公共政策執(zhí)行中的激勵扭曲問題研究

摘要：公共政策目標、政策執(zhí)行者、政策手段以及政策實施對象的特征都可能影響政策執(zhí)行中激勵扭曲的發(fā)生。在理論演繹推導的基礎(chǔ)上，我國137個城市“十二五”減排執(zhí)行進度樣本的實證分析，檢驗了激勵扭曲的存在及其影響因素。據(jù)此建議政府部門在公共政策制定時增加對激勵扭曲的考量，在公共政策可行性論證時增加對激勵扭曲的研判，公共政策執(zhí)行效果評估時增設(shè)對激勵效率損失程度的評判，以提高公共政策的整體執(zhí)行效率。

關(guān)鍵詞：公共政策;政策執(zhí)行;激勵扭曲

作者簡介：周碧華，華僑大學政治與公共管理學院副教授，管理學博士，主要研究方向：公共管理學（E-mail：yahua@hqu.edu.cn;福建 泉州 362021）。黎曄琳，華僑大學政治與公共管理學院研究生。曲欣，西安培華學院人文與國際教育學院助教（陜西 西安710199）。

基金項目：國家社會科學基金一般項目“減排政策執(zhí)行中的激勵扭曲機制研究”（16BGL162）

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1006-1398（2022）01-0101-11

一引言

在科層制政府組織結(jié)構(gòu)中，公共政策的執(zhí)行是一個逐層落實的過程。公共政策實施的最終效果如何，關(guān)鍵在于政策執(zhí)行過程中的激勵機制是否有效地促使執(zhí)行者實現(xiàn)政策目標。從經(jīng)濟學的委托-代理理論視角來看，政策執(zhí)行過程中的一些具體行動——中央政府到地方政府的政令下達，地方政府對企業(yè)的監(jiān)督執(zhí)法等等，都是典型的委托代理現(xiàn)象。作為上級政府（地方政府）的委托人通過一套激勵機制促使作為下級政府（企業(yè)）的代理人朝自己期望的目標去努力。政策執(zhí)行中的激勵機制是根據(jù)政策目標來制定一套績效目標，然后將績效目標寫入激勵契約。政策執(zhí)行的具體行為對政策目標的邊際貢獻和對績效目標的邊際貢獻通常是不相同的，兩者形成的夾角表示激勵扭曲的程度。當政策目標越清晰，代理人行為對政策目標的邊際貢獻與對績效目標的邊際貢獻之間的夾角越小。當政策目標越模糊，這個夾角越大。在政策目標不夠清晰的情況下，強激勵比弱激勵可能導致更加嚴重的激勵扭曲。

然而，近年來，我們越來越多地觀察到政府部門在管理實踐中采用強激勵手段，以確保某一政策目標的實現(xiàn)。他們根據(jù)政策目標制定一套含績效操作指標的考核體系，促使下級政府部門都朝同一政策目標方向去努力。然而，下級政府部門的政策執(zhí)行行為對政策目標的邊際貢獻與對績效操作指標的邊際貢獻可能不同，面對多個目標任務時可能根據(jù)不同激勵強度進行選擇性執(zhí)行，外部不確定的環(huán)境風險可能導致激勵不足，進而削弱執(zhí)行積極性等現(xiàn)象普遍存在。本文根據(jù)公共部門激勵扭曲理論，結(jié)合我國政策實踐，提出政策執(zhí)行過程中的激勵扭曲基本分析框架，從政策

目標、政策執(zhí)行者、政策手段以及政策實施對象四個維度來考察激勵扭曲現(xiàn)象，從理論上演繹和推導激勵扭曲發(fā)生的內(nèi)在機理，并以我國137個城市“十二五”減排政策執(zhí)行進度的相關(guān)數(shù)據(jù)為樣本進行實證檢驗，最后提出對策建議。

二公共政策執(zhí)行及激勵扭曲的相關(guān)研究綜述

（一）公共政策執(zhí)行的相關(guān)研究

20世紀70年代到80年代，美國行政界掀起了一股關(guān)于政策執(zhí)行的研究熱潮，由此產(chǎn)生了“自上而下”與“自下而上”兩條路徑。以“自上而下”研究模型為例，代表人物包括，此外，Sebatier和Mazmanian也提出了政策執(zhí)行綜合模型?！白韵露稀钡难芯磕Ｐ褪且詡€體為起點，以李普斯基的街坊官僚理論和埃爾默的追溯性籌劃研究為代表。學者們研究中國政策執(zhí)行實踐時發(fā)現(xiàn)，我國政策執(zhí)行的“自上而下”途徑具有高位推動、層級性治理和多屬性治理特色，這種高層決心和層級加壓體制有效推進政策執(zhí)行。而我國的“自下而上”途徑則是以基層行動主體為出發(fā)點，重點研究如何提高政策執(zhí)行者的責任感和執(zhí)行力。

