社區(qū)治理績(jī)效損失：生成機(jī)理與矯正策略研究

文/曹惠民

問題的提出

作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，社區(qū)治理同樣影響著我國(guó)的高質(zhì)量發(fā)展。如何通過治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的完善，規(guī)避社區(qū)治理績(jī)效損失就成為一個(gè)重要理論課題和實(shí)踐課題。社區(qū)建設(shè)是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的起點(diǎn)和試驗(yàn)田。城市社區(qū)治理被認(rèn)為是從傳統(tǒng)的管理到現(xiàn)代的民主治理的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變。城市社區(qū)的治理體系和治理能力是我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。伴隨著國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理秩序的調(diào)整和再分配，政府與其他治理主體的角色和功能也處在一個(gè)深刻調(diào)整的新階段。社區(qū)如何提升自主治理能力是城市社區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容。學(xué)者們聚焦于治理理論、治理機(jī)制和治理技術(shù)的研究，研究的目的在于提升社區(qū)治理績(jī)效。已有研究對(duì)我國(guó)社區(qū)治理改革進(jìn)程的推進(jìn)、治理策略和方法的創(chuàng)新以及不同治理主體之間的合作協(xié)商機(jī)制等都有比較豐富的研究。但是相關(guān)研究對(duì)社區(qū)治理困境的解釋力和說服力仍有待改進(jìn)，對(duì)社區(qū)治理績(jī)效的有效改進(jìn)的影響更是如此。

本文希望從治理績(jī)效損失的視角對(duì)城市社區(qū)治理的棘手問題進(jìn)行一個(gè)探索性研究。社區(qū)治理績(jī)效概念的提出幫助人們從新的視角審視社區(qū)治理問題，它使得社區(qū)治理的研究更微觀，更加聚焦，這是一種基于社區(qū)居民自身需求與預(yù)期的探索性研究?；趯?duì)社區(qū)治理績(jī)效的關(guān)照，我們期望能厘清社區(qū)治理績(jī)效損失的生成機(jī)理，破解社區(qū)治理機(jī)制運(yùn)行的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，為城市社區(qū)的精細(xì)化治理和科學(xué)施策提供新的政策參考，有效激發(fā)城市社區(qū)自治的內(nèi)在動(dòng)能，避免城市社區(qū)治理績(jī)效損失由于治理功能失靈而持續(xù)擴(kuò)大，促進(jìn)城市社區(qū)治理績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)。

城市社區(qū)治理績(jī)效損失及其理論模型建構(gòu)

績(jī)效損失理論為我們理解社區(qū)治理過程中的治理績(jī)效（損失）生產(chǎn)和創(chuàng)造過程提供了新的解釋框架。當(dāng)城市社區(qū)治理處于一種失范或失靈的狀態(tài)，就背離了社區(qū)自治改革的初心，即創(chuàng)造社區(qū)治理的公共價(jià)值，增強(qiáng)社區(qū)居民的幸福感、獲得感和安全感。這種背離必然會(huì)使社區(qū)治理陷入一種交易成本不斷增加的內(nèi)耗狀態(tài)，我們不妨稱之為“折騰式治理”，這種“折騰式治理”的本質(zhì)是公共資源的浪費(fèi)，是政府、社區(qū)和企業(yè)之間合作治理機(jī)制的失靈。政府績(jī)效管理理論中的績(jī)效損失理論為我們理解社區(qū)治理過程中的治理績(jī)效（損失）生產(chǎn)和創(chuàng)造過程提供了新的解釋框架，我們有必要借用績(jī)效損失這一理論視角去解構(gòu)城市社區(qū)治理效能衰減的過程，系統(tǒng)梳理社區(qū)治理績(jī)效損失的生成過程。

