地方立法的方法與技術(shù)研究之歷史借鑒

李清章 樊文玲 賀小溪

摘要：地方立法權(quán)的擴(kuò)大是和十九大報(bào)告提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求密切相關(guān)的，必須加強(qiáng)地方立法方法與技術(shù)研究，在這方面，地方立法權(quán)的行使也必須善于和勇于借鑒我國歷史上的立法方法和立法技巧，以增加我國地方立法的中國特色和歷史遵循。

關(guān)鍵詞：地方立法 方法與技術(shù) 歷史借鑒

2015年3月，十二屆全國人大三次會議通過《立法法》的修改，賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大和強(qiáng)化了地方人大及其常委會在統(tǒng)籌地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會等資源中的作用，是全面依法治國的重要組成部分，這一立法授權(quán)的生成成為未來立法中新的亮色，為進(jìn)一步發(fā)揮法律法規(guī)在社會經(jīng)濟(jì)生活中的作用提供新的法制方案。為此，本文通過簡要剖析我國古代立法中的政治智慧，為現(xiàn)今地方立法在立法方法和立法技術(shù)上提供歷史借鑒，以進(jìn)一步加強(qiáng)地方立法的歷史厚度和現(xiàn)實(shí)精準(zhǔn)。

一、立法方法上集維護(hù)朝廷權(quán)威與尊重地方教俗為一體

我國古代國家治理，受制于交通信息等因素，非常重視處理朝廷與地方的關(guān)系。表現(xiàn)在立法方法上，“齊其教不易其宜，同其政不易其俗。”[ 1 ]這就要求在保持朝廷權(quán)威的前提下，必須遵照地方所“宜”，尊重地方之“俗”。就是在治理地方時(shí)，地方官員在不違背朝廷意志的情況下，可以通過對本地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)社會資源的統(tǒng)籌配置，滿足本區(qū)域民眾政治期待和合理的預(yù)測，同時(shí)對在執(zhí)行中的處理必須保持一定的一致性和權(quán)威性，也就是古人所云的公罪和私罪的關(guān)系。公罪就是針對朝廷的意志，不做隨意修改和歪曲，維護(hù)朝廷權(quán)威。私罪就是針對地方施政的臨時(shí)措置權(quán)。兩種罪名的協(xié)調(diào)施行，對鼓勵官員盡心履職，積極履職發(fā)揮了積極的作用，也保持了地方官員權(quán)威。

在立法方法上，地方立法也必須重視和朝廷立法的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和補(bǔ)充的關(guān)系。在實(shí)際操作中，有些立法缺少成例可依靠，而地方立法有可能存在一定的立法風(fēng)險(xiǎn)，因此地方立法必須在博弈中，通過創(chuàng)新性立法，維護(hù)朝廷權(quán)威。古人認(rèn)為，立法“當(dāng)舉綱維，何必事事詳細(xì)！譬如房屋，但外望高顯，楹棟平正，基壁完牢，足矣；斧斤不平，斲削不密，非屋之病也?！盵 2 ]也就是地方官員施政必須善于“舉綱維”，對朝廷的治理安排諳熟于心，善于謀全局，定大策，地方的施政必須符合朝廷的總體設(shè)計(jì)，必須維護(hù)其權(quán)威和統(tǒng)一，必須在堅(jiān)持維護(hù)朝廷權(quán)威的基礎(chǔ)上創(chuàng)新施政。另一方面，地方施政是朝廷宏觀治理意旨的重要補(bǔ)充和完善，其作用就是修正“斧斤不平，斲削不密”之處。這就要求地方施政要在充分尊重地方特性的基礎(chǔ)上，積極作為，順勢作為。唯有如此，才能通過擴(kuò)大地方施政權(quán)，充分照顧地方特情，尊重地方關(guān)切，也進(jìn)而使地方治理更富特色化、更具可操作性。

二、立法技巧上重視法律的精當(dāng)與效用

我國歷史上各王朝也非常重視法律在社會治理中的作用，這種重視也是和我國明禮重法的傳統(tǒng)不可分離的。在立法技巧上，那就是“法忌煩苛，治貴清約”[ 3 ]，也就是在法律統(tǒng)一精當(dāng)?shù)那疤嵯?，增加地方治理自主性和有效性，以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要。

