基于“放管服”背景下科研單位內(nèi)部審計(jì)問題分析

崔 燦

一、“放管服”背景下對(duì)科研單位實(shí)施內(nèi)部審計(jì)的意義

（一）研究背景

1.科研單位“放管服”政策改革。2014年3月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號(hào)），提出了改進(jìn)加強(qiáng)科研項(xiàng)目和資金管理的總體要求，加強(qiáng)科研項(xiàng)目和資金配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)行科研項(xiàng)目分類管理，改進(jìn)科研項(xiàng)目管理流程，改進(jìn)科研項(xiàng)目資金管理，加強(qiáng)科研項(xiàng)目和資金監(jiān)管，并對(duì)制度建設(shè)和責(zé)任落實(shí)提出了指導(dǎo)性意見。同年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕64號(hào)），提出要推動(dòng)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，促進(jìn)我國科技創(chuàng)新發(fā)展，要更加聚焦國家目標(biāo)，更加符合科技創(chuàng)新規(guī)律，更加高效配置科技資源，更加強(qiáng)化科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，最大限度激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情，充分發(fā)揮科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）在提高社會(huì)生產(chǎn)力、增強(qiáng)綜合國力、提升國際競(jìng)爭(zhēng)力和保障國家安全中的戰(zhàn)略支撐作用。

2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)），標(biāo)志著科研單位“放管服”改革正式啟動(dòng)。意見進(jìn)一步對(duì)深化改革創(chuàng)新、形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制提出了總體要求，明確強(qiáng)調(diào)要改進(jìn)中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理；完善中央高校、科研院所差旅會(huì)議管理；完善中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購管理；完善中央高校、科研院所基本建設(shè)項(xiàng)目管理；規(guī)范管理，改進(jìn)服務(wù)；加強(qiáng)制度建設(shè)和工作督查，確保政策措施落地見效等，為科研單位“放管服”改革提出了指導(dǎo)性意見。

2018年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號(hào)）；2019年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕127號(hào)）等，政府相關(guān)部門先后還制定出臺(tái)了一系列政策配套文件，推進(jìn)科技“放管服”政策落地實(shí)施，在賦予科研單位和科研人員自主權(quán)和激發(fā)活力方面取得了顯著效果，受到了科研單位和科研人員擁護(hù)歡迎。

2.內(nèi)部審計(jì)的新形勢(shì)、新要求。內(nèi)部審計(jì)是部門、單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)管理的重要環(huán)節(jié)，是國家審計(jì)的有益補(bǔ)充和拓展延伸，是審計(jì)事業(yè)的基礎(chǔ)和重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的基礎(chǔ)保障。內(nèi)部審計(jì)涵蓋我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，具有全面性、專業(yè)性、連續(xù)性優(yōu)勢(shì)，具有國家審計(jì)和社會(huì)審計(jì)難以替代的獨(dú)特作用。2018年3月，黨中央組建了中央審計(jì)委員會(huì)作為決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)黨中央對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。同年9月，審計(jì)署內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)監(jiān)督司成立，推動(dòng)建立健全內(nèi)部審計(jì)制度，指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)，監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)職責(zé)履行情況。

（二）研究意義

1.指導(dǎo)意義。2016年以來，一方面是加強(qiáng)科技“放管服”體制改革，國家出臺(tái)一系列政策減輕科研人員負(fù)擔(dān)，釋放科技創(chuàng)新活力，調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，激勵(lì)科研人員潛心科研、攻堅(jiān)克難，提升創(chuàng)新能力和關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)能力，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)世界科技強(qiáng)國提供政策支撐。另一方面是黨和國家監(jiān)督體系不斷強(qiáng)化完善，“全面審計(jì)”“建立健全黨和國家監(jiān)督體系”呼聲連連，黨和政府對(duì)內(nèi)部審計(jì)制度規(guī)定及政策規(guī)劃正在改進(jìn)，國家監(jiān)督體制也在逐步健全。本文研究有助于科研單位進(jìn)一步規(guī)范管理，提升管理水平，科研人員積極主動(dòng)探索“能做事，花好錢，不出錯(cuò)”的路徑，激發(fā)他們的積極性和創(chuàng)造性。

