習近平法治思想指導下的地方法治建設(shè)規(guī)劃作為S市法治建設(shè)規(guī)劃課題組成員的反思

趙豪

摘要：在習近平法治思想的指導下，隨著《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020一2025年）出臺》，我國地方法治建設(shè)規(guī)劃起草工作正如火如茶地開展。習近平法治思想為地方法治建設(shè)開辟了新的境界，更好地發(fā)揮了地方法治建設(shè)規(guī)劃的藍圖作用。但在部分省市法治建設(shè)規(guī)劃的起草過程中，尚有起草部門協(xié)同能力建設(shè)有待提升、科層制降低起草效率、內(nèi)容求全責備以及與地方發(fā)展情況脫節(jié)等問題。為了提升地方法治規(guī)劃起草工作水平，起草部門應(yīng)當加強協(xié)同機制建構(gòu)、堅持效率導向、區(qū)分內(nèi)容重要程度賦權(quán)以及把握好法治工作的階段性和時代性，從而邁向地方法治建設(shè)工作的新征程。

關(guān)鍵詞：習近平法治思想：法治中國：法治規(guī)劃：地方法治建設(shè)

一、引言：習近平法治思想為地方法治建設(shè)開辟新境界

習近平法治思想是深刻回答了全面依法治國、建設(shè)法治中國的時代之問，充分體現(xiàn)了21世紀中國法治的時代精神。中國特色社會主義事業(yè)正處于騰飛的新階段，法治工作將承擔更加重要的歷史使命，在中國特色社會主義現(xiàn)代化偉大征程中扮演更重要的角色。2021年1月，中央發(fā)布了《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020一2025年）》（以下簡稱中央《規(guī)劃》），該規(guī)劃是新中國成立以來，由黨中央頒行的首個以“法治中國建設(shè)”為內(nèi)容的系統(tǒng)性規(guī)劃，以習近平法治思想為根本遵循，圍繞中國特色社會主義法治體系這一總抓手，從堅定不移走中國特色社會主義法治道路、全面貫徹實施憲法等九個方面著手，對法治中國建設(shè)的各項工作進行了全面和系統(tǒng)的部署。該規(guī)劃的發(fā)布，不僅體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義法治建設(shè)的根本保證，也彰顯了以習近平法治思想為指導的中國法治建設(shè)事業(yè)進入了新的征程。隨著中央層面規(guī)劃出臺，各地方也開始結(jié)合自身實際情況，在堅持中央要求基礎(chǔ)上，探索出臺屬于自身的法治建設(shè)規(guī)劃，如上海便在今年4月發(fā)布了《法治上海建設(shè)規(guī)劃（2021-2025年）》，成為地方謀劃法治建設(shè)藍圖的新嘗試。

地方通過規(guī)劃的形式開展法治工作并不鮮見，事實上我國地方習慣于通過發(fā)布整體性規(guī)劃的方式，將法治建設(shè)工作統(tǒng)攝于其中。制定法治單行規(guī)劃，屬于我國法治工作歷史上的重大創(chuàng)舉，代表著法治在國家目的中的作用愈發(fā)突出，也為引領(lǐng)地方法治建設(shè)工作發(fā)揮突出貢獻。為貫徹中央全面依法治國精神，將中央《規(guī)劃》的精神落到實處，S市也起草了法治建設(shè)規(guī)劃，并邀請了相關(guān)高校、科研機構(gòu)與專家學者作為課題的研究者，助推該市法治規(guī)劃順利完成。筆者作為課題組的成員之一，有幸跟隨導師全程深度參與該市法治建設(shè)規(guī)劃的起草工作，對該市的法治建設(shè)規(guī)劃工作有深入的了解。同時，回顧規(guī)劃起草過程，筆者發(fā)現(xiàn)其間存在許多值得總結(jié)歸納的有益經(jīng)驗，當然，也存在部分需要反思規(guī)避的工作誤區(qū)。現(xiàn)階段，各地法治建設(shè)規(guī)劃起草工作均如火如茶，本文擬在深入剖析該市法治建設(shè)規(guī)劃起草工作的基礎(chǔ)之上，對規(guī)劃起草工作的成功經(jīng)驗與主要亮點進行提煉，并對起草工作中的誤區(qū)進行反思歸納，以期為其他省市地方法治建設(shè)規(guī)劃起草提供可借鑒的經(jīng)驗。

