極端天氣災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)分析
——中德兩地特大洪災(zāi)比較

祖嘉緯 劉澤照

引 言

隨著全球氣候變化深度影響，近年來世界各地極端天氣的出現(xiàn)頻率明顯增加。因極端天氣造成的各類自然災(zāi)害愈演愈烈，對受災(zāi)地區(qū)造成嚴重經(jīng)濟社會損失和人員傷亡。根據(jù)世界氣象組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2021 年，極端天氣在全球不同區(qū)域造成超過10 起重大自然災(zāi)害，嚴重威脅當?shù)厣a(chǎn)生活秩序。

受北極寒流影響，2021 年2 月強風(fēng)暴席卷美國得克薩斯，導(dǎo)致得州大面積電網(wǎng)崩潰，電價飆升突破10 美元/kW·h（約合人民幣65 元/kW·h），近乎平常電價的200 倍。2021 年6 月，巴西經(jīng)歷了該國史無前例的干旱，部分地區(qū)水庫平均蓄水量只有同期水平的10%，超過750 萬民眾面臨缺水乃至斷水窘境，居民用電價格最高上漲了40%。

除了風(fēng)暴和干旱外，全球多地遭遇了強降水極端天氣。3 月中旬，澳大利亞本土受強降水影響部分地區(qū)陷入洪水危機，迫使政府發(fā)布多道禁令，新南威爾士州2 萬人被緊急轉(zhuǎn)移。7 月中旬，特大洪水橫掃西歐，德國遭遇歷史罕見的洪災(zāi)，百余人殞命，另有1300 人失蹤。與德國同時段經(jīng)受強降水天氣災(zāi)害的還有中國河南，自7 月17日起河南大部分地區(qū)出現(xiàn)連續(xù)強降水天氣，全省10 地市遭遇特大暴雨，省會鄭州經(jīng)歷了“千年一遇”的極端強降水襲擾，24 小時累計降雨量高達610.5 毫米，最大小時降雨量突破200 毫米，單日降雨量和小時降雨量均創(chuàng)下鄭州氣象站建站以來的歷史紀錄。10 月，強降水天氣侵襲山西省，全省平均降水量達119 毫米，最大降水出現(xiàn)在臨汾大寧縣，平均降水量達285.2 毫米，直接經(jīng)濟損失50.29 億元，175.71 萬人受災(zāi)。2022新年以來，極端天氣頻發(fā)的狀態(tài)似乎沒有扭轉(zhuǎn)的跡象。元旦當日，美國阿拉斯加州遭遇強風(fēng)暴天氣，數(shù)千戶家庭在零下37 度的極寒天氣里失去電力供應(yīng)。

近年來因極端天氣造成的嚴重自然災(zāi)害席卷全球，不得不引起全人類的關(guān)注與警惕。本文基于對2021 年發(fā)生在中國和德國的兩起同期災(zāi)害事件進行比較，分析總結(jié)極端天氣災(zāi)害應(yīng)對能力的不足，提出建設(shè)性思考。

中國鄭州“7·20”特大暴雨事件

（一）基本背景

2021 年7 月中旬，河南省大部地區(qū)遭遇罕見的持續(xù)性特大暴雨襲擊，多地出現(xiàn)城市內(nèi)澇，其中以鄭州災(zāi)情最為嚴重。據(jù)鄭州市氣象局統(tǒng)計，7 月17 日到20 日3 天時間，鄭州總降雨量達到617.1 毫米，已接近常年平均全年降雨量。這場特大暴雨造成鄭州水庫超汛線，多個區(qū)域斷電斷水斷網(wǎng)，公共道路交通嚴重中斷，多處基礎(chǔ)設(shè)施損毀出現(xiàn)重大險情。其中，鄭州地鐵5 號線（海灘寺—沙口路）路段因積水漫入行車區(qū)間中途被迫停運，大批乘客滯留于封閉的行車區(qū)間，調(diào)度室緊急下達全網(wǎng)停運的指令。即使搜救工作迅速展開、八方力量及時馳援，這場特大暴雨依舊給鄭州帶來了巨大經(jīng)濟損失和人員傷亡。據(jù)國務(wù)院災(zāi)害調(diào)查組的報告，河南全省因災(zāi)死亡失蹤398 人，其中鄭州市380 人，占全省因災(zāi)死亡失蹤人數(shù)的95.5%。全省共有150個縣（市、區(qū)）1478.6 萬人受災(zāi)，直接經(jīng)濟損失1200.6 億元，其中鄭州409 億元，占全省34.1%（圖1、圖2）。