2.現(xiàn)實(shí)意義。我單位是本系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作的主要業(yè)務(wù)實(shí)施單位，具有系統(tǒng)內(nèi)財(cái)會(huì)、資產(chǎn)管理方面穩(wěn)定且專業(yè)的專家團(tuán)隊(duì)，通過認(rèn)真履行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能，將領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、部門預(yù)算項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、內(nèi)部控制檢查、財(cái)務(wù)收支檢查等作為審計(jì)工作的重點(diǎn)。同時(shí)，不斷完善工作機(jī)制，不斷拓展審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不斷提升審計(jì)質(zhì)量和成效，在促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)各單位財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理工作規(guī)范開展，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政、依法理財(cái)?shù)确矫姘l(fā)揮了積極作用。研究近三年對(duì)系統(tǒng)內(nèi)科研單位內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的典型問題，以結(jié)果為導(dǎo)向反觀科研單位內(nèi)部管理存在問題，分析問題產(chǎn)生的原因，既是對(duì)近幾年科研單位實(shí)施內(nèi)部審計(jì)工作成果的總結(jié)和梳理，又是為進(jìn)一步做好科研單位內(nèi)部審計(jì)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

二、對(duì)科研單位內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的分析

筆者選取2017-2019年對(duì)科研單位開展內(nèi)部審計(jì)的16篇審計(jì)報(bào)告進(jìn)行梳理分析，所涉及的問題主要分布在財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制管理、所辦企業(yè)監(jiān)管、基建項(xiàng)目管理、科研經(jīng)費(fèi)管理和其他問題等7個(gè)方面，近200個(gè)問題，詳見表1所示。

表1 科研單位內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題匯總表

（一）財(cái)務(wù)管理方面存在的問題

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，財(cái)務(wù)管理存在的問題主要集中在財(cái)務(wù)收支管理、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作、往來款項(xiàng)、擴(kuò)大項(xiàng)目開支范圍或擠占經(jīng)費(fèi)、“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、預(yù)算管理等方面，表現(xiàn)為核算不規(guī)范、收支不全、列支依據(jù)不完整、現(xiàn)金坐收坐支、重復(fù)付款、虛假發(fā)票等多種形式，反映了科研單位在財(cái)務(wù)管理中存在著突出短板，強(qiáng)化科研單位財(cái)務(wù)收支管理依舊是亟須解決的關(guān)鍵所在。往來款項(xiàng)、預(yù)收款項(xiàng)長(zhǎng)期掛賬未清理的問題雖是老生常談，卻依然普遍存在，仍需下大力氣去清理規(guī)范。

（二）資產(chǎn)管理方面存在的問題

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，資產(chǎn)管理存在的問題主要集中在賬實(shí)不符、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)使用管理、資產(chǎn)出租出借、資產(chǎn)采購程序等方面，表現(xiàn)為資產(chǎn)賬實(shí)不符、未及時(shí)增減資產(chǎn)賬、資產(chǎn)折舊核算不規(guī)范等多種形式。近年來，國家一直較為重視資產(chǎn)出租出借、資產(chǎn)采購及處置管理等，相繼出臺(tái)了多項(xiàng)制度規(guī)范，但實(shí)際執(zhí)行中仍存在諸多管理弱項(xiàng)和盲點(diǎn)，科研單位資產(chǎn)管理能力需要進(jìn)一步規(guī)范提升。同時(shí)，科研單位多是各類科研大型儀器設(shè)備的管理者和使用者，必須著力強(qiáng)化資產(chǎn)管理意識(shí)。

（三）內(nèi)部控制管理方面存在的問題

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部控制管理存在的問題主要集中在合同內(nèi)部控制、專用材料和科研副產(chǎn)品內(nèi)部控制、單位內(nèi)部制度制定與執(zhí)行、單位業(yè)務(wù)內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制、檔案內(nèi)部控制、資產(chǎn)相關(guān)內(nèi)部控制管理等方面。其中，科研單位合同的簽訂、管理、履約等方面的問題最為突出。專用材料及科研副產(chǎn)品管理是科研單位特有的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，其在采購、管理、使用與處置等方面管理存在一定的漏洞和風(fēng)險(xiǎn)容易被忽視，需要進(jìn)一步強(qiáng)化?？蒲袉挝恢贫戎贫ㄅc執(zhí)行不到位的情況也較為明顯，內(nèi)控規(guī)程制定修訂仍然存在不完善的地方，風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)仍然需要進(jìn)一步梳理完善。

