國家審計與國家監(jiān)察協(xié)同治理研究綜述及展望

胡耘通

（西南政法大學(xué) 法務(wù)會計研究中心，重慶 401120）

一、問題的提出

當(dāng)今世界處于百年未有之大變局，我國發(fā)展面臨著極為復(fù)雜的內(nèi)外部形勢，經(jīng)濟社會發(fā)展中的各種矛盾相互交織。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提到新的高度，堅持有腐必反、有貪必肅，始終保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，使不敢腐的震懾作用充分發(fā)揮，不能腐、不想腐的效應(yīng)初步顯現(xiàn)，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢正在形成。截至2021年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共立案審查案件380.5萬件，查處408.9萬人，給予黨紀(jì)政務(wù)處分374.2萬人。

審計與監(jiān)察作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮監(jiān)督職能，以推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效實現(xiàn)。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，國家監(jiān)察體制發(fā)生重大變革；同時《中華人民共和國監(jiān)察法》審議通過，監(jiān)察機關(guān)通過履行職責(zé)，對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察，以維護行政紀(jì)律，促進廉政建設(shè)，主要通過增強對行權(quán)者的監(jiān)督并側(cè)重于人員監(jiān)督來緩解民眾與政府之間的代理沖突。按照黨和國家的要求“構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系”，國家審計最有條件發(fā)現(xiàn)被審計單位和相關(guān)人員違反法律法規(guī)、造成國家經(jīng)濟損失的行為，最有可能發(fā)現(xiàn)重大違法行為的線索，進而推進廉政建設(shè)。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，國家審計與國家監(jiān)察呈現(xiàn)出明顯的交叉、分立狀態(tài)。本文通過整理分析中國知網(wǎng)中關(guān)于監(jiān)察、審計以及協(xié)同治理的相關(guān)文獻，為國家審計與國家監(jiān)察的協(xié)同實踐提供理論支撐。

二、研究趨勢分析

為了實現(xiàn)統(tǒng)計的完整性和準(zhǔn)確性，本文通過中國知網(wǎng)的“高級檢索”功能，以“審計”“監(jiān)察”“腐敗治理”及“協(xié)同治理”作為關(guān)鍵詞，文獻來源選擇截至2020年4月CSSCI所有期刊及碩博士論文。隨后依據(jù)文獻具體內(nèi)容，對實質(zhì)性內(nèi)容和有效研究文獻進行人工篩選，排除例如新聞報道等內(nèi)容，最終形成147篇文獻，作為本文分析的主體。

（一）文獻數(shù)量及期刊分布

1.監(jiān)察及腐敗治理文獻

以“監(jiān)察”及“腐敗治理”進行檢索的文獻共計70篇，其中期刊42篇，碩士論文23篇，博士論文3篇，學(xué)術(shù)輯刊2篇（圖1）。從時間軸來看，監(jiān)察與腐敗治理相關(guān)主題論文發(fā)表主要在2017年以后，整體發(fā)文數(shù)量在統(tǒng)計年限內(nèi)都不多，但期刊量總體呈現(xiàn)數(shù)量增多的趨勢。相關(guān)主體的發(fā)文量起伏不大，在2020年達到近十年的峰值，為20篇（圖2）。從主要期刊分布來看，監(jiān)察與腐敗治理相關(guān)論文大部分發(fā)表在《法學(xué)論壇》上，約為15篇，其他包括《社會觀察》《河南社會科學(xué)》等。

圖1 監(jiān)察及腐敗治理文獻類型圖

圖2 監(jiān)察及腐敗治理文獻數(shù)量趨勢圖

2.審計及腐敗治理文獻

以“審計”及“腐敗治理”進行檢索的文獻共計61篇，其中期刊32篇，碩士論文27篇，學(xué)術(shù)輯刊2篇（圖3）。從時間軸來看，審計與腐敗治理相關(guān)主題論文發(fā)表主要在2016年以后，整體發(fā)文數(shù)量在統(tǒng)計年限內(nèi)都不多，但期刊量總體呈現(xiàn)數(shù)量增多的趨勢。相關(guān)主體的發(fā)文量起伏較大，在2017年達到近十年的峰值，為17篇（圖4）。從主要期刊分布來看，審計與腐敗治理相關(guān)論文較大部分發(fā)表在《南京審計學(xué)院學(xué)報》上，約為6篇，其他包括《審計與經(jīng)濟研究》5篇，《審計研究》4篇，東北財經(jīng)大學(xué)2篇。