（一）社區(qū)治理績(jī)效“生產(chǎn)”的主體

城市社區(qū)治理績(jī)效本身也是一種非常特殊的公共產(chǎn)品，具有一個(gè)“生產(chǎn)”的過程。它是社區(qū)治理的相關(guān)主體通過資源整合和權(quán)力利用為社區(qū)業(yè)主提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程、行為和結(jié)果的統(tǒng)稱。社區(qū)治理績(jī)效的“生產(chǎn)”主體包括政府、社區(qū)業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)公司以及社區(qū)居民。他們承擔(dān)的角色和功能不同，但是目標(biāo)一致，即提升社區(qū)居民的幸福感、安全感和獲得感。社區(qū)治理績(jī)效取決于三個(gè)因素：第一是政府對(duì)社區(qū)的指導(dǎo)或干預(yù)能力；第二是政府、相關(guān)部門與社區(qū)相關(guān)主體之間的合作治理能力；第三是社區(qū)居民的參與和自治能力。政府的宏觀指導(dǎo)和管控能力、社區(qū)治理主體的運(yùn)作和服務(wù)能力，以及社區(qū)居民的參與和合作能力共同構(gòu)成了支撐社區(qū)治理績(jī)效的“三位一體”能力結(jié)構(gòu)。任何一種主體的行為背離了社區(qū)治理的應(yīng)然秩序都會(huì)導(dǎo)致治理赤字，進(jìn)而誘發(fā)社區(qū)治理績(jī)效損失。

（二）社區(qū)治理績(jī)效損失“生成”和發(fā)展的理論模型建構(gòu)

治理績(jī)效損失是對(duì)這種治理失序和行為失范的一種比較準(zhǔn)確的描述，我們有必要借用績(jī)效損失這一理論視角去解構(gòu)城市社區(qū)治理效能衰減的過程，理解相關(guān)利益主體的行為失范。通過案例探討，系統(tǒng)梳理社區(qū)治理績(jī)效損失的生成過程，為社區(qū)治理機(jī)制的更新與完善提供新的“抓手”。社區(qū)治理績(jī)效損失本質(zhì)上是社區(qū)治理績(jī)效生產(chǎn)過程中的某種背離或偏差。城市社區(qū)治理績(jī)效有正、負(fù)之分，一般而言，社區(qū)治理的正績(jī)效與社區(qū)治理的績(jī)效損失成反比關(guān)系。圖1中的XXYY這個(gè)陰影部分是對(duì)社區(qū)治理績(jī)效損失的一個(gè)形象表達(dá)。假設(shè)社區(qū)治理過程中有X、Y兩種資源（要素）或權(quán)力可供利用和整合。假如X、Y都能得到充分的利用和整合，所有的利益相關(guān)者都能從這種資源要素的整合過程中獲益，也就是說XY這個(gè)曲線是所有理想組合即若干資源要素組合的集合。在社區(qū)治理實(shí)踐中，由于存在不同性質(zhì)和表現(xiàn)形式的治理成本或交易成本，使得社區(qū)治理很難實(shí)現(xiàn)最理想的狀態(tài)（XY），相反，XY這個(gè)曲線所展示的恰恰是一種常態(tài)，它是一種非理想化狀態(tài)下的資源整合與利用模式。