（四）所辦企業(yè)監(jiān)管方面存在的問題

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，單位所辦企業(yè)監(jiān)管存在的問題主要集中在管理不完善、財(cái)務(wù)收支不規(guī)范、資產(chǎn)使用不當(dāng)、事企不分等方面。特別是對(duì)外投資程序履行規(guī)范性、向企業(yè)出借資金以及所辦企業(yè)日常經(jīng)營管理方面存在的問題屬于此類問題的重點(diǎn)。將科研單位資產(chǎn)無償或者低價(jià)給所辦企業(yè)使用，以及履行程序不規(guī)范也是其表現(xiàn)突出的問題。所辦企業(yè)財(cái)務(wù)收支問題主要集中在會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)以及會(huì)計(jì)核算等方面，仍然需要進(jìn)一步規(guī)范。

（五）基建項(xiàng)目管理方面存在的問題

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，基建項(xiàng)目管理存在的問題主要集中在項(xiàng)目資金使用、項(xiàng)目實(shí)施過程、履行規(guī)定程序等方面?？蒲袉挝换?xiàng)目資金使用問題最為突出，主要集中在項(xiàng)目資金收支管理、會(huì)計(jì)核算、履約保證金收支、項(xiàng)目資金超預(yù)算等方面。項(xiàng)目實(shí)施過程中，存在基建項(xiàng)目合同簽訂與執(zhí)行不規(guī)范、項(xiàng)目實(shí)施過程中擅自變更項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，基建項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度慢等問題?；?xiàng)目規(guī)定程序履行方面，存在采購進(jìn)口設(shè)備未按規(guī)定報(bào)批、未及時(shí)辦理項(xiàng)目竣工決算手續(xù)、未及時(shí)辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)等問題。

（六）科研經(jīng)費(fèi)管理方面存在的問題

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，科研經(jīng)費(fèi)管理的問題主要集中在科研經(jīng)費(fèi)核算、間接費(fèi)用、自行留用項(xiàng)目資金、未明確項(xiàng)目任務(wù)等方面。在“放管服”政策要求下，科研單位普遍放松了對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理，經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)核算工作是明顯的弱項(xiàng)，經(jīng)費(fèi)支出管理也需要進(jìn)一步規(guī)范。

（七）其他方面存在的問題

除此之外，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的其他問題，主要是績(jī)效管理、銀行賬戶管理、單位重大事項(xiàng)管理、工資績(jī)效管理、單位特殊事項(xiàng)管理等方面。

三、科研單位存在問題的原因分析

（一）政策新要求與現(xiàn)有管理水平不匹配

“放管服”形勢(shì)下，國家大力支持科研單位激發(fā)科技創(chuàng)新，形成充滿活力的科技管理運(yùn)行機(jī)制，資金、政策方面給予持續(xù)支持保障。但科研單位自身監(jiān)督管理職能發(fā)揮作用始終有限，有些科研人員仍然不能正確理解“放”與“管”的有機(jī)結(jié)合，部分科研單位仍然認(rèn)為各項(xiàng)財(cái)經(jīng)制度在限制他們發(fā)揮作用，影響科學(xué)研究，分散工作精力。財(cái)務(wù)監(jiān)督與被監(jiān)督的矛盾仍然存在，科研單位不同程度地還在“放”與“管”之間博弈，政策支持

與管理手段尚不匹配。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置與工作實(shí)際不匹配

一方面，在現(xiàn)有體制下，科研單位受“三定”方案限制，要充分權(quán)衡科研和綜合管理方面機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置造成單位側(cè)重科研力量補(bǔ)充完善，壓縮綜合部門配置指標(biāo)，一定程度上也壓縮了財(cái)務(wù)部門人員配置，甚至有的單位提出“取消行政部門”的說法。很多財(cái)務(wù)人員工作超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，難以發(fā)揮財(cái)務(wù)管理職能作用。另一方面，招錄科研人員要求最低學(xué)歷往往是碩士研究生，有的行業(yè)只要博士研究生；而招錄行政人員學(xué)歷要求則?？?、本科足矣。與科研人員相比，行政人員數(shù)量少，素質(zhì)低，相對(duì)弱勢(shì)，缺乏話語權(quán)，履行財(cái)務(wù)審核監(jiān)督職責(zé)時(shí)“沒底氣”“不硬氣”，一定程度上影響了科研管理執(zhí)行的規(guī)范化和有效性。