無論是哪一種政策執(zhí)行途徑，學者們發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象普遍存在。例如，在土地流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行中，小崗村的研究樣本結(jié)果顯示，由于基層政策執(zhí)行人員的特殊社會地位與工作性質(zhì)，具有極大的自由裁量權(quán)，出現(xiàn)執(zhí)行偏差。在生活垃圾分類政策的執(zhí)行中，政策要素的不同組合產(chǎn)生顯著的執(zhí)行效果差異。在精準扶貧工作中，強大的問責壓力下產(chǎn)生政策執(zhí)行者的避責邏輯。在環(huán)境政策的執(zhí)行偏差上，一方面現(xiàn)行的財政分權(quán)制度下，不健全的財政激勵會導致地方政府對環(huán)境調(diào)控的偏離，另一方面環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域在檢驗技術(shù)、統(tǒng)計手段等方面都有一定程度的模糊不清，環(huán)保部門上下級在互動過程中，組織內(nèi)部的談判現(xiàn)象也十分普遍。此外，在晉升錦標賽的背景下，地方政府在實施環(huán)保政策時的競爭攀比，也會使得污染治理投資與軟環(huán)境政策的執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生偏差。

（二）激勵扭曲的相關(guān)研究

經(jīng)濟學的激勵理論研究發(fā)現(xiàn)，激勵機制自身的某些因素可能導致激勵結(jié)果偏離委托人期望目標，并稱之為激勵扭曲（Distortion of Incentive）現(xiàn)象。其主要的來源有三個。首先是激勵依據(jù)的績效考核指標，當代理人的努力行為對考核指標的邊際貢獻率和對委托人期望目標的邊際貢獻率不同的時候，代理人會選擇對考核指標的邊際貢獻率高的行為，以獲得好的績效結(jié)果，從而產(chǎn)生激勵扭曲。在公共部門管理實踐中這一種情況最普遍。根據(jù)績效評估結(jié)果進行不同強度的激勵，既是我國上級政府對下級政府常用的管理控制手段，也是公共政策執(zhí)行結(jié)果常用的反饋方法。因此，績效指標可能引發(fā)的激勵扭曲自然成為探討公共政策執(zhí)行效果的一個重點。其次，激勵扭曲可能來源于不確定性，環(huán)境不確定性和代理人風險偏好特征影響激勵契約的最優(yōu)結(jié)構(gòu)，當合理的激勵目標、激勵結(jié)果、代理人的可選擇行為等信息都具有不確定性，那么委托人制定的最優(yōu)契約很可能導致激勵扭曲。再次是來源任務特征，當任務有多個維度時，委托人可能對某些了解的任務維度給予確定的回報，從而導致對其他不了解的任務維度的激勵不足，進而產(chǎn)生激勵扭曲。因此，類似于目標責任考核這樣以考核結(jié)果作為獎懲依據(jù)的激勵設(shè)計，其最優(yōu)激勵強度應該由激勵扭曲和不確定性程度共同決定。如果在設(shè)計激勵強度的時候沒有充分考量激勵扭曲，那么就很難達到期望的激勵效果。激勵扭曲的實證研究，主要是使用關(guān)系統(tǒng)計量來驗證扭曲是否存在，通過美國JTPA機構(gòu)、英國155家醫(yī)院等樣本的經(jīng)驗數(shù)據(jù)證實了績效考核指標引發(fā)的激勵扭曲。周碧華探討了我國公共部門激勵扭曲現(xiàn)象的形成機理和測量方法，并用鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層級的政府績效評估樣本數(shù)據(jù)進行驗證。這些文獻通過測量公共部門績效指標與組織目標之間的相關(guān)度來檢驗激勵扭曲的存在。

三公共政策特征與激勵扭曲

公共政策執(zhí)行過程與激勵機制的作用密不可分，公共政策執(zhí)行效果的好壞關(guān)鍵在于激勵機制是否有效，公共政策執(zhí)行偏差的重要原因之一是存在激勵扭曲，政策目標、執(zhí)行者、手段以及實施對象等基本政策要素特征均與之密切關(guān)聯(lián)。