圖1 城市社區(qū)治理績(jī)效損失的理論模型

非理想化的狀態(tài)，意味著社區(qū)治理過程中的資源、要素和權(quán)力并沒有得到科學(xué)的利用與整合，并沒有實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。此時(shí)也就必然存在某種程度的績(jī)效損失，這種損失的大小，完全取決于社區(qū)治理過程中諸多破壞力或損害力的合力（我們用OL來表示）對(duì)社區(qū)既有秩序的破壞或損害程度。破壞力或損害力（OL）越大，XY就越靠近O點(diǎn)，此時(shí)的績(jī)效損失就越大，這種損害力或破壞力越小，XY就越靠近XY即社區(qū)資源要素和權(quán)力配置的最優(yōu)化狀態(tài)。而這種破壞力或損害力則是多種要素耦合的一個(gè)結(jié)果。基于此，不同的社區(qū)治理的參與主體有必要探討如何完善并優(yōu)化現(xiàn)行的治理機(jī)制，通過治理機(jī)制的優(yōu)化和社區(qū)治理共同體的建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，使得XY這條曲線無限接近于XY，從而盡可能提升社區(qū)治理的整體績(jī)效，也即盡可能減少社區(qū)治理的績(jī)效損失。目前，人們從政策和價(jià)值上已經(jīng)認(rèn)同和確認(rèn)了社區(qū)自治的制度安排，但是實(shí)踐中，卻出現(xiàn)了政府管制與社區(qū)自治之間的游離或背離，甚至有的地方政府一放了之，社區(qū)成了政府行政執(zhí)法的“盲區(qū)”：政府職能部門不能囿于傳統(tǒng)的、內(nèi)部的官僚機(jī)制，政府要與社區(qū)治理的相關(guān)主體之間實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接，社區(qū)治理的盲點(diǎn)和堵點(diǎn)，客觀上需要政府的強(qiáng)力干預(yù)、約束和調(diào)節(jié)；另外，地方政府必須提高政治站位，與中央的相關(guān)政策制度保持高度一致。在社區(qū)治理議題上，地方政府的不作為、亂作為，甚至懶政，都會(huì)弱化城市社區(qū)治理機(jī)制的制度價(jià)值，進(jìn)而導(dǎo)致城市社區(qū)治理的績(jī)效損失。政府相關(guān)部門，不能因?yàn)樯鐓^(qū)自治制度的存在，而對(duì)社區(qū)治理過程中的棘手問題采取“不管、不問、不干預(yù)”的“三不”政策。這是對(duì)社區(qū)自治制度的錯(cuò)誤理解和認(rèn)知。政府必須高度重視社區(qū)治理過程中績(jī)效損失“生產(chǎn)”和治理問題，這關(guān)系到基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化這一改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

城市社區(qū)治理績(jī)效損失的矯正策略研究

作為城市社區(qū)治理的利益共同體，政府、業(yè)主、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司，如果不能明確彼此的職責(zé)、功能和角色，并理順諸多復(fù)雜的合作治理機(jī)制，就必然導(dǎo)致社區(qū)治理功能的紊亂和失調(diào)，社區(qū)治理的績(jī)效損失的產(chǎn)生也就成為必然。當(dāng)業(yè)主、業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)公司無法應(yīng)對(duì)社區(qū)治理的棘手問題時(shí)，政府（包括相關(guān)部門）必須做社區(qū)治理機(jī)制再造的“決策者和推動(dòng)者”，而不能做社區(qū)治理的“旁觀者”。政策或頂層設(shè)計(jì)意義上的社區(qū)自治，不是政府免除自己公共治理責(zé)任的理由。政府應(yīng)明確其與社區(qū)業(yè)主、業(yè)委會(huì)以及物業(yè)服務(wù)公司之間的權(quán)力邊界，同時(shí)保持對(duì)社區(qū)自治的最后一公里的監(jiān)督、指導(dǎo)和糾偏責(zé)任。政府以及相關(guān)的職能部門或執(zhí)法部門的管制、糾偏或矯正，必須作為社區(qū)自治的有益補(bǔ)充，二者之間有“對(duì)立”，但是，與“對(duì)立”相比，“統(tǒng)一”更重要，它是社區(qū)治理秩序健康、穩(wěn)定、可持續(xù)的重要保障。

（一）強(qiáng)化政府對(duì)社區(qū)治理的責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)治理的指導(dǎo)和規(guī)制

