔幕薄八薄靶l(wèi)生”“能源”新的關(guān)鍵詞說明鄉(xiāng)村建設(shè)開始關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務與生態(tài)環(huán)境，政策內(nèi)容趨向多元化。政策發(fā)布部門包括國務院、各級政府部門、工商行政部門等，鄉(xiāng)村建設(shè)政策目標與內(nèi)容更科學完善。

（3）農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并舉戰(zhàn)略。如圖3（c），“集體經(jīng)濟組織”與此階段農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并舉戰(zhàn)略吻合。“基金”“養(yǎng)老保險”“社會養(yǎng)老”等新關(guān)鍵詞說明我國鄉(xiāng)村建設(shè)政策開始關(guān)注城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。政策發(fā)布部門包括國務院、民政部、銀行以及各基層組織，政策發(fā)布民主化元素增多。

（4）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、減負增收和小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略。如圖3（d），“承包”“經(jīng)營生產(chǎn)”“改革”與此階段實施《土地承包法》，使承包制度法制化、流通體制改革和政府指導調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)以及強調(diào)減負增收，實施稅費改革相符。政策發(fā)布部門多樣，主要包括農(nóng)業(yè)部（已撤銷）、金融機構(gòu)和基層群眾組織。

（5）三農(nóng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略。如圖3（e），關(guān)鍵詞包括“農(nóng)村”“新農(nóng)村”“衛(wèi)生”“農(nóng)村義務教育”“安全”“農(nóng)村公路”等，說明此階段政策關(guān)注點不僅在農(nóng)民溫飽，還包括道路、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施與教育、醫(yī)療、安全等城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，不僅涵蓋農(nóng)民衣食住行基本需要，也逐漸重視城鄉(xiāng)均等化公共服務。發(fā)布部門包括國務院、教育部、財政部、銀監(jiān)會等，其中金融機構(gòu)較多也是經(jīng)濟發(fā)展類政策長期占據(jù)國家鄉(xiāng)村建設(shè)重要地位的體現(xiàn)。

（6）習近平新時代中國特色社會主義思想及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。如圖3（f），“農(nóng)村”“農(nóng)民”“農(nóng)業(yè)”為核心關(guān)鍵詞，“生產(chǎn)”“產(chǎn)業(yè)”“創(chuàng)新”“科技”等為次要關(guān)鍵詞，“鄉(xiāng)村振興”為新的關(guān)鍵詞。政策發(fā)布部門更加多樣。

2.3 生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策參與部門

鄉(xiāng)村建設(shè)是一項復雜且長期的工作，需要社會各方主體共同參與。不同階段的目標任務有所不同，其政策設(shè)計的參與部門和數(shù)量也有所不同。如圖4，1949年初期我國鄉(xiāng)村建設(shè)政策發(fā)布部門很少，1965—1972 年是低谷期。1973 年為分界點，之后政策參與部門逐年增加，截止2019 年我國鄉(xiāng)村建設(shè)政策參與部門已達99個。

圖4 1949—2019年生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策涉及部門

如圖5，政策不是由單一部門制定和發(fā)布，而是多部門相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)布。3個部門以上的政策占1.48%，政策制定和發(fā)布參與部門最多達18個；如表1，生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策參與部門中出現(xiàn)200 次及以上的部門有7 個，其中中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出現(xiàn)500次以上。1949—2019 年我國生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策參與部門及機構(gòu)共計172 個，涵蓋生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟、基本公共服務和鄉(xiāng)村文化傳承等生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)各個部門及機構(gòu)。

圖5 1949—2019年跨部門發(fā)布生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策統(tǒng)計

表1 1949—2019年生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策涉及部門頻次統(tǒng)計

3 結(jié)論與政策建議

3.1 結(jié)論

通過建立生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策庫，系統(tǒng)分析政策樣本數(shù)量與結(jié)構(gòu)分布、類型與部門、階段性內(nèi)容，得出以下結(jié)論。

