01 普通國(guó)省干線：提檔升級(jí)是關(guān)鍵

文 交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 岳福青 劉穎 邵潔

報(bào)告原文

基礎(chǔ)設(shè)施仍需完善，普通國(guó)省干線和農(nóng)村公路的通達(dá)深度、技術(shù)狀況、服務(wù)能力有待改善，路網(wǎng)韌性有待加強(qiáng)。

/解讀要點(diǎn)/

根據(jù)《公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃》中對(duì)普通國(guó)省干線的具體要求，著重分析了現(xiàn)階段我國(guó)普通國(guó)省干線公路發(fā)展過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，所面臨的發(fā)展形勢(shì)，以及主要對(duì)策。

主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)30多年的跨越式發(fā)展，我國(guó)普通國(guó)省干線公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)管理水平不斷提高，較好地適應(yīng)了交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展需求，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了強(qiáng)大支撐。

但同時(shí)也要看到，隨著我國(guó)公路交通行業(yè)投融資體制和行政管理體制改革的不斷深化，普通國(guó)省干線公路發(fā)展還存在一些突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，與高質(zhì)量發(fā)展的要求、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的目標(biāo)相比主要表現(xiàn)為“四個(gè)不適應(yīng)”：傳統(tǒng)的體制機(jī)制與治理能力提升的新要求不相適應(yīng)；資金供給能力與建養(yǎng)升級(jí)發(fā)展的新需求不相適應(yīng)；服務(wù)功能、服務(wù)水平及安全應(yīng)急保障能力與公眾出行的新期待不相適應(yīng)；既有技術(shù)理念與高質(zhì)量發(fā)展和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新要求不相適應(yīng)。

形勢(shì)要求

《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》為公路高質(zhì)量發(fā)展描繪新藍(lán)圖

《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出，要推動(dòng)發(fā)展方式由追求速度向更加注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化綜合交通體系，從交通裝備、科技創(chuàng)新、安全保障、綠色發(fā)展、人才隊(duì)伍和治理體系等方面提出的發(fā)展任務(wù)，為“十四五”時(shí)期乃至今后一段時(shí)間內(nèi)的普通國(guó)省干線公路高質(zhì)量發(fā)展提供了指引。

深化經(jīng)濟(jì)與行政體制改革對(duì)公路管理創(chuàng)新提出新要求

近年來(lái)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的步伐不斷加快，各項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)、政治改革舉措紛紛落地。普通國(guó)省干線公路發(fā)展面臨新的政策環(huán)境，要進(jìn)一步發(fā)揮好公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的先行作用，必須持續(xù)深化改革，創(chuàng)新公路管理體制機(jī)制。重點(diǎn)是理順公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)管理事權(quán)關(guān)系；不斷完善公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)制度體系，加快構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)活力；優(yōu)化不同層級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)的職能配置、精簡(jiǎn)組織架構(gòu)、降低管理成本。

國(guó)土空間規(guī)劃保護(hù)為公路發(fā)展方式帶來(lái)新轉(zhuǎn)變

“十四五”期間，公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境等資源保護(hù)的矛盾更加突出，生態(tài)環(huán)境和國(guó)土空間規(guī)劃保護(hù)對(duì)公路交通建設(shè)提出新要求，公路交通的發(fā)展方式也將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。加快推廣綠色、環(huán)保、低碳的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)方式，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素投入少、資源配置效率高、資源環(huán)境成本低、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益好的內(nèi)涵式發(fā)展，是貫徹落實(shí)發(fā)展新理念，推動(dòng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的必然要求。

現(xiàn)代信息技術(shù)、工程技術(shù)等為公路發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)提供新動(dòng)力

以信息技術(shù)、人工智能、清潔能源、新材料為代表的新技術(shù)革命，不僅促進(jìn)著交通需求升級(jí)，也在推動(dòng)公路行業(yè)技術(shù)、管理供給的全面升級(jí)。新技術(shù)不僅對(duì)提升公路交通運(yùn)輸系統(tǒng)的安全性、便捷性、經(jīng)濟(jì)性，以及降低對(duì)環(huán)境的影響作用巨大，而且對(duì)挖掘現(xiàn)有公路基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)潛力、釋放通行能力和更好服務(wù)路域經(jīng)濟(jì)具有重要意義。以信息化技術(shù)為代表的新技術(shù)已成為推動(dòng)公路可持續(xù)發(fā)展的新動(dòng)力。