（一）政策目標的特征與激勵扭曲

1.政策目標的可測量性和激勵扭曲。政策目標的可測量性是指政策目標可以量化測量的程度。例如，“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”和“改善空氣質(zhì)量”這兩個政策目標，后者較為容易量化?！案纳瓶諝赓|(zhì)量”這一目標可細化為“空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例達到百分之幾”“細顆粒物年均濃度控制在多少”“空氣質(zhì)量六項指標年平均濃度達到國家二級標準”等目標。政策目標的可測量性直接影響績效指標的選取質(zhì)量，進而影響績效指標的偏離程度，最終影響激勵扭曲的程度。

政策目標的可測量性主要由政策目標的測量技術(shù)難度和信息不對稱程度來決定的。前者屬于客觀因素，后者屬于主觀因素。有些政策目標難以量化測量是因為客觀上技術(shù)水平有限。如果某項政策目標的制定缺乏測算依據(jù)，那么就無法準確地量化該政策目標。有些政策目標難以量化測量是因為存在信息不對稱問題，在政策執(zhí)行中委托人無法觀察到代理人的行為，信息不對稱程度越高，委托人越難準確量化政策目標。

2.政策目標的維度、時效性和激勵扭曲。政策目標的維度是指政策目標涉及的不同方面。例如，各省出臺的《大氣污染防治條例》的政策目標大致都有以下幾個維度，“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局”“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和運輸結(jié)構(gòu)”“加大對大氣污染防治的財政投入”等。那么在一些財稅收入高度依賴第一產(chǎn)業(yè)的地方，執(zhí)行該防治條例時，目標維度“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局”與“加大對大氣污染防治的財政投入”之間可能存在一定沖突。因為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少第一產(chǎn)業(yè)比重，可能在一段時期內(nèi)影響GDP，導致該地財政稅收減少，那么就難以加大對大氣污染防治的財政投入。類似這種情形下的政策目標維度之間的沖突，會大大增加激勵機制設(shè)計的難度，容易產(chǎn)生激勵扭曲。

從時效性來看，政策目標有分長期的與短期的。如果在長期目標下，對代理人實施的激勵卻是依據(jù)一些短期見效的績效指標，那么就可能引導代理人只注重眼前的成績而忽略長期的效益。例如，“保護生態(tài)環(huán)境”是一項長期目標，從長遠來看，投入環(huán)保研發(fā)，創(chuàng)新環(huán)保技術(shù)可以從源頭上減少污染物的排放，是有利于這一長期目標的實現(xiàn)。從短期來看，關(guān)停重點排污企業(yè)、限制產(chǎn)能等做法可以立竿見影地看到效果，但對長期目標的實現(xiàn)卻無實質(zhì)性幫助。如果激勵機制的設(shè)計是以短期見效的考核指標為依據(jù)，那么政策目標越長期，激勵扭曲越大。由于長期政策目標的時間跨度長，政策執(zhí)行期間面臨的內(nèi)外部不確定性增加，考核難度更大，激勵扭曲產(chǎn)生的可能性也更大。

3.政策目標的層次性和激勵扭曲。政策目標具有不同的層次。政策目標可以分為基本目標和不同層次的具體目標?；灸繕耸侵腹J一致的關(guān)于某項公共政策的總體方向，通常是較為模糊的表述。例如“加快建設(shè)生態(tài)文明、推動綠色循環(huán)低碳發(fā)展”“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”等。具體目標是指該項政策在實踐中需要努力達到的具體內(nèi)容。在我國政府的科層制體系中，公共政策具體目標的逐級分解現(xiàn)象是很常見的，體現(xiàn)了政策目標從中央到地方的高度一致性，也體現(xiàn)了政令自上而下的連慣性。政策目標的層次性主要指從模糊的基本目標到清晰的具體操作目標之間經(jīng)過的層次。政策目標的層次越多，說明具體操作化的過程越復雜，最終形成的具體目標可能與基本目標之間有夾角，形成激勵扭曲。政策目標的層次越多，越可能產(chǎn)生激勵扭曲。

（二）政策執(zhí)行者的特征和激勵扭曲

1.政策執(zhí)行者的替代性選擇。若根據(jù)激勵契約，在政策執(zhí)行者可選擇的行為策略集合中，有些行為有利于政策目標的實現(xiàn)，有些行為有利于政策執(zhí)行者的自身利益。當這兩類行為都能提高激勵所依據(jù)的考核績效時，也就是說，有利于政策目標的行為與有利于政策執(zhí)行者的行為之間有了替代性。那么，政策執(zhí)行者將傾向于采取有利于自身利益的行為，如此一來，激勵結(jié)果就偏離了政策目標，形成激勵扭曲。