二、習近平法治思想指導下的S市法治建設(shè)規(guī)劃

地方法治建設(shè)規(guī)劃涌現(xiàn)，既是習近平法治思想指導下的結(jié)果，也是受到中央《規(guī)劃》影響的產(chǎn)物。S市的法治建設(shè)規(guī)劃起步早、站位高、措施實，是S市委領(lǐng)導下的起草小組和課題組和共同努力的結(jié)果。筆者作為課題組的一員，試圖對整個起草過程進行回顧，并對該市法治建設(shè)規(guī)劃中的突出亮點進行介評，從而實現(xiàn)實踐對理論的反哺。

（一）起草背景：習近平法治思想下地方法治建設(shè)新航程在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記深刻闡述了規(guī)劃之于法治建設(shè)的重要性，并指出要研究制定法治中國建設(shè)規(guī)劃。除此之外，習近平總書記還指出，我們黨治國理政的一種重要方式，就是制定中長期的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃啊。作為中國重要港口城市，S市起草法治建設(shè)規(guī)劃，不僅有更高的政治站位，也存在迫切的現(xiàn)實需求。在謀劃推進法治城市建設(shè)的進程中，S市始終堅持以習近平法治思想為指導，以高度的思想自覺、行動自覺推進依法治市，法治建設(shè)工作站位高、想得深、措施實。近年來，S市在全國法治政府評估中一直名列前茅，各項法治指數(shù)位居前列，在法治建設(shè)中有諸多創(chuàng)舉。在司法改革等方面，$市率先落實司法人員分類管理制度改革，推進司法權(quán)力運行機制和司法責任制改革，“誰辦案誰負責”的辦案責任制得到有效落實，繁簡分流、訴訟管轄、公益訴訟、刑事速裁、立案登記制等中央改革試點項目先行先試、多點開花。同時，S市在基層治理等方面也有突出成效，各類法治化成果豐富，全民守法社會氛圍日益濃厚，法治城市建設(shè)扎實前進。

但在上述成就之下，伴隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，人民群眾的民主法治意識和政治參與積極性日益提高，依法維護自身合法權(quán)益的要求日益強烈，對S市的法治建設(shè)工作提出了新的更高要求。首先，該市的法治保障和能力建設(shè)有待加強。在追求高質(zhì)量發(fā)展的過程中，法治發(fā)揮著固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的重要作用。面對急速發(fā)展的經(jīng)濟形態(tài)，S市亟需通過拓寬立法空間來實現(xiàn)保障，從而在法治軌道上推動發(fā)展。其次，該市法治建設(shè)整體合力有待強化。

法治工作“一盤棋”是做好地方乃至全國法治建設(shè)的重要命題。S市目前各法治工作部門尚存在各自為政、各行其是、政出多門的情況，應(yīng)當通過系統(tǒng)化、整體化的法治規(guī)劃予以矯正。再次，該市距離形成全民法治信仰還有一定的提升空間，不能完全滿足人民群眾對安全、穩(wěn)定生活環(huán)境的需求。除此之外，該市部分領(lǐng)域法治建設(shè)較為滯后，存在對部分行業(yè)、部分經(jīng)濟樣態(tài)的監(jiān)管真空。因此，站在新的歷史階段，通過制定符合本地區(qū)的法治單行發(fā)展規(guī)劃，是習近平法治思想指導下S市提升法治工作水平的必由之路。