發(fā)展對(duì)策

理順事權(quán) 落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

進(jìn)一步完善、細(xì)化公路事權(quán)改革方案。形成省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的國(guó)省干線公路管理體制。強(qiáng)化各級(jí)政府的支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的有機(jī)統(tǒng)一和財(cái)政事權(quán)的全過(guò)程覆蓋。進(jìn)一步深化公路事業(yè)單位改革，明確各級(jí)公路機(jī)構(gòu)或部門(mén)的職責(zé)，完善不同層級(jí)公路機(jī)構(gòu)之間的工作機(jī)制。

強(qiáng)化省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)的管理職責(zé)。提高建設(shè)、養(yǎng)護(hù)規(guī)劃編制水平；積極與自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)協(xié)調(diào)，做好普通國(guó)省干線公路網(wǎng)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的融合對(duì)接；加強(qiáng)省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)普通國(guó)省干線公路的統(tǒng)籌管理力度，嚴(yán)格設(shè)計(jì)審批和建設(shè)程序管理。

加強(qiáng)監(jiān)督管理。完善設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等相關(guān)單位的責(zé)任追溯制度，加大信息公開(kāi)力度和對(duì)相關(guān)責(zé)任單位、責(zé)任人的懲戒力度。

多措并舉 強(qiáng)化資金保障

創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步落實(shí)地方政府支出責(zé)任。按照交通運(yùn)輸部公路“十四五”投資政策導(dǎo)向，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)各地推進(jìn)普通國(guó)省干線公路建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。將交通運(yùn)輸部車(chē)購(gòu)稅資金的分配與普通國(guó)省干線公路養(yǎng)護(hù)績(jī)效掛鉤，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式引導(dǎo)地方政府落實(shí)養(yǎng)護(hù)支出責(zé)任，加大一般財(cái)政投入力度。

積極爭(zhēng)取財(cái)政支持政策。推動(dòng)設(shè)立公路建設(shè)長(zhǎng)期債券；繼續(xù)爭(zhēng)取擴(kuò)大地方債券規(guī)模、將普通公路列為一般債券重點(diǎn)支持方向；積極推動(dòng)研究制定成品油稅費(fèi)改革替代公路養(yǎng)路費(fèi)資金使用管理辦法，將“取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)中央補(bǔ)助資金”用于支持普通國(guó)省干線公路發(fā)展，研究普通國(guó)省干線公路養(yǎng)護(hù)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，研究建立基于公路養(yǎng)護(hù)資金需求的成品油消費(fèi)稅稅率調(diào)整機(jī)制，加大成品油消費(fèi)稅收入用于公路養(yǎng)護(hù)資金轉(zhuǎn)移支付的力度。

國(guó)道312線甘肅省張掖市高臺(tái)縣小海子水庫(kù)段 張嘯天 攝

利用普通國(guó)省干線公路外溢效益創(chuàng)新融資模式。探索將公路沿線土地綜合整治、小城鎮(zhèn)建設(shè)、道路運(yùn)營(yíng)維護(hù)等收益資金用于公路建設(shè)；鼓勵(lì)有條件的地區(qū)將普通國(guó)省干線公路建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游、資源開(kāi)發(fā)等相結(jié)合，實(shí)施一體化開(kāi)發(fā)等投融資模式。

完善市場(chǎng) 激發(fā)主體活力

進(jìn)一步完善建設(shè)、養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)體系。加快推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管從重企業(yè)資質(zhì)向強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格方向轉(zhuǎn)變；強(qiáng)化對(duì)設(shè)計(jì)、施工、建設(shè)管理、工程監(jiān)理、質(zhì)檢主要負(fù)責(zé)人等關(guān)鍵崗位人員的信用評(píng)價(jià)，并與個(gè)人征信系統(tǒng)聯(lián)通、互認(rèn)，有力約束個(gè)人失信行為；借助信息化手段，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)信用評(píng)價(jià)與現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)行為動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)，加強(qiáng)資質(zhì)審查和從業(yè)人員動(dòng)態(tài)監(jiān)管，健全市場(chǎng)退出機(jī)制，嚴(yán)懲失信企業(yè)。