圖1 洪水漫入鄭州地鐵

圖2 消防員在鄭州解救被困市民

（二）應(yīng)急響應(yīng)行動

1.政治領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國應(yīng)對重大自然災(zāi)害的“定海神針”和堅強制度優(yōu)勢，災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)是從全國及地區(qū)整體大局出發(fā)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度。以河南特大暴雨事件為例，河南省委省政府先后召開12 次全省調(diào)度會，主要領(lǐng)導(dǎo)親赴一線指揮調(diào)度，按照黨中央國務(wù)院的指示要求落實相關(guān)工作部署。7月20 日下午，河南省啟動防汛1 級應(yīng)急響應(yīng)，先后下達了2 個指揮長令，下發(fā)13 個緊急通知，成立7 個工作專班，向災(zāi)情最重的5 個省轄市派出督導(dǎo)組。

2.社會動員

高效的社會動員是災(zāi)害治理能力過硬的前提條件和我國的制度優(yōu)勢。鄭州特大暴雨災(zāi)害中，河南省堅持依靠全民動員、全民參與、全民配合的總體方針，快速跟進扭轉(zhuǎn)前期失序不利局面。針對此次險情，國家應(yīng)急管理部、水利部、發(fā)展改革委、財政部等有關(guān)部委派出工作組具體指導(dǎo)河南省的抗洪救災(zāi)工作，并在人力物力財力等方面全方位給予支持。軍隊中部戰(zhàn)區(qū)在河南設(shè)立前線指揮所，共出動駐軍和武警部隊66680 人次、民兵預(yù)備役93652 人次、各型車輛裝備10161 臺次、直升機61 架次參與搶險救災(zāi)；此外，來自全國10 個省（市）消防救援總隊的4859 名指戰(zhàn)員、532 艘舟艇、256 套大型排澇設(shè)備緊急馳援鄭州及河南其他區(qū)域。社會各界力量也以不同方式提供支援，政企合作、政社合作、協(xié)同救災(zāi)模式在此次河南特大暴雨災(zāi)害中得以全面展現(xiàn)。

3.信息賦能

鄭州暴雨災(zāi)害事件中，網(wǎng)絡(luò)成為生死攸關(guān)的求救信息“傳送站”。有大量被困人員在官媒報道下發(fā)布評論進行求助；有臨時組織集眾人之力將海量求助信息匯總成表，定向進行物資的匹配和對接，更有微博、抖音、快手、百度、今日頭條等平臺第一時間開通暴雨求助通道、發(fā)布暴雨自救指南。騰訊官方還推出了智能小程序“河南汛情互助信息快速反饋通道”，借助于手機定位，為被困群眾提供穩(wěn)定的救援渠道。

4.群眾安置

自然災(zāi)害發(fā)生后，受災(zāi)群眾的生命安全，救援、疏散、轉(zhuǎn)移、安置等工作至關(guān)重要。河南作為中國人口大省，省會鄭州有超千萬的常住人口，此次極端天氣災(zāi)害影響范圍廣、強度大，需要轉(zhuǎn)移安置的群眾數(shù)量多、分布廣，加之新冠肺炎疫情疊加影響，對洪災(zāi)應(yīng)對構(gòu)成極大挑戰(zhàn)。鄭州市堅持兩手抓，以分散為主、集中為輔，保障安置群眾每人每天100元補助，對無能力分散安置的則由屬地政府征用學(xué)校、機關(guān)、辦公場所等進行集中安置。據(jù)統(tǒng)計，災(zāi)害中河南全省共設(shè)置安置點374 個，集中安置人員達7.43 萬人。每個安置點均設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)工作專班，并配備若干名醫(yī)護人員、公安干警，確保安置群眾的正常生活需求。