2.執(zhí)行任務的努力成本。政策執(zhí)行者執(zhí)行任務的努力成本會影響激勵扭曲的形成和大小。對政策執(zhí)行者而言，執(zhí)行政策時需要完成不同的任務，完成不同任務需要付出不同的努力成本。在同樣的激勵強度下，政策執(zhí)行者會傾向于優(yōu)先執(zhí)行努力成本低的任務，推后執(zhí)行努力成本高的任務。在時間精力有限的情況下，政策執(zhí)行者甚至也可能最終放棄一些努力成本太高的任務。這就可能出現(xiàn)與政策目標不一致的激勵結(jié)果，產(chǎn)生激勵扭曲。在不同的激勵強度下，即便激勵契約對努力成本高的任務進行強激勵，對努力成本低的任務進行弱激勵。政策執(zhí)行者仍然會基于努力成本對執(zhí)行任務的最終收益進行權(quán)衡，結(jié)果同樣可能產(chǎn)生與政策目標不一致的激勵扭曲。此外，不管激勵強度是否一致，執(zhí)行任務的努力成本越高，政策執(zhí)行者越希望有替代性選擇，也越有動力采取替代性選擇。

3.努力程度與績效考核結(jié)果的關(guān)系。政策執(zhí)行者的努力程度和績效考核結(jié)果的關(guān)系，與激勵扭曲有著密切聯(lián)系。由于存在信息不對稱，制定政策的上級政府部門通常希望能夠?qū)㈦y以觀測的政策執(zhí)行者的努力程度通過一些績效考核指標顯示出來。如果政策執(zhí)行者的努力程度與績效考核結(jié)果正相關(guān)，也就是說政策執(zhí)行者越努力，績效結(jié)果越好。那么這種情況下績效指標的設(shè)計能夠有效激勵政策執(zhí)行者更加努力。

如果政策執(zhí)行者的努力程度與績效考核結(jié)果的關(guān)系受隨機因素的干擾，有時候即便政策執(zhí)行者很努力，績效結(jié)果仍然很差;有時候即便政策執(zhí)行者不努力，績效結(jié)果卻很好。那么在這種情況下，激勵對象很可能只會采取最低的努力程度，這種不好的績效指標導致的激勵扭曲程度就很大。例如，空氣中的主要污染物濃度會受雨雪風向等天氣因素的影響，如果以“空氣中主要污染物濃度”為績效考核指標來評判政策執(zhí)行者執(zhí)行減排工作的努力程度，那么考核結(jié)果就會受到天氣這個隨機因素的很大影響。在南方延綿的雨季里，政策執(zhí)行者可能不努力，空氣中PM2.5的濃度也很低;在一些被重工業(yè)城市環(huán)繞的小城市里，政策執(zhí)行者可能很努力地執(zhí)行減排，空氣中的污染物濃度也居高不下?？傊?，當政策執(zhí)行者的努力程度與績效考核結(jié)果的關(guān)系越不確定，激勵扭曲程度可能越大。

4.政策執(zhí)行者所處層級。在公共部門，政策制定主體與政策執(zhí)行者通常處于不同的行政層級，兩者之間的層級差距越大，激勵扭曲發(fā)生的概率也越大。因為信息在不同層級之間傳遞時可能出現(xiàn)信息量逐級遞減或信息失真。層級差距越大，信息不對稱現(xiàn)象越嚴重，設(shè)計激勵契約的難度越大，激勵扭曲越容易發(fā)生。有些政策的執(zhí)行涉及到數(shù)個層級的執(zhí)行者。政策執(zhí)行者跨越的層級越多，產(chǎn)生激勵扭曲的可能性也越大。中央政策文件中常常有類似“各省根據(jù)各地實際情況制定詳細方案”的表述。

（三）政策手段的特征與激勵扭曲

公共政策執(zhí)行中，為了實現(xiàn)既定的政策目標，所使用的工具和方法，就是我們通常所說的政策手段。政策手段的特征影響激勵扭曲的程度。

1.政策手段的實施/執(zhí)行依據(jù)。政策手段的實施通常是按照一定的執(zhí)行標準或依據(jù)一定的考核指標。執(zhí)行標準或考核指標與政策目標的方向越一致，激勵扭曲程度越小;執(zhí)行標準或考核指標越容易測量，激勵依據(jù)就越清晰，激勵扭曲發(fā)生的可能性越小。執(zhí)行標準或考核指標與獎罰結(jié)果的掛鉤機制越清晰，激勵扭曲越不容易發(fā)生。執(zhí)行依據(jù)的可測量性也影響激勵扭曲。執(zhí)行依據(jù)可以對結(jié)果實施測量，也可以對政策執(zhí)行的行為過程進行測量。