創(chuàng)新建設(shè)、養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目承發(fā)包方式。鼓勵(lì)普通干線公路建設(shè)項(xiàng)目采用設(shè)計(jì)施工總承包模式，推行大標(biāo)段招標(biāo)，項(xiàng)目群“打捆”招標(biāo)；積極探索將養(yǎng)護(hù)技術(shù)咨詢、檢測(cè)、設(shè)計(jì)、施工等業(yè)務(wù)組合發(fā)包，采取將一定規(guī)模的路網(wǎng)在一定周期年限內(nèi)的各類(lèi)養(yǎng)護(hù)作業(yè)統(tǒng)一發(fā)包等方式；統(tǒng)籌考慮建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金，推行建養(yǎng)一體化模式，通過(guò)提高建成公路的質(zhì)量、耐久性和抗災(zāi)能力，降低運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，緩解建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的資金壓力。

優(yōu)化供給 提高服務(wù)水平

持續(xù)提升運(yùn)營(yíng)安全保障水平。開(kāi)展危舊橋梁改造工程，著力防范化解公路橋梁運(yùn)行重大安全風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)長(zhǎng)大橋梁實(shí)施健康監(jiān)測(cè)和實(shí)時(shí)監(jiān)控，建立部、省、橋梁管養(yǎng)單位三級(jí)橋梁安全監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。實(shí)施公路安全提升工程和干線公路災(zāi)害防治工程，提升公路安全保障和防災(zāi)抗災(zāi)能力。

提升城鎮(zhèn)化地區(qū)普通國(guó)省干線公路通行能力和服務(wù)水平。積極推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)達(dá)地區(qū)普通國(guó)省干線公路的快速化改造，以適應(yīng)城際間大容量、快速化交通出行需求；通過(guò)實(shí)施“平改立”、交叉口歸并改造、交通渠化、信號(hào)燈設(shè)置優(yōu)化等措施，減少平面交叉口數(shù)量和側(cè)向交通干擾，提升城鎮(zhèn)化地區(qū)普通國(guó)省干線公路通行能力、通行效率和通行速度，發(fā)揮“干線”功能。

進(jìn)一步完善服務(wù)功能和配套設(shè)施。將普通國(guó)省干線公路建設(shè)改造與鄉(xiāng)村振興、旅游資源開(kāi)發(fā)有機(jī)結(jié)合，完善沿線服務(wù)設(shè)施和旅游服務(wù)功能，探索普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施與高速公路服務(wù)區(qū)并行設(shè)置、相互促進(jìn)的新模式，滿足公眾休閑、游憩、觀光、購(gòu)物等多樣化出行需求，提高可持續(xù)發(fā)展能力。

技術(shù)創(chuàng)新 增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力

加大與現(xiàn)代信息技術(shù)、先進(jìn)材料技術(shù)、智能裝備技術(shù)的結(jié)合，推進(jìn)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)由依靠傳統(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)向更加注重創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。

努力實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)新突破。加強(qiáng)高寒、高海拔等建設(shè)條件復(fù)雜地區(qū)普通國(guó)省干線公路地質(zhì)、氣象災(zāi)害防治技術(shù)研究；推進(jìn)裝配化施工、預(yù)防性養(yǎng)護(hù)及橋隧加固、應(yīng)急搶通、快速養(yǎng)護(hù)等方面先進(jìn)適用技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。

加快推進(jìn)綠色建設(shè)、養(yǎng)護(hù)技術(shù)應(yīng)用。大力推廣符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的新材料、新技術(shù)、新工藝；鼓勵(lì)符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)廢料、建筑廢渣用于路基填筑，推廣瀝青路面再生技術(shù)。全面推廣舊路面材料的循環(huán)利用，推廣經(jīng)濟(jì)環(huán)保型融雪材料、隧道LED照明及控制技術(shù)，加強(qiáng)冷拌和料修補(bǔ)法和瀝青混凝土磚修補(bǔ)法在冬季路面養(yǎng)護(hù)中的應(yīng)用。

更好地發(fā)揮信息技術(shù)的支撐作用。加快推進(jìn)BIM技術(shù)在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)工程的試點(diǎn)應(yīng)用，推動(dòng)勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)管理和養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)升級(jí)；推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”路網(wǎng)管理，加快云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的集成創(chuàng)新與應(yīng)用，有效提升路網(wǎng)管理智能化水平；建立實(shí)時(shí)路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)體系，全面實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)資產(chǎn)、承載對(duì)象、管理資源等要素信息化，建立健全信息共享與交換機(jī)制。