（1）各階段生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策目標與國家農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略目標保持高度一致?！敖y(tǒng)一生產(chǎn)”“合作社”“集體經(jīng)濟”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”“承包”“改革”“農(nóng)村農(nóng)業(yè)”“新農(nóng)村”“振興”“創(chuàng)新”等語義分析結(jié)果與6 個階段農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略目標互相印證。

（2）鄉(xiāng)村建設(shè)政策70 年歷史演進體現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興五大目標的形成。1949 年以來鄉(xiāng)村建設(shè)政策關(guān)鍵詞從單一的生產(chǎn)到能源、水利、衛(wèi)生、社會養(yǎng)老、農(nóng)村義務教育、安全、科技創(chuàng)新、文化等涵蓋生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟、基本公共服務和鄉(xiāng)村文化傳承五個方面的內(nèi)容，政策目標70 年歷史演進體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕五大目標的形成過程。

（3）生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策演進是“發(fā)展才是硬道理”的深刻體現(xiàn)。不同戰(zhàn)略階段“生產(chǎn)”“產(chǎn)業(yè)”等經(jīng)濟發(fā)展類政策始終占據(jù)村建設(shè)政策首要地位，深刻體現(xiàn)了國家對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的高度關(guān)注。

（4）生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策制定發(fā)布和實施部門持續(xù)增多，政策力度不斷加大。我國生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策涉及部門從1949 年初期的3 個增加到目前的99 個，政策制定和實施主體多元化持續(xù)增強政策執(zhí)行力度。

3.2 政策建議

3.2.1 明確政府部門職能，完善政策內(nèi)容

（1）鄉(xiāng)村發(fā)展政策制定與發(fā)布涉及的職能部門繁多，各部門關(guān)注重點與利益點不同，且在鄉(xiāng)村發(fā)展具體管理機制上各部門并未統(tǒng)一，部門間存在管理盲區(qū)。因此應明確政府各個部門的具體職能,確保各個部門既能夠獨立完成各自的工作又能做好部門間的銜接工作，消除管理盲區(qū)。

（2）政策主導著鄉(xiāng)村發(fā)展的方向。政策制定與發(fā)布前要進行充分調(diào)研，了解不同區(qū)域不同資源類型不同發(fā)展模式下的鄉(xiāng)村發(fā)展實際狀況以及存在的短板、面臨的困境，因地制宜制定從上而下的針對不同發(fā)展階段、不同資源類型、不同發(fā)展模式的鄉(xiāng)村發(fā)展政策。

3.2.2 加強公眾參與，強化村民自治

（1）鄉(xiāng)村建設(shè)涉及廣大農(nóng)民切身利益，離不開廣大農(nóng)民的參與和支持。生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策的制定、發(fā)布與實施應充分考慮調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性與創(chuàng)造性，通過政策制定前充分調(diào)研原住村民實際需求、參考相關(guān)專家建議及意見、開展社會多方主體參與的政策專題討論等具體措施提高村民以及社會公眾參與度。

（2）農(nóng)民是鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的內(nèi)生動力，是鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展重要主體。組織鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、脫貧攻堅等專題培訓，及時普及國家鄉(xiāng)村發(fā)展的政策建設(shè)目標與發(fā)展要求，強化村民自治意識，建立村民自治主導、社會公眾支持、國家政策引領(lǐng)的鄉(xiāng)村建設(shè)機制。

3.2.3 始終堅持鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)

（1）發(fā)展始終都是硬道理，鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)是消除貧困、改善民生、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，要拓寬鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶持資金來源，繼續(xù)加大鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)的資金投入，打造鄉(xiāng)村“自主造血”可持續(xù)發(fā)展支撐。

（2）通過“鄉(xiāng)村人才引進”政策吸引能人返鄉(xiāng)，建設(shè)鄉(xiāng)村本土企業(yè)。引進更多高科技人才為鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展注入活力，提高鄉(xiāng)村建設(shè)基層管理人員素質(zhì)，探索鄉(xiāng)村創(chuàng)新發(fā)展的道路，為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展提供更多的可能性。