2.政策手段的激勵強度。不同的政策手段所采用的激勵強度可能不同。例如，以相對績效為考核依據(jù)的政策手段，就增加了激勵強度，增強了績效和代理人行為之間的關(guān)系。一般情況下，績效指標與政策目標的方向都會存在一定程度的夾角，當激勵強度越大時，政策對象越有動力去實現(xiàn)績效目標，此時夾角越大，偏離政策目標的速度越快。也就是說，激勵強度越大，激勵扭曲的程度可能越大。

3.政策手段的公眾可見度（level of public visibility）。公眾可見度是指公眾可以感知、觀察、了解或認識到的信息。比如將空氣質(zhì)量或環(huán)?？萍紕?chuàng)新作為官員減排工作考核的依據(jù)，前者比后者的公眾可見度高。公眾每天都能感受到城市空氣的質(zhì)量，空氣質(zhì)量的數(shù)據(jù)不容易造假。因此，近年來國家越來越重視城市空氣質(zhì)量，并將其作為政府減排工作的考核依據(jù)之一。政策手段的公眾可見度越大，激勵扭曲發(fā)生的可能性越小。

（四）政策實施對象的特征與激勵扭曲

政策實施對象也被稱為目標人群（Target Population）。實施對象的特征會影響政策執(zhí)行中的激勵扭曲程度以及發(fā)生的可能性。政策實施對象對政策內(nèi)容越接受，政策目標越容易實現(xiàn)。政策執(zhí)行中越不容易發(fā)生激勵扭曲。政策實施對象越抗拒政策內(nèi)容，政策執(zhí)行難度越大，越容易產(chǎn)生激勵扭曲。

政策實施對象的內(nèi)部一致性是指政策目標群體的社會融合度或群體融合度。政策實施對象的內(nèi)部一致性越高，政策執(zhí)行越容易，激勵扭曲發(fā)生的可能性越小;政策實施對象的內(nèi)部一致性越低，政策執(zhí)行越復雜，激勵扭曲發(fā)生的可能性越大。例如，高校招生錄取政策，需要考慮到不同考生群體中的錄取比例;當只針對一個地區(qū)同一類考生時，就可以只考慮擇優(yōu)錄用。

政策實施對象的政策參與程度是指在政策制定和執(zhí)行過程中，如果實施對象越多地參與，政策內(nèi)容越容易被目標群體接受，執(zhí)行過程越容易被目標群體監(jiān)督，政策執(zhí)行中越不容易發(fā)生激勵扭曲。如果實施對象參與政策制定的程度越深，他們形成的意見會越多體現(xiàn)在政策內(nèi)容中，政策手段的選擇也就越能夠促進政策目標的實現(xiàn)，政策執(zhí)行中越不容易發(fā)生激勵扭曲。

在結(jié)合具體政策執(zhí)行實踐進行分析時，需要將以上理論框架的政策要素特征與某一特定政策執(zhí)行情況結(jié)合，進而探討執(zhí)行中的激勵扭曲現(xiàn)象。例如，在減排政策執(zhí)行中，政策手段的公眾可見度表現(xiàn)為“環(huán)境污染感知度”，政策目標人群的參與度表現(xiàn)為“公眾參與環(huán)境監(jiān)督行為”等等。下面本文以“十二五”期間主要污染物減排政策執(zhí)行的數(shù)據(jù)樣本作為一個分析例子，驗證激勵扭曲的存在。

四“十二五”減排政策執(zhí)行的數(shù)據(jù)檢驗

（一）研究假設(shè)

“十二五”期間，我國主要污染物總量減排政策有著清晰的量化目標。如表1所示在收官之年，除新疆基本完成任務之外，我國30個省（區(qū)市）全部完成，更有十個?。▍^(qū)市）超額完成減排任務。這些減排數(shù)據(jù)漂亮地證明了減排政策執(zhí)行的激勵效果卓著。令人擔憂的是，在“十二五”進程中，霧霾天氣在全國范圍內(nèi)蔓延，2012年末我國許多城市空氣呈重度污染;2013年末，我國近三分之一的城市深陷霧霾泥淖，重度空氣污染天數(shù)達到了半個世紀的巔峰。自2015年末以來，我國北部地區(qū)空氣質(zhì)量屢屢拉響警報。此外，多地新聞媒體接二連三地報道多起嚴重水污染事件，連續(xù)五年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，位居前幾位的省份是山東、福建、浙江、廣東、江蘇、河南、湖北和山西。這幾個污染事件頻出的省份中，多半為主要污染物減排超額達成目標的省份。