城市社區(qū)治理離不開政府的科學(xué)指導(dǎo)與有效規(guī)制。政府要明確社區(qū)治理的基本規(guī)則。首先要加強(qiáng)社區(qū)的黨組織建設(shè)，強(qiáng)化基層黨組織的政治引領(lǐng)，引導(dǎo)社區(qū)建立“黨組織+社區(qū)業(yè)委會(huì)”的合作治理模式；政府應(yīng)不斷去修正、完善我國(guó)城市基層社區(qū)自治的政策和制度，明確相關(guān)治理主體的行為邊界，使得不同的治理主體能夠建立基于公共價(jià)值和公共責(zé)任的高水平協(xié)同治理機(jī)制；在社區(qū)治理功能失靈時(shí)，政府必須啟動(dòng)干預(yù)和矯正機(jī)制，保障社區(qū)健康、穩(wěn)定、有序地運(yùn)行，保障社區(qū)治理績(jī)效的提升。

（二）強(qiáng)化業(yè)主的“雙重責(zé)任”，提升其參

與治理和履行責(zé)任的能力

社區(qū)業(yè)主是社區(qū)治理體系運(yùn)行的核心主體。社區(qū)業(yè)主在決策、協(xié)商、溝通等環(huán)節(jié)的參與能力決定著社區(qū)治理績(jī)效的“生產(chǎn)”能力和水平。社區(qū)業(yè)主是社區(qū)治理績(jī)效的生產(chǎn)者，同樣也是社區(qū)治理績(jī)效損失的創(chuàng)造者。社區(qū)業(yè)主需要強(qiáng)化自己作為社區(qū)治理主體的“雙重責(zé)任”：一方面作為社區(qū)的主人參與社區(qū)重大事務(wù)的治理和協(xié)商，要參與社區(qū)治理規(guī)則的制定，另一方面業(yè)主也作為社區(qū)政策和制度作用的對(duì)象，也就是作為被管制的對(duì)象履行自己社區(qū)治理的公共責(zé)任和義務(wù)，切實(shí)遵守、執(zhí)行社區(qū)治理的規(guī)則。此外，業(yè)主之間要強(qiáng)化彼此監(jiān)督的能力，維持一個(gè)良好的社區(qū)治理社會(huì)生態(tài)；作為社區(qū)治理績(jī)效的生產(chǎn)者，社區(qū)業(yè)主通過業(yè)主間的公開討論、協(xié)商等形式，對(duì)社區(qū)治理的秩序和價(jià)值進(jìn)行正式的制度確認(rèn)。從“決策”和“執(zhí)行”兩個(gè)方面參與社區(qū)治理，使社區(qū)治理的整體績(jī)效不斷提升，這是社區(qū)治理績(jī)效改善和提升的主體條件。

（三）發(fā)揮業(yè)委會(huì)與政府“特派員”的協(xié)同作用，提升社區(qū)合作治理的質(zhì)量

業(yè)委會(huì)扮演著社區(qū)治理決策者、協(xié)商者和代言者的多種角色，并且以不同的機(jī)制和方式影響和制約著社區(qū)治理績(jī)效的生產(chǎn)過程、生產(chǎn)行為和生產(chǎn)結(jié)果。它一方面要代表業(yè)主與各利益相關(guān)主體進(jìn)行協(xié)商和談判，同時(shí)又要主導(dǎo)整個(gè)社區(qū)治理機(jī)制的運(yùn)作。但是，業(yè)委會(huì)沒有執(zhí)法權(quán)，很多問題無法快速有效地因應(yīng)。政府有必要建立對(duì)社區(qū)內(nèi)事務(wù)的干預(yù)和調(diào)節(jié)機(jī)制，政府不妨建立社區(qū)特派員制度，向社區(qū)業(yè)委會(huì)派駐特派員，代表政府協(xié)助社區(qū)業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司開展工作，協(xié)調(diào)社區(qū)與政府部門之間的關(guān)系，幫助社區(qū)解決社區(qū)治理過程中的堵點(diǎn)和難點(diǎn)，從而避免社區(qū)治理績(jī)效損失的生成和擴(kuò)大化。政府在社區(qū)的“特派員”承擔(dān)著特殊的作用，它能夠保障社區(qū)政府的有效快速銜接，能夠及時(shí)對(duì)相關(guān)問題做出有效的回應(yīng)，提升社區(qū)治理的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理機(jī)制的高效運(yùn)行。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)物業(yè)服務(wù)公司服務(wù)供給和社區(qū)治理的有機(jī)耦合