（二）起草過程：高擎習近平法治思想大旗謀劃地方法治建設(shè)新藍圖

習近平總書記指出：“當前，立法、執(zhí)法、司法、守法等方面都存在不少薄弱環(huán)節(jié)，法治領(lǐng)域改革面臨許多難啃的硬骨頭，迫切需要從黨中央層面加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”地方法治改革工作亦是如此，需要堅持黨委領(lǐng)導，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，因此S市未來五年法治工作規(guī)劃均由市委依法治市辦（委員會）牽頭起草。根據(jù)S市依法治市委員會的工作要求，該市采取“一規(guī)劃，兩方案”共同起草的方式，即將《S市法治建設(shè)規(guī)劃》與《S市法治政府建設(shè)行動方案》《S市法治社會建設(shè)行動方案》放在一條時間線中，由不同部分分工負責，從而加快整體起草進度。筆者所在的課題組負責的是《S市法治建設(shè)規(guī)劃》的起草，在整個規(guī)劃起草過程中，起草小組與課題組進行了充分而深入的交流，雙方一致認為應(yīng)當在規(guī)劃中牢牢堅持習近平法治思想不動搖。在規(guī)劃起草的開始，課題組對中央《規(guī)劃》進行了逐條分解，將其細化為了可執(zhí)行、可落地的契合S市法治建設(shè)實踐的內(nèi)容。區(qū)分中央《規(guī)劃》內(nèi)容里面中央與地方的事權(quán)，將不屬于地方事權(quán)的內(nèi)容進行淡化，從而提高研究的針對性。

在逐條分解中央《規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，課題組對照指標對S市現(xiàn)階段的法治建設(shè)工作進行了梳理、評估，分析工作的亮點與薄弱環(huán)節(jié)，從而有效提高了S市法治規(guī)劃的針對性。在前期基礎(chǔ)工作完成后，課題組利用一個月的時間進行了S市法治規(guī)劃初稿的起草工作，拿出了一份扎實的草案，為后階段的修改工作奠定了良好的基礎(chǔ)。在規(guī)劃起草工作中，S市起草小組與課題組密切配合，共同聽取了多方的意見。首先，起草小組為課題組收集了起草的相關(guān)素材，并征集了67個單位的意見.在今年6月份，起草小組又向20個重點單位征求了意見。其次，起草小組和課題組在市司法局、市中級人民法院和市檢察院等單位召開了多場座談會，聽取了市局各單位、專家學者等各方面的意見。除此之外，起草小組還面向社會公開征求意見，歡迎各界人士提出建議，真正實現(xiàn)了聽取各方面、各層次、各領(lǐng)域的意見，為S市法治建設(shè)規(guī)劃起草過程的民主性和內(nèi)容的科學性提供了充分的保障。最后，規(guī)劃的起草尊重了S市的城市精神，在規(guī)劃的內(nèi)容中關(guān)注到了外來人口等群體的權(quán)益保障，聽取了該類人群的意見，尊重了他們作為城市建設(shè)者的主體地位。

（三）起草思路：以習近平法治思想為要義兼顧中央地方法治要求

中國特色社會主義法治理論全面總結(jié)了我國法治建設(shè)工作中的成功經(jīng)驗，對地方的法治建設(shè)工作有極為重要的指導意義。習近平法治思想是中國特色社會主義法治理論的核心，堅持中國特色社會主義法治理論，從根本上看是堅持習近平法治思想，以習近平法治思想推動S市法治城市建設(shè)實踐與創(chuàng)新，從而處理好法治與改革的關(guān)系。

首先，課題組在起草工作中嚴格注意徹落實中央《規(guī)劃》的重要措施。通過編制好S市法治建設(shè)規(guī)劃，對標中央《規(guī)劃》提出的總體目標、具體舉措和工作要求，確保黨中央關(guān)于全面依法治國的決策部署和工作任務(wù)得到不折不扣地貫徹落實。其次，在整體框架上，課題組總體遵循了中央《規(guī)劃》框架結(jié)構(gòu)，同時立足S市的實際發(fā)展需要和城市經(jīng)濟社會特質(zhì)，增加了若干板塊內(nèi)容。除此之外，課題組的起草工作聚焦該市法治主題主線，研究制定實施方案，做好法治城市規(guī)劃布局。而且起草過程中課題組注重條塊互補、力量統(tǒng)籌、資源共享，增加法治建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性以及協(xié)同性，從而形成法治建設(shè)工作合力。