圖3 審計及腐敗治理文獻類型圖

圖4 審計及腐敗治理文獻數(shù)量趨勢圖

3.監(jiān)察與審計協(xié)同治理文獻

以“監(jiān)察”“審計”及“協(xié)同治理”進行檢索的文獻共計16篇，其中期刊9篇，碩士論文6篇，學(xué)術(shù)輯刊1篇（圖5）。從時間軸來看，審計與腐敗治理相關(guān)主題論文發(fā)表主要在2017年以后，整體發(fā)文數(shù)量在統(tǒng)計年限內(nèi)都不多，但期刊量總體呈現(xiàn)下降的趨勢。相關(guān)主題的發(fā)文量起伏較大，在2017年達到近十年的峰值，為6篇（圖6）。

圖5 監(jiān)察與審計協(xié)同治理文獻類型圖

圖6 監(jiān)察與審計協(xié)同治理文獻數(shù)量圖

（二）研究對象和關(guān)鍵詞情況

在統(tǒng)計的相關(guān)文獻中，由于題目包含多個領(lǐng)域，所以本文的研究對象包括監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、協(xié)同治理這幾個方面。當(dāng)然，這幾個研究對象當(dāng)中，腐敗治理是最為核心的，也正是由于腐敗治理才能更好地把監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督聯(lián)系起來，兩者協(xié)同進行治理。在監(jiān)察監(jiān)督及腐敗治理的研究方面，由于2018年監(jiān)察法的出臺以及監(jiān)察體制改革的開始，因此真正意義上的監(jiān)察監(jiān)督也從這里開始研究。在監(jiān)察體制改革之前的相關(guān)文獻，比如紀(jì)檢監(jiān)察與腐敗治理也具有一定的借鑒作用，不能全面否定，可以適當(dāng)進行參考，對后續(xù)的監(jiān)察體制改革也具有較好的影響。審計監(jiān)督及腐敗治理這一研究對象更為普遍，因為審計的本質(zhì)就是要預(yù)防腐敗。隨著近幾年研究的深入，相關(guān)文獻對這一研究對象的關(guān)注也日益增加。在協(xié)同治理方面，這也是對協(xié)同學(xué)理論應(yīng)用成果的又一次深化。協(xié)同，一般是指系統(tǒng)內(nèi)部的各組成部門之間相互協(xié)作，能夠促使整個系統(tǒng)形成部門單個層次所不具備的新特質(zhì)或者新結(jié)構(gòu)。換句話說，其重點在于處于不均衡狀態(tài)的系統(tǒng)需要通過內(nèi)部的協(xié)作，自發(fā)產(chǎn)生在功能、時空上的有序?qū)哟?。將協(xié)同學(xué)理論引入審計與監(jiān)察共同治腐過程之中，使二者對人員與經(jīng)濟的分立監(jiān)督轉(zhuǎn)為有序合作，為增強權(quán)力協(xié)作、提升治腐效果提供系統(tǒng)化的理論儲備。

關(guān)鍵詞方面，從上述論證可知，腐敗治理是聯(lián)系監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的核心，也是最為重要的關(guān)鍵詞。在大量的文獻查閱當(dāng)中，這一點也得到了印證。不管是監(jiān)察監(jiān)督還是審計監(jiān)督的相關(guān)文獻，對腐敗治理都有一定的研究。監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督在治理腐敗過程中具有一定的相同點，也正是如此，兩者協(xié)同治理才能更好地發(fā)揮作用。

（三）研究切入角度和研究方法

研究切入角度方面，與傳統(tǒng)的理論研究不同，學(xué)者們嘗試從不同的切入角度開展研究。視角類，包括從腐敗治理、腐敗預(yù)防、監(jiān)察與審計的協(xié)同等等；背景類，如在監(jiān)察體制改革背景、大部制政府審計改革背景等等；模型和方法類，涵蓋協(xié)同理論、無影燈效應(yīng)、審監(jiān)合一的模式等等。