“法忌煩苛”，就要求地方立法必須在維護(hù)法治統(tǒng)一的前提下，把握一定的立法技巧與立法限度，不能盲目立法，繁碎立法，保持法律克制。在這方面，中國歷史上有非常值得借鑒之處。比如在處理中央立法和地方立法上，“有法已該載而有司引用差互者，止申明舊條未備者，重修正；或條所不該載，而可以為法者，創(chuàng)立新條；法不能該者，著為例。其不可用者，去之。”[ 4 ]這種取舍和揚(yáng)棄就包含著非常合理的因素在內(nèi)，避免地方立法的瑣碎，維護(hù)中央立法的權(quán)威。再如在對中央立法使用上，必須給予地方一定的自主性，比如魏人盧毓在處理地方案件時(shí)，認(rèn)為“《記》曰：‘附從輕’，言附人之罪，以輕者為比也。又《書》云？‘與其殺不辜，寧失不經(jīng)’，恐過重也。茍以白等皆受禮聘，已入門庭，刑之為可，殺之為重?！币灾挛何涞鄄懿僬J(rèn)為“（盧）毓執(zhí)之是也。又引經(jīng)典有意，使孤嘆息?！盵 5 ]這和現(xiàn)代法治思想也有相同之處，地方立法權(quán)的擴(kuò)大，就是為了通過法律授權(quán)，進(jìn)一步通過制定出適應(yīng)本地發(fā)展，解決地方實(shí)際問題地方法規(guī)以推進(jìn)地方社會治理現(xiàn)代化建設(shè)。

“治貴清約”，中國法制傳統(tǒng)深受黃老思想影響，不隨意立法，不擅興妄作，追求一種相對的平衡，表現(xiàn)在立法上更加重視法律的效用，對很多社會事務(wù)，朝廷僅僅做原則的規(guī)定，而給地方官員更多的施政自由。而宣傳的“清約”的立法理念也給地方官員傳達(dá)了明晰的信號，這也是幾千來我國封建社會社會形態(tài)穩(wěn)定的原因所在。對今天地方立法授權(quán)來講，也有相當(dāng)?shù)臍v史借鑒。現(xiàn)代社會治理的理念要求我們必須樹立法制觀念，尊重地方治理的特質(zhì)化，不能片面追求同質(zhì)化。一方面要通過提高地方立法的立法本領(lǐng)，增加地方立法的權(quán)威性和指導(dǎo)性，為依法執(zhí)政提供保障。另一方面要通過民主立法，擴(kuò)大民眾立法的參與度，增加民眾的法治意識，進(jìn)一步推進(jìn)全過程民主，提高監(jiān)督政府依法行政的本領(lǐng)，從而使現(xiàn)代社會治理體系盡快建立起來。

三、立法效果上追求形式效果與實(shí)質(zhì)效果的統(tǒng)一

我國歷代王朝在立法上重視形式效果與實(shí)質(zhì)效果的統(tǒng)一，這種統(tǒng)一也是文化重塑的過程，因此必須重視防范地方立法的投機(jī)性。這是因?yàn)樵诮o予地方官員地方治理自由權(quán)的同時(shí)，也給地方官員施政提供了投機(jī)的機(jī)會，因此我國古代對立法效果非常重視。古人認(rèn)為立法：“法出于道，人能體道，則立法足以盡事。立法而不足以盡事，非事不可以立法也，蓋立法者未善也?！盵 6 ]這就要求地方立法必須切實(shí)符合地域文化、經(jīng)濟(jì)、社會的特情，充分照顧民意，重視法律在維護(hù)和提升公民道德中的孵化作用，追求法律效果的實(shí)質(zhì)正義。唯有如此，才能在交通信息不暢的情況下，進(jìn)一步發(fā)揮地方官員在地方治理中的積極性和主動性，保證朝廷意圖的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定。

在這個(gè)過程中，我國傳統(tǒng)道德的“禮”發(fā)揮了積極作用，禮要求上下有序，尊卑有差，這體現(xiàn)在立法上就是，必須保證朝廷權(quán)威，地方官員只能維護(hù)朝廷權(quán)威的前提下，突出區(qū)域特色，尊重地方文化，不能為職不專，“亂上下之分，長出入之弊”[ 7 ]，并且在地方治理上，強(qiáng)調(diào)地方官員必須精研朝廷治理本意，與地方事務(wù)在發(fā)揮主動性前提下，不能上下有違“用法者須知立法之意，則于新格無所抵梧?！盵 8 ]這對于今天的地方立法也是有益的借鑒。