5.災(zāi)后重建

災(zāi)害不是孤立存在的，往往形成“原生—次生—衍生”復(fù)合型災(zāi)害鏈條，任何忽略都可能帶來嚴重后果。河南省是中原核心，交通網(wǎng)絡(luò)密集，省會鄭州更是國家級綜合鐵路樞紐。受暴雨影響，京廣線部分高鐵停運。為此，省政府制訂了支持災(zāi)后重建的一系列政策舉措，先期下達7.44 億元恢復(fù)重建資金，迅速開展了鐵路、民航等交通網(wǎng)絡(luò)的搶修工作。截至8 月1 日，河南全省鐵路、民航、高速公路和國省干線公路全部恢復(fù)通行。除對交通網(wǎng)絡(luò)進行搶修外，河南省還對1580 處水利工程、40 座變電站、2000 余條輸電線路進行了修復(fù)，恢復(fù)了絕大多數(shù)因災(zāi)停工停產(chǎn)的工礦商貿(mào)企業(yè)。

（三）短板與不足

1.城市保底電網(wǎng)規(guī)劃欠缺

電力系統(tǒng)作為跨地域的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對維持城市各功能的正常運行起重要作用。由于大部分電力設(shè)施必須設(shè)置在室外，因此諸如風(fēng)暴、強降水、干旱高溫等極端天氣對室外的電力設(shè)施造成直接影響，極有可能導(dǎo)致大范圍電力供應(yīng)中斷。鄭州此次經(jīng)歷的強降雨災(zāi)害直接導(dǎo)致太陽能電站停發(fā)、低洼地區(qū)的發(fā)電廠被洪水淹沒，全市范圍8 座變電站被迫停止供電，近500 個小區(qū)受到影響。同樣受到斷電影響的還包括鄭州市多家醫(yī)院。鄭州大學(xué)第一附屬醫(yī)院由于地處重災(zāi)區(qū)，電力供應(yīng)遭受重創(chuàng)，隨著降雨增強，區(qū)域供電系統(tǒng)徹底崩潰，院區(qū)全范圍停電，正進行的幾十臺手術(shù)被迫中斷。由于斷電，醫(yī)護人員對需要供氧的病人不得不轉(zhuǎn)為一對一手動供氧，近3000 名醫(yī)護人員在電梯停運的情況下冒雨轉(zhuǎn)移了所有危重病人。以上情況反映出重大自然災(zāi)害背景下醫(yī)院系統(tǒng)應(yīng)急供電體系的短板和欠缺，也映射出鄭州城市電網(wǎng)急需提升改造。

2.救援力量缺乏靶向性

極端暴雨災(zāi)害城市救援工作是一項龐大的工程，八方馳援來的救援力量必須做到“有的放矢”才能最大程度發(fā)揮其作用。暴雨切斷城市電力供應(yīng)的同時也切斷了網(wǎng)絡(luò)信號，求助求救或是報平安都受限于網(wǎng)絡(luò)信號問題而無法向外傳遞。關(guān)鍵時刻如何集結(jié)各方力量去拯救一座孤島？這對城市的災(zāi)害治理能力無疑是一項巨大的挑戰(zhàn)。7 月20 日暴雨之后，鄭州城內(nèi)那些幸運地尋到信號的人們在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布了一條條求救信息。為了幫助外界救援力量準確對接受困人員，全國各地網(wǎng)友自發(fā)地在網(wǎng)絡(luò)上創(chuàng)建共享文檔、在線編輯等程序，收集、匯總、整理上千條求救信息，并劃分緊急程度轉(zhuǎn)接給前去救援的志愿者。雖然發(fā)揮了“人多力量大”的社會動員優(yōu)勢，但信息準確性、時效性很大程度上無法保證，最終可能造成救援力量的浪費與缺失，延誤受困群眾的黃金救援時機。因此，在極端天氣災(zāi)害嚴重影響到城市電力供應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)信號的情況下，亟待提升“快、準、巧”的應(yīng)急救援信息收集機制。