研究方法方面，在上述三個方面的共計147篇文獻當(dāng)中，72篇規(guī)范研究、25篇實證研究、13篇文獻分析、12篇歷史分析、8篇比較分析、17篇案例分析（圖7）?？梢园l(fā)現(xiàn)，采用最多的方法是規(guī)范研究，其次是實證研究。監(jiān)察與審計協(xié)同治理不僅屬于理論研究議題，更屬于實踐范疇。對該命題開展深入系統(tǒng)的理論闡釋，亟須從理論與實踐、歷史和現(xiàn)實等多維度展開融合。具體針對研究方法，學(xué)者們尤其需要注重典型案例和統(tǒng)計數(shù)據(jù)等方法的拓展類型，使得定量與定性方法相互結(jié)合。

圖7 研究方法數(shù)量圖

三、相關(guān)文獻研究內(nèi)容分析

（一）關(guān)于國家監(jiān)察與腐敗治理

監(jiān)察乃對公共權(quán)力實行監(jiān)督的法定措施［1］。1809年，瑞典創(chuàng)立世界上最早的議會監(jiān)察專員制度，此后英、美、法等國紛紛跟進。我國于1987年成立監(jiān)察部（注：各國名稱不同，統(tǒng)稱監(jiān)察機構(gòu)）。監(jiān)察機構(gòu)一般具備預(yù)防、監(jiān)督和打擊功能，首要是監(jiān)督法律、法規(guī)的遵守，利用獨立調(diào)查權(quán)力，主動審查認(rèn)為存在不善的公共部門［2］。監(jiān)察機構(gòu)更愿意監(jiān)督合法性，獲得認(rèn)可并得到高效實施，不僅懲戒違法失職行為，還扮演“預(yù)警系統(tǒng)”“變革媒介”，促進“善政”，提升公共服務(wù)品質(zhì)，保障人權(quán)實現(xiàn)［3］。政府即使不全部接受監(jiān)察建議，也會做出某些讓步。在全面依法治國戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國自2016年開始在北京、山西和浙江試點國家監(jiān)察體制改革，建立統(tǒng)一的反腐機構(gòu)——國家監(jiān)察委員會［4］，目的在于整合反腐力量［5］，扭轉(zhuǎn)范圍窄、地位弱、持續(xù)性差等弊端，推進監(jiān)察治理能力與體系現(xiàn)代化，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”格局［6］。

（二）關(guān)于國家審計與腐敗治理

關(guān)于國家審計在腐敗治理作用的研究方面，夏繼菲（2011）認(rèn)為，腐敗極大地阻礙經(jīng)濟社會的良性發(fā)展，預(yù)防和懲治腐敗刻不容緩，而國家審計能夠在反腐中發(fā)揮預(yù)防、揭露、懲治等應(yīng)有作用，尤其在權(quán)力的監(jiān)督制約領(lǐng)域具有積極效果［7］；劉桂良和周英（2014）站在價值鏈的視角，分析國家審計治理腐敗的功能，并利用相關(guān)假設(shè)和實證方法，認(rèn)為“后續(xù)審計”能夠促進國家審計在價值鏈上扮演重要角色［8］。部分學(xué)者基于國家審計的內(nèi)在本質(zhì)與法定職責(zé)，例如秦榮生（2011）認(rèn)為，反腐倡廉是國家審計的基本職責(zé)之一［9］；王杏芬（2013）認(rèn)為，基于獨立、權(quán)威等特點，國家審計作為治理腐敗的主力，以預(yù)防腐敗和懲治腐敗為關(guān)鍵職責(zé)，在執(zhí)法過程中更能體現(xiàn)國家的剛性意志［10］；孫楠（2015）認(rèn)為，治理腐敗不能如同“溫水煮蛙”，必須深入發(fā)揮審計監(jiān)督職能，尤其使其能夠承擔(dān)預(yù)防腐敗的重任，進而成為反腐的有力制度安排［11］。

