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    中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

    2022-02-05 20:45:07寇麗梅
    關(guān)鍵詞:科學(xué)事業(yè)定額績(jī)效評(píng)價(jià)

    李 力,寇麗梅

    (1.中國(guó)工程院戰(zhàn)略咨詢中心,北京 100088;2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院財(cái)務(wù)局,北京 100081)

    項(xiàng)目支出是部門預(yù)算的主體,項(xiàng)目庫(kù)是項(xiàng)目支出管理的基礎(chǔ)。2002 年開始,中央本級(jí)逐步構(gòu)建了以項(xiàng)目庫(kù)管理為基礎(chǔ)的項(xiàng)目支出預(yù)算管理模式,尤其是2016 年《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的意見》(財(cái)預(yù)〔2016〕54 號(hào))印發(fā)以來(lái),財(cái)政部、中央部門和所屬預(yù)算單位均建立了項(xiàng)目庫(kù)。中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)不但有助于保證單位預(yù)算的完整性,提高預(yù)算的科學(xué)合理性,更有助于優(yōu)化單位資源配置,實(shí)現(xiàn)單位的戰(zhàn)略規(guī)劃。文章從現(xiàn)階段中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)中存在的問題出發(fā),分析其原因,探討中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的原則,并提出幾點(diǎn)具體建議。

    1 項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)存在的問題及產(chǎn)生原因

    隨著項(xiàng)目庫(kù)的建立和不斷完善,中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目支出的科學(xué)性、計(jì)劃性大大增強(qiáng),為部門預(yù)算管理打下了良好基礎(chǔ)。但是,部分單位項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)中仍存在頂層設(shè)計(jì)不足、支出標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、項(xiàng)目庫(kù)清理不及時(shí)等問題。

    1.1 項(xiàng)目庫(kù)頂層設(shè)計(jì)不足

    項(xiàng)目庫(kù)是落實(shí)單位戰(zhàn)略規(guī)劃、爭(zhēng)取上級(jí)部門各類項(xiàng)目資金,優(yōu)化單位資源配置的基礎(chǔ)和重要手段,因此項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)應(yīng)站在國(guó)家、行業(yè)和單位的高度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)謀劃、充分論證,但目前很多中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位的項(xiàng)目庫(kù)僅是把單位內(nèi)各研究團(tuán)隊(duì)報(bào)送的項(xiàng)目需求簡(jiǎn)單匯總或組裝,造成入庫(kù)項(xiàng)目的碎片化和交叉重復(fù),資源配置效率低,對(duì)學(xué)科建設(shè)和單位總體發(fā)展不利。

    1.2 支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不完善

    項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系包括財(cái)政部門通用標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算單位專用標(biāo)準(zhǔn)兩部分。中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算單位專用標(biāo)準(zhǔn)。中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目一般包括科研類、運(yùn)轉(zhuǎn)類、基建修購(gòu)類3種類型的入庫(kù)項(xiàng)目,單位應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定專用定額標(biāo)準(zhǔn)體系,例如運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目可以按照面積等計(jì)量單位確定定額標(biāo)準(zhǔn)。但目前多數(shù)單位都是單獨(dú)編制每個(gè)項(xiàng)目,并未建立分項(xiàng)目類別的定額標(biāo)準(zhǔn)體系,造成項(xiàng)目文本編制工作量大,預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,降低了項(xiàng)目編制和審核效率。

    1.3 項(xiàng)目庫(kù)清理不及時(shí)

    項(xiàng)目庫(kù)應(yīng)采用動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,定期進(jìn)行項(xiàng)目庫(kù)清理。目前部分中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位只重視項(xiàng)目入庫(kù),不重視項(xiàng)目及時(shí)清理,導(dǎo)致庫(kù)內(nèi)項(xiàng)目信息冗余,項(xiàng)目分類不明確,項(xiàng)目所處階段不清晰,尤其是已完成的項(xiàng)目沒有及時(shí)清理,容易造成項(xiàng)目投入的混亂,也不利于進(jìn)一步謀劃新的項(xiàng)目。

    1.4 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善

    項(xiàng)目支出是部門預(yù)算的主體,絕大多數(shù)中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目支出投入均已超過基本支出,基本支出主要用于保證單位基本運(yùn)轉(zhuǎn),項(xiàng)目支出是保證單位戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的有效途徑。因此應(yīng)對(duì)項(xiàng)目投入進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目預(yù)算安排的重要依據(jù)。但目前很多單位項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系還不完善,存在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、完整性和有效性不足,績(jī)效監(jiān)控和自評(píng)流于形式,績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不足的問題。