3.防災(zāi)思維模糊

極端天氣造成的自然災(zāi)害預(yù)報難度大、破壞力強，防患于未然十分必要。近年來我國在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域取得了很大進步，但鄭州“千年一遇”特大暴雨刷新了人們對極端強降水災(zāi)害的認知，對城市管理者更是一場嚴峻考驗。

盡管鄭州暴雨前期已發(fā)出預(yù)報預(yù)警，但應(yīng)急行動與預(yù)報預(yù)警信息明顯脫節(jié)。在某種程度上來說，這種罕見極端天氣的發(fā)生存在一定偶然性，短期內(nèi)城市防洪防澇系統(tǒng)可能無法承受如此極速強烈的沖擊，必須建立對同類極端天氣的全新風(fēng)險認知和防范思維。對政府相關(guān)人員來說，首先要了解氣象災(zāi)害知識，其會對生產(chǎn)生活產(chǎn)生怎樣影響，是否有必要提前做好停工、停學(xué)、轉(zhuǎn)移疏散的準備。當社會對極端天氣防范意識普遍模糊情況下，地鐵正常運行，隧道涵洞沒有采取封閉措施，民眾受災(zāi)臨險也就難以避免。

德國洪澇事件

（一）基本背景

2021 年7 月以來，受低氣壓持續(xù)影響，歐洲西部的法國、德國、比利時等地經(jīng)歷了大范圍降雨，導(dǎo)致萊茵河等多流段發(fā)生洪災(zāi)。其中德國災(zāi)情尤為嚴重，甚至24 小時降雨量達到154 毫米，這一數(shù)字已經(jīng)打破了德國氣象歷史紀錄。氣象部門沒有做出提前預(yù)警，以至于當?shù)卣兔癖妼@場突如其來的洪水沒有任何心理準備。破紀錄的大暴雨引發(fā)了山體滑坡、數(shù)百個地窖被淹、鐵路和公路交通中斷?！度A盛頓郵報》7 月16 日報道稱，一些村莊里洪水漲至房頂，直升機盤旋在屋頂上進行救援，潛水員在洪水中打撈尸體。很多去地下室排水的居民直接被淹沒，更有成千上萬人因擔心洪水漫延而從家中自行撤離到體育館等臨時避難所過夜。德國氣象局發(fā)言人聲稱，這場給德國帶來重大經(jīng)濟損失和人員傷亡的強降雨是“一場百年不遇的極端天氣”。德國電視臺稱此次強降雨災(zāi)害是“自德國統(tǒng)一以來最慘痛的人員傷亡事件”。另據(jù)報道，截至當?shù)貢r間16 日傍晚18 時，106 人在此次洪災(zāi)中喪生，1300 余人失蹤（包括手機網(wǎng)絡(luò)癱瘓失聯(lián)），約4 萬名居民家中斷電，112 個市鎮(zhèn)受災(zāi)，數(shù)千民眾被迫轉(zhuǎn)移。截至7 月17 日，德國聯(lián)邦國防軍800 多人和德國救生協(xié)會約840 名志愿者參與救災(zāi)（圖3、圖4）。

圖3 德國暴雨洪水沖塌多所房屋

圖4 德軍出動裝甲車在北威州哈根市救災(zāi)