為此，我們考慮減排政策執(zhí)行的中期進度可能比期末數(shù)據(jù)更能真實地反映出減排政策執(zhí)行中的激勵效果，也更能真實地體現(xiàn)出政策執(zhí)行者、手段、實施對象等特征與激勵扭曲之間的關(guān)系?；谇拔牡睦碚摲治?，根據(jù)減排政策執(zhí)行中的公眾、政府、企業(yè)等參與主體的主要行為，我們提出以下研究假設(shè)。

減排政策目標在于改善空氣、水等環(huán)境質(zhì)量，直接受惠的是大眾。公眾自身的普遍分散性和廣泛性彌補了政府環(huán)境監(jiān)督方面的不足，公眾對于自己身邊的生活環(huán)境是最為了解的，出于對自身安全、健康的考慮，對環(huán)境污染現(xiàn)象的反應迅速，對空氣質(zhì)量等環(huán)境狀況的感知敏銳。若公眾感知到環(huán)境污染嚴重，則可能通過輿論譴責、投訴、聯(lián)名抗議、環(huán)境信訪等方式督促環(huán)境質(zhì)量的改善。地方政府受到來自公眾的壓力后，考慮到社會輿論影響，會提高減排政策的執(zhí)行效率。因此，可以做出以下假設(shè)。

假設(shè)1：作為政策目標群體的公眾，參與環(huán)境監(jiān)督行為越多，感知到的環(huán)境污染程度越嚴重，地方政府越積極地執(zhí)行減排政策，中期進度完成的情況也越好。

減排政策執(zhí)行需要地方政府以真實的排污數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，實施違法處罰或有償排放。由于環(huán)境信息披露制度還不夠完善，地方政府通過設(shè)立監(jiān)測機構(gòu)和提高監(jiān)測技術(shù)，期望更加全面、真實地了解排污情況。一方面，地方政府對違規(guī)企業(yè)采取警告、罰款、責令停產(chǎn)等行政處罰，行政處罰會被記入企業(yè)的信用信息，對企業(yè)在政府采購、工程招投標、國有土地出讓、授予榮譽稱號等方面產(chǎn)生不利影響。另一方面，在“十二五”期間政府實施有償排污，征收排污費。環(huán)境監(jiān)督力量和違規(guī)的處罰力度越強，減排政策的中期進度越傾向于達標。有償排污可能存在擠出效應，排污費作為地方政府財政收入來源，并不有利于減排進度的推進。因此，可以做出以下假設(shè)。

假設(shè)2：作為政策執(zhí)行者的地方政府，環(huán)境監(jiān)督力量越強，環(huán)境違規(guī)的處罰力度越大，有償排污實施力度越小，地方政府減排政策執(zhí)行進度越快。

地方政府的環(huán)境監(jiān)督力量是有限的，在較低的被查處概率和處罰成本下，企業(yè)會在違規(guī)排污和遵從規(guī)制之間進行選擇，可能出現(xiàn)部分企業(yè)偷偷排污和治污處理設(shè)備不運轉(zhuǎn)等等環(huán)境機會主義行為。因此，當企業(yè)環(huán)境機會主義行為增多，企業(yè)在執(zhí)行減排過程中“打折扣”或“前松后緊”的現(xiàn)象會隨之增加。此外，雖然沒有被強制要求公開環(huán)境信息，但企業(yè)主動公開主要污染物排放信息，有利于提高企業(yè)信譽，取得消費者信任。主動配合政府公開污染信息的企業(yè)越多，說明積極執(zhí)行減排的企業(yè)越多，進而促使地方政府主要污染物減排進度執(zhí)行得越好。

假設(shè)3：作為政策實施對象的企業(yè)，環(huán)境機會主義行為越少，污染物排放數(shù)據(jù)公布越多，地方政府減排政策執(zhí)行進度越快。