    1.5 項(xiàng)目庫(kù)管理信息化不足

    目前中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位雖然已經(jīng)建立了單位項(xiàng)目庫(kù),但是多數(shù)單位只是按照預(yù)算管理的基本要求建立,僅用于項(xiàng)目預(yù)算管理,項(xiàng)目庫(kù)功能設(shè)計(jì)比較簡(jiǎn)單,未能針對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)、科研團(tuán)隊(duì)、管理部門等多層次用戶開發(fā)適應(yīng)的功能,也未能開發(fā)完善項(xiàng)目預(yù)算、實(shí)施、驗(yàn)收、評(píng)價(jià)等全流程管理的模塊。另外,很多單位項(xiàng)目庫(kù)管理使用范圍不夠廣泛,使用率偏低,未能發(fā)揮項(xiàng)目庫(kù)在單位管理中的基礎(chǔ)性作用。

    從中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位自身來(lái)看,產(chǎn)生以上問題的原因主要有三個(gè)方面:一是單位站位不夠高,未從國(guó)家、行業(yè)和單位的高度認(rèn)識(shí)和規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù);二是單位預(yù)算安排不夠科學(xué),未能運(yùn)用零基預(yù)算理念安排項(xiàng)目預(yù)算,進(jìn)而倒逼單位完善項(xiàng)目庫(kù);三是單位項(xiàng)目庫(kù)管理不夠嚴(yán)格,項(xiàng)目滾動(dòng)管理和動(dòng)態(tài)調(diào)整,以及運(yùn)用信息技術(shù)加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)等方面都有待提升。

    2 項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的原則

    項(xiàng)目庫(kù)是支撐預(yù)算編制和項(xiàng)目管理的重要基礎(chǔ),也是推進(jìn)單位資源優(yōu)化配置和戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的重要手段。項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)是一個(gè)不斷完善的過程,既要符合國(guó)家預(yù)算管理的要求,又要符合單位自身的特點(diǎn),基于目前項(xiàng)目庫(kù)存在的問題和原因分析,在具體建設(shè)上建議遵循如下原則。

    2.1 規(guī)劃引領(lǐng),聚焦主責(zé)

    中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)應(yīng)圍繞國(guó)家需求、行業(yè)發(fā)展需要、單位職責(zé)任務(wù),從單位戰(zhàn)略規(guī)劃出發(fā),聚焦主責(zé)主業(yè),著力加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),增強(qiáng)系統(tǒng)謀劃,健全項(xiàng)目體系,理清該單位入庫(kù)項(xiàng)目的分類、支持方向,以及各項(xiàng)目支持內(nèi)容的邊界。

    2.2 零基預(yù)算,績(jī)效導(dǎo)向

    項(xiàng)目設(shè)置和預(yù)算安排應(yīng)積極運(yùn)用零基預(yù)算理念,打破支出固化僵化格局,合理確定支出預(yù)算規(guī)模,同時(shí)應(yīng)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤,提高資源配置效率。單位項(xiàng)目設(shè)置和預(yù)算安排應(yīng)一切從實(shí)際需要出發(fā),在具體預(yù)算安排時(shí)應(yīng)逐項(xiàng)審議預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及其開支標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合財(cái)力狀況,在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算,不固化為以往預(yù)算安排額度。

    2.3 滾動(dòng)管理,動(dòng)態(tài)調(diào)整

    中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目管理應(yīng)以項(xiàng)目庫(kù)為載體實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的全周期滾動(dòng)管理。編制年度部門預(yù)算和部門三年滾動(dòng)規(guī)劃前,單位應(yīng)完成項(xiàng)目的儲(chǔ)備工作,納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目要填寫規(guī)范的項(xiàng)目文本,作為項(xiàng)目審核和管理的依據(jù)。納入預(yù)算安排的項(xiàng)目,要在項(xiàng)目庫(kù)中對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行、調(diào)劑、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、績(jī)效等信息及時(shí)進(jìn)行更新和維護(hù)。納入預(yù)算安排的延續(xù)性項(xiàng)目,原則上滾動(dòng)納入下年度預(yù)算,未納入預(yù)算安排的預(yù)算備選項(xiàng)目,可滾動(dòng)進(jìn)入以后年度項(xiàng)目庫(kù)。

    3 完善項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的具體建議

    3.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),做好項(xiàng)目統(tǒng)籌謀劃

    中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)緊緊圍繞單位戰(zhàn)略規(guī)劃,結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀,聚焦主責(zé)主業(yè),做好項(xiàng)目庫(kù)的頂層設(shè)計(jì),變被動(dòng)匯總為主動(dòng)謀劃,變組裝項(xiàng)目為設(shè)計(jì)項(xiàng)目。按照科研類、運(yùn)轉(zhuǎn)類、基建修購(gòu)類3種類型,對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行分類管理。單位應(yīng)采用自上而下的項(xiàng)目統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和自下而上的具體項(xiàng)目申報(bào)相結(jié)合的方式謀劃項(xiàng)目,并經(jīng)專家評(píng)審后入庫(kù)備選。

