農(nóng)地承包政策中成員權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的矛盾分析

趙金龍 王麗萍

摘要：目前我國(guó)農(nóng)地承包不僅重視集體組織的成員權(quán)，也開始考慮承包經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，但成員權(quán)邏輯和財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯存在沖突。從可行性上考慮，目前只能在成員權(quán)邏輯和財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯之間尋求調(diào)和，利用三輪承包來減緩矛盾的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地承包；成員權(quán)；財(cái)產(chǎn)權(quán)；承包戶異化

任何一個(gè)好的政策都必須是邏輯自洽的，否則就難以有效實(shí)施，更不能發(fā)揮好的作用。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地承包政策沒有一貫地按照成員權(quán)或者財(cái)產(chǎn)權(quán)的思路來設(shè)計(jì)，因此出現(xiàn)了許多問題。

成員權(quán)的邏輯和財(cái)產(chǎn)權(quán)的邏輯是不同的。如果堅(jiān)持成員權(quán)的邏輯，則承包期內(nèi)“增人增地減人減地”就是合理的，至少在各輪承包期結(jié)束后，要按照成員的變化情況重新調(diào)整土地。但按照財(cái)產(chǎn)權(quán)的邏輯，承包地就是承包戶的一項(xiàng)資產(chǎn)，集體不能根據(jù)人口的變化情況進(jìn)行調(diào)整，承包期內(nèi)“增人不增地減人不減地”、承包期結(jié)束后繼續(xù)延包的政策就是合理的。當(dāng)然，即使按照財(cái)產(chǎn)權(quán)的邏輯，集體也可以對(duì)承包地的產(chǎn)權(quán)配置進(jìn)行干預(yù)。根據(jù)科斯定理，在地權(quán)過度分散、土地只能原地利用的現(xiàn)實(shí)情況下，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制配置土地的交易成本過高，以致不能實(shí)現(xiàn)地權(quán)的最優(yōu)配置，所以借助集體或政府的力量改變地權(quán)配置是必要的。我國(guó)集體土地的發(fā)包是按成員權(quán)的邏輯展開的，2019年修訂的《土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”；第十六條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)（即轉(zhuǎn)讓）也被限定在集體組織內(nèi)部。但在承包期內(nèi)和各輪承包的接續(xù)時(shí)，卻開始按照財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯對(duì)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行規(guī)制，中央政府不斷強(qiáng)調(diào)承包期內(nèi)不得調(diào)地、舉家遷戶進(jìn)城的不用退出承包地，承包到期后承包地由原承包戶延包。這一政策使得一些村民沒有分配到集體的土地、且在第三輪承包期也幾乎不可能分得土地，他們的集體成員身份受到侵害。此外，約10%的不在村農(nóng)戶（包括舉家外出但戶口仍留在村里和舉家遷戶進(jìn)城且不在村里居住兩類）仍然持有承包地。

目前中央或一些理論工作者對(duì)這一矛盾的解釋是：第一，家庭承包是按戶進(jìn)行的，在各戶承包地很少、人口又不斷變化的情況下，承包地頻繁調(diào)整有損于效率，不利于農(nóng)戶長(zhǎng)期投入，且戶內(nèi)成員雖然有增有減，但每個(gè)家庭成員都可以獲得承包地的收益，即不存在某人沒有承包地的情況。第二，現(xiàn)在中國(guó)已不是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)，2018年農(nóng)業(yè)增加值只占GDP的7.3%，而非城鎮(zhèn)戶籍的人口占56.63%，依靠7.3%的財(cái)富根本不可能讓56.63%的人（當(dāng)然其中包括一些非農(nóng)業(yè)人口）致富，所以，頻繁調(diào)整土地對(duì)于提高農(nóng)民收入水平作用很小。第三，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度不斷完善，現(xiàn)在60歲以上農(nóng)民每月可以領(lǐng)取的養(yǎng)老費(fèi)用一般在100元左右，全年的養(yǎng)老金收入已經(jīng)相當(dāng)于1.2畝（按畝年純收入1000元計(jì)算）承包地，今后這一保障水平還會(huì)提高，甚至?xí)哂谵r(nóng)民從自家農(nóng)地上獲取的收入，這進(jìn)一步降低或者說弱化了調(diào)地的必要性。第四，農(nóng)民就業(yè)越來越非農(nóng)化了，絕大多數(shù)農(nóng)民家庭的收入結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入不占主體。但不論如何解釋，這些做法都違反了成員權(quán)原則，也引起了一些問題。首先，它引起留村村民的反對(duì)。農(nóng)民流出后，雖然村里人口減少了，但持有土地的人沒有減少，留村人要擴(kuò)大耕作規(guī)模，就要通過支付租金方式來獲得土地。進(jìn)城落戶農(nóng)民成為“不在村地主”，收取土地租金，實(shí)質(zhì)是城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村財(cái)富的汲取，這會(huì)進(jìn)一步削弱自耕農(nóng)經(jīng)營(yíng)體系，逐步使我國(guó)農(nóng)業(yè)變?yōu)樽獾匦娃r(nóng)業(yè)。地租成本上升會(huì)進(jìn)一步降低我國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。其次，保留遷戶進(jìn)城農(nóng)戶的地權(quán)、保留遷往他鄉(xiāng)農(nóng)戶的地權(quán)，會(huì)導(dǎo)致同一村落的土地承包戶千差萬別。需要各方合作的農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以進(jìn)行、規(guī)?；鬓D(zhuǎn)難以開展，若沒有強(qiáng)力的政府干預(yù)，會(huì)導(dǎo)致“怕餓死的餓死”。雖然我國(guó)個(gè)別地方開展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出的試點(diǎn)，但當(dāng)前試點(diǎn)基本依靠財(cái)政資金運(yùn)作，在地方財(cái)政資金有限的情況下，根本不可能大面積推開?？梢姡谕恋匕l(fā)包中，成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的矛盾難以調(diào)和，兼顧成員權(quán)原則和財(cái)產(chǎn)權(quán)原則會(huì)帶來混亂。