在起草規(guī)劃內(nèi)容上，主要有以下幾方面亮點：第一，以科學立法回應(yīng)時代需要?！翱茖W立法”作為立法一項重要原則，是黨在全面推進依法治國的新形勢下對進一步加強立法工作提出的“新四字方針”。課題組在規(guī)劃中提出，要加強要素市場化配置等重要領(lǐng)域立法。第二，聚焦行政治理效能，全面優(yōu)化營商環(huán)境。行政治理的核心在于行政執(zhí)法，而行政執(zhí)法是行政機關(guān)依法行政水平最直觀的展示窗口。課題組在規(guī)劃中體現(xiàn)了對行政執(zhí)法效能的要求，并將包容審慎監(jiān)管等政府處理與商事主體的新手段吸納進了規(guī)劃。

第三，全面推進司法文明建設(shè)。司法文明是政治文明和社會文明的表征與載體在S市的法治規(guī)劃中，不僅對司法工作的基礎(chǔ)性要求作出進一步強調(diào)，而且創(chuàng)設(shè)性提出了諸多新的措施，對推動該市的司法工作具有極高價值。第四，以全民守法促進法治城市的建設(shè)。習近平總書記指出：“全民守法，就是任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，任何公民、社會組織和國家機關(guān)都要以憲法和法律為行為準則，依照憲法和法律行使權(quán)利或權(quán)力、履行義務(wù)或職責?！盨市法治建設(shè)規(guī)劃注重全民守法的廣度與深度，在內(nèi)容上體現(xiàn)了習近平總書記對全民守法的重要解讀。

三、對$市法治建設(shè)規(guī)劃起草過程的反思

在S市規(guī)劃的起草過程中間，雖然起草小組與課題組通力合作，但是整個過程并非一帆風順一人類所有光輝的成就都需要艱苦的努力，該市法治建設(shè)規(guī)劃起草亦然。具體而言，從該市法治建設(shè)規(guī)劃起草過程來看，大致存在下述幾點問題：

（一）起草部門協(xié)同程度有待提升

首先，根據(jù)S市依法治市辦的部署，法治建設(shè)規(guī)劃與法治社會行動方案、法治政府行動方案同步草擬，但是三份文件的進度存在顯著差異。在法治建設(shè)規(guī)劃面向社會征求意見的時候，另外兩份行動方案卻沒有完善到可以征集意見的程度。因此原計劃三份文件將同步起草、同步審議，但是因為進度不一，只能分別審議、單獨發(fā)布。除此之外，法治建設(shè)規(guī)劃與法治社會行動方案之間存在重疊方面的不適宜。這具體表現(xiàn)在，部分內(nèi)容具體性強，應(yīng)當被寫入兩份行動方案中，但是卻進入了法治建設(shè)規(guī)劃。如法治建設(shè)規(guī)劃部分的“構(gòu)建全民守法氛圍”“拓展法治宣傳渠道”以及“規(guī)劃一批主題公園”等內(nèi)容，實為具體操作，應(yīng)當寫入法治社會行動方案。同時，部分內(nèi)容屬于抽象規(guī)定，應(yīng)當被寫入法治建設(shè)規(guī)劃，但是卻被寫人了兩份行動方案之中。例如法治政府行動方案中“構(gòu)建權(quán)責統(tǒng)一高效行政體系”部分的內(nèi)容，屬于抽象性的綱領(lǐng)，應(yīng)當被寫入法治建設(shè)規(guī)劃中。這一問題后期在協(xié)調(diào)會中得到了解決，但受部門利益影響，每個起草單位都希望保留自己的內(nèi)容，刪改其他單位起草內(nèi)容，所以在協(xié)調(diào)的時候也有困難。