    3.2 科學(xué)設(shè)置支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系

    中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位重點(diǎn)應(yīng)設(shè)置預(yù)算單位專用標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置定額標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)實(shí)事求是,為零基預(yù)算做準(zhǔn)備。由于科學(xué)研究的不確定性,定額標(biāo)準(zhǔn)并不能覆蓋中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目支出的所有方面,重點(diǎn)應(yīng)針對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目。建立定額標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)有利于預(yù)算編制和項(xiàng)目評(píng)審,提高資金使用效率,例如信息化運(yùn)維經(jīng)費(fèi)應(yīng)不超過建設(shè)經(jīng)費(fèi)的一定比例,法律服務(wù)可按照常規(guī)文本審核、現(xiàn)場(chǎng)咨詢服務(wù)、單獨(dú)法律訴訟三部分預(yù)算進(jìn)行測(cè)算編制。同時(shí),支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)根據(jù)支持范圍、物價(jià)等變化定期進(jìn)行更新。

    3.3 定期清理項(xiàng)目庫(kù)

    項(xiàng)目是單位預(yù)算管理的基本單元,項(xiàng)目支出預(yù)算管理以規(guī)范的項(xiàng)目庫(kù)管理為基礎(chǔ),單位應(yīng)定期開展項(xiàng)目庫(kù)清理,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目滾動(dòng)管理。項(xiàng)目庫(kù)清理,應(yīng)開展五個(gè)方面的工作:一是清理已完成的項(xiàng)目,將已完成項(xiàng)目做好標(biāo)記;二是清理重復(fù)的項(xiàng)目,將項(xiàng)目庫(kù)中以前年度多次申報(bào)同一個(gè)內(nèi)容的多余項(xiàng)目進(jìn)行清理;三是將不需再進(jìn)行申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行清理;四是理清部門主責(zé)主業(yè),將項(xiàng)目合并歸類,減少交叉重復(fù);五是針對(duì)新申請(qǐng)項(xiàng)目,應(yīng)結(jié)合預(yù)算評(píng)審分類處理,成熟的項(xiàng)目納入預(yù)算安排予以支持,項(xiàng)目預(yù)算過高的需壓縮預(yù)算后予以支持,面向未來(lái)事業(yè)的項(xiàng)目列為儲(chǔ)備項(xiàng)目。

    3.4 不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系

    做好績(jī)效評(píng)價(jià)體系重點(diǎn)是績(jī)效目標(biāo)設(shè)置和結(jié)果運(yùn)用兩個(gè)方面。一方面,中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)針對(duì)不同類別的項(xiàng)目設(shè)置不同的績(jī)效指標(biāo)庫(kù),保證績(jī)效指標(biāo)的相對(duì)穩(wěn)定性,促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置更加科學(xué),提高年度績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的效率。在具體設(shè)置績(jī)效目標(biāo)時(shí),應(yīng)遵循完整、匹配、合理、規(guī)范和量化的原則。針對(duì)不同類別的項(xiàng)目,可以通過組織項(xiàng)目執(zhí)行人員、項(xiàng)目管理人員和財(cái)務(wù)專家參加的研討會(huì)議,清理現(xiàn)有指標(biāo),討論并凝練形成不同類別的項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)庫(kù)。另一方面,單位應(yīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)和預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合,績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)良的,應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目下一步研究規(guī)劃加大或穩(wěn)定給予支持,績(jī)效評(píng)價(jià)中差的,應(yīng)深入分析原因,減少或停止未來(lái)的支持,健全項(xiàng)目支持和退出機(jī)制。

    3.5 運(yùn)用信息技術(shù)支撐項(xiàng)目庫(kù)管理

    運(yùn)用信息技術(shù)做好項(xiàng)目庫(kù)建設(shè),可以更好地支撐項(xiàng)目管理。在完善項(xiàng)目庫(kù)管理信息化上,主要應(yīng)以用戶功能為核心,在現(xiàn)有庫(kù)上不斷完善。在用戶功能上,應(yīng)以充分調(diào)研為前提,調(diào)研單位領(lǐng)導(dǎo)、科研團(tuán)隊(duì)、不同部門等多層次用戶的需求,同時(shí)要滿足科研項(xiàng)目管理、預(yù)算申報(bào)等外部信息需求,綜合分析設(shè)計(jì)單位項(xiàng)目庫(kù),并在項(xiàng)目庫(kù)設(shè)計(jì)過程中秉持便利智能的原則,設(shè)計(jì)功能應(yīng)直觀便利,數(shù)據(jù)信息可穿透查詢,項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收管理相關(guān)材料智能生成,讓項(xiàng)目庫(kù)逐漸成為單位項(xiàng)目管理的必要工具,提升單位項(xiàng)目管理的質(zhì)量和效率。

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