（三）政策落地與單位內(nèi)控建設(shè)不匹配

國家積極推動(dòng)科研單位“放管服”改革，給科研人員“松綁”，減輕科研人員負(fù)擔(dān)，優(yōu)化薪酬制度與獎(jiǎng)勵(lì)措施，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化?？萍疾俊一鹞榷鄠€(gè)項(xiàng)目主管部門陸續(xù)出臺(tái)了新的科研項(xiàng)目、國家基金管理辦法，進(jìn)一步明確“放管服”的要求。在制度制定層面，各科研單位在修訂本單位相關(guān)制度時(shí)，或多或少存在理解偏差，對(duì)可以放開的部分積極落實(shí)，不可放開的也統(tǒng)一放開，從制度層面上出現(xiàn)了新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和管理漏洞。在制度執(zhí)行層面，部分科研單位和科研人員不想再按照國家統(tǒng)一的制度規(guī)定執(zhí)行，一味強(qiáng)調(diào)應(yīng)該給科研人員“松綁”，忽略應(yīng)該繼續(xù)規(guī)范化管理的要求?！胺殴芊闭呗涞睾捅締挝灰?guī)范化管理尚未協(xié)調(diào)到位，需要繼續(xù)磨合與修正。

四、提高科研單位規(guī)范化管理的思路

（一）完善優(yōu)化科研單位內(nèi)部控制環(huán)境

優(yōu)化科研單位內(nèi)部控制，營造一個(gè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境，主要是增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和內(nèi)部控制意識(shí)，重視內(nèi)部控制制度建設(shè)和保證內(nèi)部控制有效運(yùn)行；提高全體職工特別是單位各層次管理人員素質(zhì)，增強(qiáng)其駕馭內(nèi)部控制的能力。通過優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境，為建立信息靈敏、指揮靈活、協(xié)調(diào)一致、高效運(yùn)行的管理體制打好扎實(shí)基礎(chǔ)。

（二）建立健全科學(xué)的內(nèi)部管理制度

科研單位應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，落實(shí)“放管服”改革要求，完善管理流程，建立健全內(nèi)部管理制度，推動(dòng)科研項(xiàng)目績(jī)效管理，強(qiáng)化科研單位內(nèi)部控制。加強(qiáng)各部門之間在授權(quán)、不相容職務(wù)相分離、獨(dú)立業(yè)務(wù)審核、資產(chǎn)和記錄的接近限制等具體控制環(huán)節(jié)的協(xié)作配合。要主動(dòng)為科研服務(wù)，提高辦事效率，加強(qiáng)對(duì)科研部門的服務(wù)指導(dǎo)，合理配置資源，促進(jìn)科研管理，支撐科研隊(duì)伍協(xié)調(diào)發(fā)展。要著力完善單位內(nèi)部控制體系，促進(jìn)管理規(guī)范、管理透明、管理增效。

（三）持續(xù)重視財(cái)務(wù)管理工作

科研單位應(yīng)不斷更新管理理念，切實(shí)履行財(cái)務(wù)監(jiān)管職責(zé)，繼續(xù)提升財(cái)務(wù)人員專業(yè)技能，適度擴(kuò)充財(cái)務(wù)干部隊(duì)伍，真正使財(cái)務(wù)部門為科技創(chuàng)新和成果產(chǎn)出發(fā)揮基礎(chǔ)支撐作用，讓財(cái)務(wù)管理、科研管理相互促進(jìn)、相互提高，形成良性發(fā)展循環(huán)。

（四）不斷強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管職責(zé)

內(nèi)部審計(jì)作為單位經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風(fēng)險(xiǎn)防控常態(tài)化的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，為科研單位提升管理水平創(chuàng)造價(jià)值。內(nèi)部審計(jì)工作越有效，其所在單位出現(xiàn)違法違規(guī)和績(jī)效低下問題的可能性就越小。要注意充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，大力推行內(nèi)部控制審計(jì)。通過開展內(nèi)部審計(jì)，發(fā)現(xiàn)突出矛盾和風(fēng)險(xiǎn)隱患，揭露科研單位管理運(yùn)營中的傾向性和典型性問題，切實(shí)提升科研單位治理能力和發(fā)展質(zhì)量。