除此之外，在該市法治建設(shè)規(guī)劃征求意見的過程中，同樣存在部門利益間的隔閡，也存在與意見提供部門的協(xié)調(diào)困難。根據(jù)整理過的收集意見，有的法治實施單位希望在規(guī)劃中體現(xiàn)增加執(zhí)法資源的內(nèi)容，以解決基層執(zhí)法單位執(zhí)法力量不足問題。這當然有一定的合理性，但是市委編辦則不希望將此類內(nèi)容加入規(guī)劃中，因為在既有“三定”方案下增加編制非常困難。同時法院與檢察院在相關(guān)內(nèi)容方面也存在分歧，例如法院希望將審判作為單獨的一單元來安排，但是檢察院希望將法院、檢察院作為整體，以司法為主線加以規(guī)定。而且，在課題組決定不采納意見提出單位的建議時，往往會得到其反對，需要通過協(xié)調(diào)解決爭議。如課題組決定不采納市委政法委的某項意見，結(jié)果市委政法委多次前來溝通，希望把相關(guān)內(nèi)容加入規(guī)劃。經(jīng)過上述起草困難，筆者深刻認識到了理論與實踐的區(qū)別。地方法治建設(shè)規(guī)劃的起草從來不是書齋中的產(chǎn)物，需要對龐雜的社會、政治存在有充分的把握。事實上，由市委領(lǐng)導起草法治規(guī)劃是極正確的，因為該規(guī)劃涉及多方主體利益，需要市委從中協(xié)調(diào)各方。

（二）起草工作受科層制影響較大

在S市法治建設(shè)規(guī)劃起草過程中，存在科層制下效率凝滯問題。該問題主要表現(xiàn)為以下三個方面：首先，起草小組與局內(nèi)協(xié)調(diào)部門的配合存在隔閡。在征求意見階段，局內(nèi)協(xié)調(diào)部門計劃召開數(shù)場座談會，但由于與會嘉賓時間難以達成一致，于是只能一拖再拖，最后甚至決定取消了一場座談會，改為意見征集。同時，在成功召開的座談會中，與會議嘉賓反映收到草案時間過短，因此沒有時間仔細研究，然而起草小組將草案呈遞協(xié)調(diào)部門時間較早，出現(xiàn)這種情形實屬不當。其次，傳統(tǒng)科層體制之下，上級機關(guān)以及同級中樞機關(guān)較為強勢，其意見往往借助于威權(quán)而在對象機關(guān)的工作中得到體現(xiàn)。具體到本次起草工作，可以發(fā)現(xiàn)某些掌握了人事權(quán)、財政權(quán)的部門容易通過交涉使本單位的意見在法治規(guī)劃中得到貫徹，同時部分業(yè)績考評乃至懲戒機關(guān)，其意見也容易被起草小組進行更多吸納。誠然此類單位的意見是很重要的，也對法治實踐有益，但是不加區(qū)分予以吸收，容易影響規(guī)劃的整體架構(gòu)，從而使規(guī)劃不能做到“統(tǒng)籌兼顧，均勻發(fā)力”。而且在規(guī)劃中過于體現(xiàn)某些部門的意見，實際上容易導致部門利益固化，不利于各個部門之間通力合作，更不利于法治工作“一盤棋”格局的構(gòu)建。

而且科層制帶來的問題還有程序阻卡，在規(guī)劃起草過程中，時常需要就某些問題獲取相關(guān)部門同意或者認可，這種流程耗時較長，拖慢了規(guī)劃起草的進度。而且由此還帶來了部門之間信息不暢通的問題，在起草過程中存在這種情況：課題組已經(jīng)將草稿做了修改，但是協(xié)調(diào)部門并不知曉，于是上會討論的依然是原版。除此之外，在規(guī)劃起草過程中，需要對每一條內(nèi)容劃分責任單位，而這項本來很正常的工作，也成了具有挑戰(zhàn)性的事。相關(guān)部門爭權(quán)諉責的情況比較突出，在這一過程中，出現(xiàn)過一部門認為自己不屬于責任單位，而另一部門屬于責任單位，結(jié)果對象單位也認為自己不屬于責任單位，反而是最開始推脫的部門系責任單位的情況。于這種情況存在聯(lián)系的是部門單位部門利益至上的錯誤傾向，在這種傾向的影響下，有部門僅從自身的利益出發(fā)，提出的意見或者是減輕了自己的責任，或者是有利于提高自己部門的人事權(quán)、財政權(quán)以及執(zhí)法權(quán)威。簡言之，受到科層制的影響，各個部門之間、上下級部門間，經(jīng)常出現(xiàn)溝通問題，不僅無法做到利益協(xié)同，就連基本的合作也出現(xiàn)障礙。