四、 結(jié)語

中國作為一個(gè)悠久的文化古國，在法治建設(shè)上，也非常重視繼承與創(chuàng)新的問題。如前所論，我國古代的立法經(jīng)驗(yàn)，對于我們地方立法來講，就必須處理好統(tǒng)一和自主、備案和審查的問題，以保證地方立法的有效性、權(quán)威性和統(tǒng)一性。

在統(tǒng)一和自主上，地方立法必須在維護(hù)中央立法的統(tǒng)一權(quán)威下，自主行使立法權(quán)。在統(tǒng)一權(quán)威上，不得打折扣。地方立法是有時(shí)效性的，這種時(shí)效性可能隨著政策等因素的影響，而有不同的變化。因此說立法就是一門科學(xué)，必須遵從其潛在的規(guī)則和規(guī)矩。《立法法》第82條第六款規(guī)定，“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！?這就要求地方立法不能突破這一紅線，不能以自主的名義對其變通，這關(guān)涉公民權(quán)益和法律保留的問題。這種法律的保留絕對不是對地方立法的限制，而是科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，這也是汲取中國傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)的智慧所得。從中國法制史來講，這是個(gè)經(jīng)與傳的問題?！傲⒎ú灰渍邽榻?jīng)，利事可師者為傳，此又垂訓(xùn)示人之深旨也?！本鸵蟮胤搅⒎ū仨氁龅健熬壡橹贫Y，因事立法”[ 9 ]。在自主權(quán)行使上，不得任意自行，防止“因事立法，不可通行者，其間不一”[ 1 0 ]的情形發(fā)生。地方立法權(quán)不能將地方立法作為自主權(quán)的擴(kuò)大，而任意為地方政府行為背書，成為侵奪公民權(quán)益的合法通行證。如果出現(xiàn)地方立法“緩急不相照會”[ 1 0 ]的情形，則絕對是和黨中央依法治國的部署背道而馳的。

在備案和審查上，中央必須加強(qiáng)對地方立法的備案審查工作。在這點(diǎn)上，我國古代也非常重視對地方立法的檢查和備案。在對中央立法和地方法律沖突情況下，監(jiān)察官員負(fù)有審查權(quán)利。即審查法律的適用情況，又審查法律的統(tǒng)一問題，以求做到“于上條似無所礙”，而且強(qiáng)調(diào)這種職責(zé)“乃是御史所當(dāng)察”。對于我們今天來講，既要依照法律規(guī)定，完善相應(yīng)地方立法的審查和備案工作。同時(shí)又要發(fā)揮國家監(jiān)察委的監(jiān)督作用。通過多重手段，保障地方立法權(quán)的有效行使。

隨著我國“兩個(gè)百年”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，法律在我國政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化中的作用越來越突出，地位越來越鮮明?！叭艟W(wǎng)在綱，有條而不紊。”地方立法權(quán)是在新時(shí)代下，貫徹全面依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，因此，在加強(qiáng)中央立法的基礎(chǔ)上，必須加強(qiáng)對地方立法方法和技術(shù)的研究，增加地方立法的有效性、針對性和權(quán)威性。唯有如此，我國法治社會建設(shè)才會更穩(wěn)健、更富有中國特色，地方立法也會煥發(fā)生機(jī)，生發(fā)出華麗的篇章。

（本文系河北省社科聯(lián)課題《中國古代法制史簡明辭典》；項(xiàng)目編號：20200402008）

【參？考？文？獻(xiàn)】

[1]法式善.《陶廬雜錄》，中華書局1997年版，第161頁.

[2]司馬光.《資治通鑒》卷146，武帝天監(jiān)五年三月丁巳.中華書局2009年版，第4645頁.

[3]《資治通鑒》卷148，武帝天監(jiān)十六年三月甲戌，第4715頁.

[4]李燾.《續(xù)資治通鑒長編》卷307，元豐三年八月丁巳，中華書局2004年版，第8055頁.

[5]陳壽.《三國志》卷22《盧毓傳》，中華書局1977年版，第521頁.

[6]《長編》卷334，元豐元年四月辛未，第8055頁.

[7]《長編》卷396，元祐二年二月乙巳，第9656頁.

[8]沈括.《夢溪筆談》卷11《官政一》，中華書局2009年版，第18頁.

[9]張?jiān)?《張乖崖集》，卷六，中華書局2000年版，第58頁.

[10]《長編》卷373，元祐二年二月己卯，第11088頁.

（責(zé)任編輯：王海菊）