根據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的邏輯，實(shí)行“增人不增地、減人不減地”，并在承包到期后不斷延包的情況下，各農(nóng)戶的承包地面積是固定的，但其人均承包地面積是變化的。當(dāng)家庭人口減少時(shí)，人均承包地面積會(huì)增加，反之則會(huì)減少。在家庭成員變化過程中，很容易產(chǎn)生矛盾。我國(guó)法律規(guī)定，當(dāng)出嫁女在婆家沒有分到承包地時(shí)，不得收回其承包地，其對(duì)娘家的承包地仍然享有權(quán)益，如獲得承包地被征收時(shí)的補(bǔ)償款。這顯然是將農(nóng)戶的承包地當(dāng)做一種財(cái)產(chǎn)來處理。遷戶進(jìn)城的子女也存在類似問題，但遷出戶口的人員對(duì)承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)卻并不充分，而是弱于承包戶內(nèi)的其他成員?？梢姡趹魞?nèi)承包地權(quán)利的處置上，國(guó)家并沒有嚴(yán)格遵循財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)則，而是摻入了資格權(quán)的考量。這導(dǎo)致農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)部協(xié)調(diào)更加復(fù)雜。當(dāng)前各地政府甚至法院都根據(jù)自己的理解來處理農(nóng)地承包權(quán)糾紛，對(duì)相同的案情往往有不同的判決結(jié)果。

當(dāng)前的農(nóng)地承包政策已經(jīng)發(fā)生了異化。在耕地最初發(fā)包時(shí)，一個(gè)農(nóng)戶就是一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，所以以戶為單位分地。但在土地承包期限不斷延長(zhǎng)的情況下，隨著家庭成員的婚喪嫁娶，最初的承包戶已經(jīng)分化為多個(gè)家庭，當(dāng)前的“承包戶”已經(jīng)不再是一個(gè)家庭組織，也不是一個(gè)生產(chǎn)生活單位，而變成了共同持有土地財(cái)富的幾個(gè)家庭成員組成的聯(lián)合單位。正因如此，在本輪確權(quán)發(fā)證中，政府明確要求按照二輪承包時(shí)在戶的家庭人口（不論其戶口是否已經(jīng)遷出）和當(dāng)前承包戶戶主戶籍上的新增人口來確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上的共有人。這無疑增加了承包戶內(nèi)部成員之間發(fā)生矛盾的可能。

現(xiàn)在好多農(nóng)地政策都是以個(gè)人為成員來安排的，比如規(guī)定了出嫁女、在讀大學(xué)生、義務(wù)兵在分地時(shí)的權(quán)利，但在農(nóng)地承包、土地確權(quán)時(shí)又以戶為單位進(jìn)行。再比如，“增人不增地，減人不減地”政策實(shí)際指向的是個(gè)人，即解決的是村集體新增成員或脫離村集體成員的地權(quán)問題，但卻將解決的責(zé)任放到戶身上，強(qiáng)調(diào)新增成員自動(dòng)分得其所在承包戶的土地權(quán)益，成員減少后其土地權(quán)益自動(dòng)由承包戶內(nèi)的其他人員享有。實(shí)際等于把村集體成員的土地權(quán)益問題甩給了各承包戶，這自然會(huì)引發(fā)農(nóng)戶成員之間的矛盾和沖突。

首先，利用三輪承包消除不在村的非自營(yíng)農(nóng)戶。舉家遷入外地的、無法自己耕作的承包戶，必須在一年內(nèi)轉(zhuǎn)讓其承包地，否則按一定標(biāo)準(zhǔn)（如年產(chǎn)值的10倍，分10年給清）由集體收回，另行發(fā)包給村內(nèi)人均耕地最少的家庭，直到其人均耕地達(dá)到全村平均水平后，再分給人均耕地次少的家庭，以此類推。其次，恢復(fù)承包戶的戶有戶營(yíng)的本意，在二輪承包期結(jié)束后，對(duì)獲得職工醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員自動(dòng)除名，對(duì)其他遷出戶口人員按一定標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償（如按年產(chǎn)值的10倍計(jì)算，分10年給清）。第三，對(duì)其他農(nóng)戶的耕地不再調(diào)整，但征地時(shí)，對(duì)征收后其人均耕地（不含轉(zhuǎn)讓獲得的土地）仍高于集體平均水平的，不給付土地補(bǔ)償費(fèi)。承包戶的地力支持保護(hù)補(bǔ)貼也僅按家庭人口給付（家庭人口數(shù)乘以全村人均耕地面積和畝補(bǔ)貼數(shù)），淡化耕地背后的福利，減緩耕地分布不均所引發(fā)的不公平問題。