（三）規(guī)劃內(nèi)容可能過度求全責備

在規(guī)劃內(nèi)容方面，筆者認為S市法治建設(shè)規(guī)劃草案內(nèi)容充實，完美契合該市法治需要。但是該規(guī)劃也失之過分詳細，過度求全責備的結(jié)果可能導致重點無法得到突出，反而不利于發(fā)揮規(guī)劃指導實踐活動的綱領(lǐng)性作用。一方面，在起草過程中，起草小組希望逐條貫徹中央與省級的規(guī)劃。即便是依照事權(quán)篩分了部分不屬于$市地方事權(quán)的內(nèi)容，需要在規(guī)劃中貫徹的依然達數(shù)百條。在最初的草案中，課題組按照要求對中央和省級兩級規(guī)劃進行了落實，并加入了S市的特色內(nèi)容，結(jié)果整個草案顯得較為冗長，多達三萬余字，對比中央《規(guī)劃》的一萬五千字，顯得龐大而看不出重點。另一方面，在該市規(guī)劃起草中，起草小組希望規(guī)劃可以指導該市社會的各個方面，將一切工作盡可能納入法律控制的范疇。這實際上是一種法律工具主義的思想，將其視為一種關(guān)于法律本質(zhì)和功能的法學世界觀和認識論，強調(diào)法律只是實現(xiàn)特定社會目標的工具和手段。同時，這種主張也存在向法律萬能主義傾斜的可能。事實上，十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在謀篇布局、審時度勢之際將德法共治思想運用到中國運行的軌道之中，并將其推向新的歷史高度。因此應(yīng)當將法治與德治結(jié)合，避免以法律控制一切的傾向。

同時，在$市法治規(guī)劃起草過程中，存在將對該市法治建設(shè)有益的內(nèi)容全部吸納的傾向，這種嘗試雖然可以理解，但是問題依然在于內(nèi)容過多，作為規(guī)劃性、綱領(lǐng)性文件，過于具體化的內(nèi)容不應(yīng)當寫入，而應(yīng)當吸納進兩份行動方案中，從而實現(xiàn)詳略得當。除此之外，起草小組希望通過這一法治建設(shè)規(guī)劃，可以將該市的所有現(xiàn)實問題進行解決，這種想法過于美好，但是實現(xiàn)難度較大，而且有傷規(guī)劃之科學性。同時，在起草過程中，筆者認為無論是起草小組還是課題組，都存在不能很好地處理解決當下問題與預(yù)防未來問題間關(guān)系的問題。作為未來五年法治建設(shè)規(guī)劃，在起草初期只是著眼于解決當下問題，并不考慮解決問題的措施是否會帶來新的問題，也不考慮如何應(yīng)對未來可能發(fā)生的問題。這種傾向表面上是前瞻性的缺乏，實質(zhì)上是對法治建設(shè)規(guī)律掌握不夠透徹。面對高速發(fā)展的經(jīng)濟與社會，做好法治保障工作不僅僅是填補損害，還應(yīng)該對未來有足夠準確的預(yù)期，從而預(yù)判可能發(fā)生的問題，并做好相應(yīng)的對策。也是在這一意義上，立法學允許立法工作有適度的超前性，從而對抗法律注定帶有的滯后性。