（二）研究設(shè)計和數(shù)據(jù)分析

根據(jù)數(shù)據(jù)可獲得性，我們選取了137個地級市數(shù)據(jù)樣本進行二元Logistic回歸分析。將“十二五”減排政策中主要污染物的中期考核減排量是否完成五年計劃減排總量的60%這一指標作為因變量，分別賦值為1和0（1=進度達標，0=進度不達標）。根據(jù)研究假設(shè)選取了七個解釋變量進行數(shù)據(jù)收集。首先，在公眾參與層面，本研究的公眾環(huán)境監(jiān)督行為采用數(shù)據(jù)“受污染影響的群眾信訪次數(shù)”來測量，群眾的來信和來訪次數(shù)可以體現(xiàn)他們對環(huán)境污染問題的參與和監(jiān)督程度，這與多個減排政策執(zhí)行文獻中測量公眾參與度所選取的數(shù)據(jù)相似。公眾感知到的環(huán)境污染程度采用數(shù)據(jù)“空氣質(zhì)量達到及好于二級的天數(shù)/全年天數(shù)”來測量，空氣質(zhì)量是公眾最直接可以感知到環(huán)境質(zhì)量。其次，在政府監(jiān)管層面，本研究選取“城市政府環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)數(shù)”來測量地方政府的環(huán)境監(jiān)管力度，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)數(shù)量越多，說明政府環(huán)境監(jiān)管力度越強。地方政府有償排污實施力度采用數(shù)據(jù)“排污費收入總額/交納排污費單位數(shù)”來測量，以繳納單位數(shù)平均后的排污費收入的高低能夠很好地反映地方政府有償排污實施力度。地方政府處罰環(huán)境違規(guī)的力度選取數(shù)據(jù)“環(huán)境違法罰款總額/環(huán)境違法案件數(shù)”來測量。再者，在企業(yè)排污行為層面上，本研究將被通報的“水污染超標企業(yè)數(shù)量”和“大氣污染超標事件數(shù)量”相加，作為測量企業(yè)環(huán)境機會主義行為的數(shù)據(jù)。以上相關(guān)數(shù)據(jù)作為解釋變量，解釋變量比被解釋變量滯后一期，數(shù)據(jù)來源如表2所示。

解釋變量的篩選采用基于似然向后消除法（Backward：LR進入方法）。變量之間的共線性問題參照何可等（2015）的處理方法，對7個變量互相進行多重共線性診斷。所有的多重共線性診斷結(jié)果均在合理范圍之內(nèi)。各方程擬合優(yōu)度指標HL、Cox&snell R2和Nagelkerke R2良好，MM估計法的穩(wěn)健性均通過檢驗結(jié)果。

（三）實證結(jié)果分析

根據(jù)表4的回歸結(jié)果，在“十二五”期間，我國公眾環(huán)境監(jiān)督行為對空氣的主要污染源二氧化硫和氮氧化物的減排執(zhí)行進度有著顯著的正向影響，即公眾環(huán)境監(jiān)督行為越多，二氧化硫、氮氧化物的減排進度越傾向于達標。公眾環(huán)境監(jiān)督行為對水污染源的化學需氧量和氨氮的減排進度影響不顯著?？傮w來看，隨著近年媒體曝光和群體性事件的爆發(fā)，作為政策目標群體的公眾，他們的參與和監(jiān)督對減排政策執(zhí)行進度起到正向的激勵作用。

在“十二五”期間二氧化硫的減排執(zhí)行過程中，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)數(shù)的增多并沒有推動減排政策執(zhí)行進度。隨著我國政府環(huán)境執(zhí)法力量的增強，環(huán)保部門要求企業(yè)進行脫硫設(shè)施改建，截止到2012年年末，我國對煙氣脫硫裝置的燃煤機組容量已達到6.8億千瓦，占煤電機組容量的90%。于海江：《煙氣脫硫提效勢在必行——部分地區(qū)火電廠脫硫效率要達97%》，《中國電力報》，2013年7月8日。雖然煙氣脫硫裝置有所增加，但目前由于技術(shù)適用性差、運行故障率、運行費用居高不下等問題具有一定的普遍性。且在運行過程中，環(huán)保部門對脫硫設(shè)施的監(jiān)管不能全面到位，企業(yè)時開時停甚至“上面”來檢查才運行的現(xiàn)象屢見不鮮。即便增加監(jiān)管機構(gòu)的數(shù)量，也難以切實推動二氧化硫減排進度。

在“十二五”期間氮氧化物的減排執(zhí)行過程中，排污費征收力度對氮氧化物減排政策執(zhí)行進度有顯著影響，即政府排污費征收總額越提高，氮氧化物減排政策執(zhí)行進度越傾向于不達標。說明在氮氧化物的減排政策執(zhí)行過程中，由于政府難以準確了解企業(yè)的成本和需求結(jié)構(gòu)，企業(yè)作為理性人，會為了經(jīng)濟收入而隱瞞排放進度，其建成的脫硝設(shè)施也并未真正穩(wěn)定運行，出現(xiàn)一邊應付政府減排措施，一邊仍在努力提高自己生產(chǎn)進度的現(xiàn)象，因而實際減排量改變甚微。此外，從基層環(huán)境執(zhí)法實踐來看，排污費征收總額和當?shù)刎斦杖霋煦^，在地方財政壓力下，甚至出現(xiàn)多污染多收費的現(xiàn)象。因此，排污費征收效率越高，減排政策執(zhí)行進度越慢。