（三）關(guān)于協(xié)同治理

隨著國家治理實踐的發(fā)展，協(xié)同治理逐步成為國家治理發(fā)展的趨勢，協(xié)同治理已經(jīng)廣泛應(yīng)用于公共危機管理、公共服務(wù)供給、社會管理、政務(wù)系統(tǒng)部門整合決策等方面［12］。隨著外部環(huán)境的日漸復(fù)雜，傳統(tǒng)的僅依靠自身革新來提升審計效率與效果的途徑難以滿足現(xiàn)實發(fā)展的要求，國家審計開始逐步探索協(xié)同運行［13］。審計機關(guān)與司法、紀(jì)檢監(jiān)察、相關(guān)主管部門等單位的協(xié)同合作，對發(fā)揮各個監(jiān)管主體的信息權(quán)力、建立高效的信息傳遞機制、增強國家審計工作效率具有顯著意義［14］。毛綺和張雪楠（2007）從理論與實踐層面，著重論述了構(gòu)建審計協(xié)作機制、綜合信息平臺和法規(guī)制度保障等［15］。關(guān)于協(xié)同治理的效果，部分學(xué)者利用實證方法，論證協(xié)同對于財政支出效率和審計效率均有正向的積極影響。例如，彭沖（2017）分析審計協(xié)同與財政支出效率之間的關(guān)系［16］，呈現(xiàn)先升后降的倒U型關(guān)系，即適當(dāng)發(fā)揮審計協(xié)同功能對財政支出效率的提升具有影響。王楠楠和鄭石橋（2017）指出，審計機關(guān)與司法機關(guān)、相關(guān)主管部門的協(xié)同程度越高，審計效率越高；但審計機關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的協(xié)同對腐敗治理績效的影響并不顯著［17］。

（四）關(guān)于審計與監(jiān)察的協(xié)同

隨著我國國家治理現(xiàn)代化實踐的持續(xù)深入，依靠內(nèi)部改革提升審計監(jiān)督效果與效率已經(jīng)難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展、廉潔政府建設(shè)的嶄新訴求，強化紀(jì)檢監(jiān)察、輿論以及審計之間的相互協(xié)同，共享監(jiān)督信息與程序，對反腐體制機制的完善則尤為突出［18］。王會金（2015）提出，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)加強協(xié)同配合，從戰(zhàn)略、管理、操作等層面搭建較完善的協(xié)同模型［19］。熊磊（2017）認(rèn)為，在治理腐敗的過程中，審計機關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)具有高度契合性，使得相互之間具有協(xié)同的可能性，要從制度規(guī)范、組織架構(gòu)、資源共享等層面，構(gòu)建協(xié)同治理腐敗機制［20］。在各國實施“監(jiān)審合一”“監(jiān)審分立”的不同模式下，審計與監(jiān)察也能夠通過問責(zé)進而遏制腐?。?1］。美國政府問責(zé)辦公室（前身為美國審計署）以及總監(jiān)察長辦公室，就是專業(yè)監(jiān)督的合作典型［22］。我國深圳坪山、佛山順德展開紀(jì)委、監(jiān)察、審計合并改革，凸顯了獨特優(yōu)勢［23］，但基于審計職能的特殊性，并不宜整合至監(jiān)察機構(gòu)［24］。按照協(xié)同學(xué)理論，協(xié)同治理成為西方公共管理改革趨勢，被應(yīng)用到公共危機管理、公共服務(wù)供給、社會管理、政務(wù)部門整合決策等領(lǐng)域。將監(jiān)察與審計引入?yún)f(xié)同理論，需要尋求方式、方法融通和手段互補的共同治理，實現(xiàn)“1+1>2”的治腐效果［25］。不僅要在證據(jù)交換、信息通報、案件移送等方面合作［26］，還要從制度規(guī)范、組織架構(gòu)等層面協(xié)調(diào)［27］。