社區(qū)物業(yè)服務(wù)公司是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得社區(qū)物業(yè)服務(wù)的資格，也是社區(qū)治理的重要核心主體。社區(qū)物業(yè)服務(wù)公司是社區(qū)公共事務(wù)和服務(wù)的主要供給者，它依靠市場(chǎng)機(jī)制與社區(qū)建立合作關(guān)系，并向社區(qū)居民提供公共服務(wù)，同時(shí)也與業(yè)委會(huì)一起，共同構(gòu)成社區(qū)治理的核心主體，社區(qū)物業(yè)公司需要積極參與社區(qū)治理的合作機(jī)制的更新與創(chuàng)新，與其他社區(qū)治理主體（包括政府相關(guān)部門）建構(gòu)科學(xué)、穩(wěn)定、有效的合作治理機(jī)制，以小區(qū)的物業(yè)服務(wù)為載體，積極提升社區(qū)的服務(wù)水平與治理能力，促進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不斷減少或避免社區(qū)治理績(jī)效損失的生成或擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)整體治理績(jī)效的提升。

（五）建立社區(qū)治理的責(zé)任追溯機(jī)制，明確彼此的治理責(zé)任與權(quán)力邊界

社區(qū)治理主體必須切實(shí)履行自己對(duì)社區(qū)治理的公共責(zé)任，構(gòu)建基于合作與協(xié)同的社區(qū)治理責(zé)任地圖，明確不同主體的行為邊界，建立不同主體的爭(zhēng)端、爭(zhēng)議解決機(jī)制。政府也需明確其介入社區(qū)治理的時(shí)機(jī)、條件等，通過政府的有效管制，有效規(guī)范不同主體的行為，避免社區(qū)治理績(jī)效損失的生成和擴(kuò)大化。政府應(yīng)該建立對(duì)于社區(qū)治理的相關(guān)責(zé)任主體，建立權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，防止現(xiàn)行制度空轉(zhuǎn)，建立對(duì)相關(guān)責(zé)任主體不作為、作為不當(dāng)和亂作為的約束和管控機(jī)制。

結(jié)語

城市社區(qū)治理是一個(gè)多主體協(xié)同共建的社會(huì)過程。在社區(qū)治理實(shí)踐中，不同主體的行為本身具有多元性和復(fù)雜性，如果社區(qū)治理主體的行為背離了社區(qū)治理的公序良俗，就難以形成一個(gè)穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，這必然加大社區(qū)內(nèi)部的治理成本，進(jìn)而誘發(fā)社區(qū)治理績(jī)效損失的生成。這是社區(qū)治理失靈或治理功能失調(diào)的主要表現(xiàn)，我們有必要從理論上厘清這種績(jī)效生產(chǎn)和創(chuàng)造的過程，從而為社區(qū)治理的精準(zhǔn)施策提供支持。政府必須助力社區(qū)治理的改革與創(chuàng)新。社區(qū)治理績(jī)效損失之所以存在，是因?yàn)檎]有完善針對(duì)社區(qū)治理的“放管服”改革，“放”是放了，但是政府不能一放了之，政府必須做好后續(xù)的“服”和“管”的工作，也就是說，當(dāng)社區(qū)業(yè)主、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司無法處理一些棘手問題時(shí)，政府依然要履行自己“管”的責(zé)任和義務(wù)，國(guó)家也應(yīng)該針對(duì)相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)應(yīng)管未管、應(yīng)管不管的現(xiàn)象建立約束和問責(zé)機(jī)制。城市社區(qū)治理績(jī)效的改進(jìn)和提升需要明確參與的主體，明確不同治理主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，以及不同治理主體的行為邊界，建構(gòu)一個(gè)現(xiàn)代化的問責(zé)和質(zhì)詢機(jī)制，助力社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化改革過程。