政府處罰環(huán)境違規(guī)的力度并沒有對“十二五”主要污染物的減排政策執(zhí)行進度起到顯著影響。企業(yè)環(huán)境機會主義行為數(shù)量對二氧化硫、氮氧化物的減排執(zhí)行進度有著顯著的負向影響，企業(yè)污染物排放數(shù)據(jù)公布對四項主要污染物的減排政策執(zhí)行進度都有著顯著的正向影響，即污染物排放數(shù)據(jù)公布的企業(yè)數(shù)量越多，二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量和氨氮的減排政策執(zhí)行越傾向于達標，與原假設(shè)一致。

五研究結(jié)論

綜上所述，“十二五”減排政策執(zhí)行中期數(shù)據(jù)表明，政策目標群體的公眾監(jiān)督和政策實施對象的企業(yè)行為，對減排進度有一定的顯著影響，激勵扭曲程度較小;來自滯后一期的政策執(zhí)行者，即地方政府的環(huán)境監(jiān)管力量、環(huán)境違規(guī)處罰力度等因素對減排進度沒有正向的顯著影響，激勵扭曲程度較大。甚至排污費的征收效率對氮氧化物減排有反向影響作用，激勵扭曲程度極大。國家高瞻遠矚，于2018年將排污費改為環(huán)保稅。文中第三部分探討的公共政策執(zhí)行中的激勵扭曲在此得到驗證，各政策要素特征引發(fā)的激勵扭曲程度不一。

在公共部門激勵扭曲理論框架下，本文剖析了政策目標、政策執(zhí)行者、政策手段、政策實施對象的特征如何影響激勵扭曲的程度和發(fā)生概率，演繹和推導了激勵扭曲產(chǎn)生機理。繼而以“十二五”減排政策執(zhí)行情況為例，分析地方政府面臨經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、社會穩(wěn)定等多個政策目標的挑戰(zhàn)，在問責高壓下可能采取先應付后突擊的減排政策執(zhí)行方式，據(jù)此提出中期考核數(shù)據(jù)可能比終期考核數(shù)據(jù)更能夠體現(xiàn)減排政策執(zhí)行的真實情況。為此，研究以137個地級市的“十二五”減排政策執(zhí)行進度的中期考核數(shù)據(jù)進行實證分析。數(shù)據(jù)分析結(jié)果驗證了公共政策執(zhí)行中的激勵扭曲現(xiàn)象的存在，來自不同政策要素影響下的激勵扭曲程度不同?！笆濉逼陂g的減排政策執(zhí)行過程中，激勵不足和激勵過度現(xiàn)象并存，拖延與突擊交替，地方政府執(zhí)行減排政策過程中出現(xiàn)了一些偏離預期目標的現(xiàn)象，存在激勵扭曲。在以上討論的基礎(chǔ)上，本研究建議：在公共政策制定過程中，政府部門在公共政策制定時增加對激勵扭曲的考量，從政策執(zhí)行依據(jù)、實施對象特征、目標群體特征等多個角度考察激勵扭曲發(fā)生的概率;在公共政策可行性論證時，增加對激勵扭曲的研判，預防或避免激勵效率的折損;在公共政策執(zhí)行效果評估時，增設(shè)對激勵效率損失程度的評判，以提高公共政策的整體執(zhí)行效率，降低公共政策執(zhí)行中的激勵扭曲。

Incentive Distortion in Public Policy Implementation

ZHOU Bi-hua

Abstract： The implementation of China’s public policy is usually a top-down process of implementation from the central government to the local government. The superior government evaluates the policy implementation behavior of the subordinate government through a set of performance operation indicators. However， the marginal contribution of the subordinate government’s policy implementation behavior to policy objectives may be different from the marginal contribution to performance operation indicators， witch results in incentive distortion. The risk characteristics， job design and task characteristics of subordinate governments may also lead to incentive distortions. Based on the theory of incentive distortion in public sector， this paper puts forward the basic analysis framework of incentive distortion in the process of policy implementation： policy objectives， policy executors， policy means and policy implementation objects， deduces the internal mechanism of incentive distortion in theory， and discusses the relationship between the four factors of policy implementation and the degree and probability of incentive distortion.

Keywords： public policy; policy implementation; policy characteristics; incentive distortion

責任編輯：龔桂明