（二）災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)缺失

1.居安思危意識明顯不足

一段時期以來，德國等歐洲國家一直被外界宣傳為“抗災(zāi)榜樣”，甚至我國不少民眾崇尚19 世紀末德國殖民當局在青島建設(shè)的城市排水管道。大部分歐洲地區(qū)屬溫帶海洋性氣候，極端天氣非常少見，但隨著全球氣候變化，如今的歐洲也飽受自然災(zāi)害折磨，“抗災(zāi)榜樣”的神話也就不攻自破。德國國土總面積的70%是平原，被稱為全世界最為平緩的國家之一，加之平日里風(fēng)調(diào)雨順，大部分民眾從未經(jīng)歷過如此強大暴雨，一直被安逸的環(huán)境所麻痹。事實上。德國這次強降水的總雨量遠不及我國中東部許多城市，但對于習(xí)慣了溫帶海洋性氣候的當?shù)孛癖妬碚f，對洪水的認知嚴重不足、毫無設(shè)防，最終導(dǎo)致災(zāi)難發(fā)生。

2.城市規(guī)劃落后，基礎(chǔ)設(shè)施老舊

雖然西歐大部分地區(qū)氣候溫和、降水均勻，但由于地勢過于平緩，河中水位一旦突破臨界值就會四溢，因此西歐各國排水系統(tǒng)近年來頻繁大修。德國素來以完備的排水系統(tǒng)聞名于世，其城市排水管網(wǎng)的建設(shè)可追溯至19 世紀70 年代，到2010 年，德國的排水管道達到了可以繞地球13.5 圈的長度，并且還能夠?qū)Σ煌乃N進行分類，不會造成環(huán)境污染。雖然德國擁有強大的排水系統(tǒng)，但城市土地硬化導(dǎo)致洪水滯留城內(nèi)的問題一直未能徹底解決。加上國內(nèi)民眾對降水并未做足準備，各項基礎(chǔ)設(shè)施老化不經(jīng)更新，暴雨前長期陰雨使土壤和山地含水量早已飽和，自然難以抵抗破紀錄的極端天氣，最終導(dǎo)致嚴重的城市災(zāi)害。

中德極端天氣災(zāi)害應(yīng)急行動思考

從災(zāi)害程度上來說，德國7·16 洪災(zāi)和我國河南鄭州7·20 特大暴雨都屬于“千年一遇”極端天氣，面對突發(fā)性重大自然災(zāi)害，兩國應(yīng)對能力均面臨著挑戰(zhàn)。在災(zāi)害發(fā)生前，兩國都對極端天氣做出了一定預(yù)測，但由于技術(shù)的限制，對暴雨中心的位置預(yù)測精確度明顯不夠；災(zāi)前準備工作不充分，一定程度加重了災(zāi)害損失程度；德國被視為擁有強大的城市排水系統(tǒng)，我國海綿城市建設(shè)近年來也如火如荼進行，但極端天氣災(zāi)害來臨時兩地現(xiàn)有的城市防洪系統(tǒng)在實踐中被紛紛擊垮，值得深刻反思。災(zāi)害發(fā)生過程中，無論是德國北威州還是中國鄭州都出現(xiàn)了電力供應(yīng)中斷、網(wǎng)絡(luò)信號阻隔、交通運輸停滯、災(zāi)區(qū)人員被困等狀況。對此，應(yīng)當汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，提高綜合性響應(yīng)能力，增強城市全災(zāi)種應(yīng)對效能。

（一）強化全民防災(zāi)思維

根據(jù)世界氣象組織的預(yù)測，因氣候變暖而導(dǎo)致的極端天氣將在未來幾十年中繼續(xù)保持頻發(fā)態(tài)勢。河南特大暴雨災(zāi)害更是刷新了人們對極端天氣的認知。面對極端天氣可能增多的形勢，必須首先做到未雨綢繆。地方政府要提高政治站位，堅持“人民至上”原則，增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險意識。其次要提高全民防災(zāi)意識，增強國民應(yīng)對自然災(zāi)害的能力。在綜合性防災(zāi)減災(zāi)指導(dǎo)思想下，2021 年我國正式啟動實施了全國第一次自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查。再次，要向社會民眾普及科學(xué)的氣象知識，提升對當代極端天氣災(zāi)害事件的理性認識，提高公眾基本的防災(zāi)自救技能。