四、研究結(jié)論及展望

（一）研究結(jié)論

總體來看，關(guān)于審計與監(jiān)察協(xié)同治理腐敗的研究，大多以理論探討為主。國家審計具有揭露、防范腐敗的法定職責(zé)，通過權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的方式強化對腐敗治理的作用。在探討國家審計治理腐敗運行方面，大多依據(jù)“審什么、誰來審、怎么審”的基本思路展開，論述缺乏一定的深度。對于國家審計治理腐敗的保障，在制度建設(shè)層面，部分學(xué)者建議完善法規(guī)制度，以保障國家審計更有效的監(jiān)督作用；在權(quán)力分配方面，部分學(xué)者提及要賦予國家審計更多的處罰權(quán)，而非僅注重檢查權(quán)的運用和行使。

從文獻來源看，期刊還是主要的來源，其中又以審計及行政期刊為多。研究視角方面，與傳統(tǒng)的理論研究不同的是，學(xué)者們嘗試從不同的切入角度開展研究。至于研究方法，現(xiàn)有文獻還是以規(guī)范研究為主?？偟膩碚f，結(jié)合國內(nèi)外研究及實踐情況，在西方國家的不同模式下，審計與監(jiān)察均能較好的合力治腐；相較而言，我國正由傳統(tǒng)行政監(jiān)察向現(xiàn)代國家監(jiān)察轉(zhuǎn)型，部門之間尚存在壁壘，審計與監(jiān)察雖有合作，但未深入。相關(guān)理論研究還不多，未能給予足夠支撐：一是內(nèi)容欠系統(tǒng)，將協(xié)同學(xué)理論應(yīng)用到治腐領(lǐng)域剛起步，審計與監(jiān)察協(xié)同模式、效力等要素，鮮有深入闡釋；二是視角較單一，較少運用法學(xué)規(guī)律分析，尤其對國家審計以及二者協(xié)同治腐關(guān)注較少，難以充分理清權(quán)力協(xié)同的法律屬性；三是方法不豐富，較多文獻以規(guī)范研究為主，在理論層面探討審計與監(jiān)察治腐的作用，缺少相關(guān)數(shù)據(jù)、典型案例的實證分析。

（二）未來展望

基于協(xié)同治理視角，把監(jiān)察與審計結(jié)合起來，將協(xié)同學(xué)理論引入審計與監(jiān)察共同治腐過程之中，使二者對人員與經(jīng)濟的分立監(jiān)督轉(zhuǎn)為有序合作，為增強權(quán)力協(xié)作、提升治腐效果提供系統(tǒng)化的理論儲備。同時，契合全面依法治國理念，運用法學(xué)規(guī)律審視審計與監(jiān)察協(xié)同治腐的改革進程，突破傳統(tǒng)研究的單一領(lǐng)域，也是擴展法學(xué)研究疆域的有益嘗試。

對于未來的研究，建議圍繞以下幾點展開：一是廓清監(jiān)察與審計治腐現(xiàn)實狀態(tài)。審計與監(jiān)察分立治腐表現(xiàn)出割裂、封閉等缺陷，剖析二者合并改革及政策制度文件，發(fā)掘各自治腐的特征、優(yōu)劣，為監(jiān)督權(quán)力的協(xié)調(diào)運行奠定基礎(chǔ)。二是闡釋監(jiān)察與審計治腐協(xié)同機理。作為憲定、法定的監(jiān)督權(quán)力，審計、監(jiān)察分別從經(jīng)濟事項的全覆蓋到人員的全覆蓋，二者以經(jīng)濟事項為依托，實現(xiàn)對人員的具體監(jiān)管，最終形成協(xié)同治腐的聯(lián)動。三是完善監(jiān)察與審計治腐協(xié)同規(guī)范。以監(jiān)察立法、入憲為切入點，構(gòu)架完備的法制體系，從憲法、法律法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件等各層級立法展開翔實探索，確保優(yōu)化協(xié)同獲得法律依據(jù)和充分保障。四是重點研究監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督協(xié)同治理的法律路徑。從憲法權(quán)力入手，理清國家監(jiān)察與國家審計的監(jiān)督定位，為二者協(xié)同治腐尋找頂層依據(jù)。在憲法、法律法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件等不同層面，通過修訂（修改）或者重新制定，全方位保障權(quán)力合作的有機實現(xiàn)。面對兩者目前的狀態(tài)，進行研究，探索優(yōu)化的法律路徑。