（二）發(fā)揮災(zāi)害保險“兜底”作用

資金是救災(zāi)和災(zāi)后重建的重要保障。目前我國的救災(zāi)資金主要來自政府公共財政并輔之以社會捐助等方式，除此之外，氣象災(zāi)害保險在分攤災(zāi)損方面也扮演著不可替代的角色。所謂氣象災(zāi)害保險，其本質(zhì)屬于巨災(zāi)保險，是將因極端天氣或自然災(zāi)害造成的人員財產(chǎn)損失以保險形式進行經(jīng)濟補償。然而據(jù)統(tǒng)計，氣象災(zāi)害保險在河南省暴雨災(zāi)害中賠付占比僅10%，與國際發(fā)達國家30%～40%的普遍水平相比有較大差距，表明當前我國氣象災(zāi)害保險狀況無法滿足現(xiàn)實需求，亟待健全完善相應(yīng)政策。此外，民眾對于氣象災(zāi)害保險的購買意愿不強也導(dǎo)致了我國氣象災(zāi)害保險發(fā)展滯緩，對此需要社會各方持續(xù)協(xié)同發(fā)力。

（三）用科技牢筑應(yīng)急“防火墻”

高精度的氣象預(yù)報預(yù)警技術(shù)有助于防患于未然，也為災(zāi)后的救援工作贏得了寶貴時間。充分利用衛(wèi)星導(dǎo)航、大數(shù)據(jù)分析等現(xiàn)代科技手段，是提高自然災(zāi)害監(jiān)測、增強應(yīng)急響應(yīng)政策精準度的重要保障?；诖?，未來要特別加強對暴雨、臺風(fēng)、洪水、高溫等極端災(zāi)害研究及風(fēng)險評估，為長期防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略規(guī)劃、救災(zāi)措施制定以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。7·20 特大暴雨災(zāi)害過后，河南洛陽率先建成了首個市級地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，該系統(tǒng)涵蓋了全市原有的531 個地質(zhì)災(zāi)害隱患點，省級預(yù)警圖預(yù)警尺度由原先的縣（區(qū)）級精確至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級，并對預(yù)警災(zāi)害區(qū)域做了更加精細化的調(diào)整，這一科技舉措有力支持了洛陽市地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警和風(fēng)險防范工作，也給其他地區(qū)同類工作提供啟示。

結(jié)語

極端天氣災(zāi)害是全球氣候變暖背景下國家應(yīng)急治理的重要議題。近年來世界各地頻發(fā)的極端天氣災(zāi)害已經(jīng)造成嚴重人員傷亡和財產(chǎn)損害。面向極端天氣災(zāi)害，應(yīng)急響應(yīng)效能的一個重要評測內(nèi)容是風(fēng)險管控及領(lǐng)導(dǎo)指揮水平，其核心是基于一定制度環(huán)境的權(quán)責配置和多主體網(wǎng)絡(luò)行動。融合應(yīng)急決策、組織安排和應(yīng)急資源生產(chǎn)、調(diào)度、監(jiān)控等過程，反映了特定國家和區(qū)域的應(yīng)急體系適應(yīng)性并很大程度上決定了應(yīng)急行動成敗。在當代，各類極端災(zāi)害交叉衍生，極端天氣災(zāi)害的發(fā)生演化愈加復(fù)雜，凸顯國家應(yīng)急響應(yīng)效能與韌性治理的應(yīng)用價值。對此，既要保持樂觀的認知態(tài)度，也要居安思危，警惕全球氣候變化可能帶來的各類極端天氣災(zāi)害，健全完善自然災(zāi)害預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)，在復(fù)雜災(zāi)害預(yù)防、預(yù)報以及風(fēng)險治理方面持續(xù)提升系統(tǒng)能力。