（四）部分內(nèi)容與發(fā)展階段不匹配

在$市法治建設(shè)規(guī)劃起草的過程中，另外一個比較明顯的問題在于規(guī)劃內(nèi)容方面。部分內(nèi)容與該市的發(fā)展階段不適應(yīng)，存在過于超前的可能，而部分內(nèi)容又已經(jīng)落后于理論與實踐。在該市法治建設(shè)規(guī)劃中，擬提出探索建立輕微刑事犯罪檔案封存制度，這無疑是巨大創(chuàng)新。事實上根據(jù)寬嚴相濟的刑事司法政策，目前我國刑事犯罪懲處存在過于嚴苛之嫌。罪犯不僅需要服刑，而且受制于我國目前刑滿釋放回歸社會機制不夠完善，多數(shù)就業(yè)崗位都存在對曾因犯罪受過刑事處罰之人的抵觸。更有甚者，會累積罪犯的親屬，使其無法從事相關(guān)職業(yè)。有鑒于此，該市便嘗試對輕微犯罪者犯罪記錄的封存。這當然是具有進步意義的嘗試，但是這項工作可能過于超前，應(yīng)該由中央通過試點等方式進行統(tǒng)籌安排，否則就可能出現(xiàn)各地人員云集該市從事犯罪活動的情況，也容易出現(xiàn)該市的封存與其他地區(qū)司法管轄的爭議。除此之外，該市法治建設(shè)規(guī)劃中還對訴訟費用制度改革作了安排，這當然也是有益的嘗試，

但可能會與地方事權(quán)沖突。而且訴訟費用屬于司法工作中牽一發(fā)而動全身的內(nèi)容，如不做好配套制度設(shè)計，則可能會致使訴訟費用收取面臨標準不一等問題，從而影響司法和司法活動的公平。

而在該市法治建設(shè)規(guī)劃中還存在部分過時內(nèi)容，已不適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟社會。例如該市在規(guī)劃中對行政執(zhí)法三項制度進行了規(guī)定，而這已經(jīng)是常態(tài)化工作，不宜寫入前瞻性規(guī)劃。相似的還有柔性執(zhí)法以及“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)等內(nèi)容，這些都是全國范圍內(nèi)已經(jīng)在開展、并取得了突出成效的工作，寫入未來五年的規(guī)劃中有失其必要性。同時，規(guī)劃中關(guān)于司法責任制的內(nèi)容亦存在過時之問題，易言之，該市規(guī)劃并未抓住司法責任制之重點，也就是沒有抓住懲戒這一核心命題，而是在司法人員行為規(guī)范等方面發(fā)力，不僅落后潮流，且有避重就輕之嫌。另外，該市規(guī)劃在糾紛解決方面同樣存在落后內(nèi)容。例如該市規(guī)劃強調(diào)培育商事調(diào)解組織。事實上商事調(diào)解組織目前發(fā)展良好，深圳市早在2016年就成立了商事調(diào)解協(xié)會，東莞市也設(shè)立了商事調(diào)解中心。所以這種工作放到當前中國大背景下，也已經(jīng)成為日常工作，寫到規(guī)劃之中同樣有傷規(guī)劃的前瞻性。簡言之，目前而言S市的法治建設(shè)規(guī)劃部分內(nèi)容尚不完全契合法治建設(shè)發(fā)展趨勢，部分內(nèi)容過于超前，部分內(nèi)容相對滯后。或許該市法治建設(shè)規(guī)劃部分內(nèi)容在合理性與前瞻性等維度尚有余路要走，否則便不能完全發(fā)揮法治建設(shè)規(guī)劃的引領(lǐng)作用。

四、對地方法治建設(shè)規(guī)劃起草工作的建議

地方法治建設(shè)規(guī)劃起草是龐雜而繁亂的系統(tǒng)工程，這決定了起草工作的困難性與復雜性。結(jié)合上述筆者在S市法治建設(shè)規(guī)劃起草過程中的反思，這些問題亦是地方法治建設(shè)規(guī)劃起草工作的共性問題，因此應(yīng)當提出針對性的建議，以期能對我國地方法治工作有所裨益。

（一）提升規(guī)劃起草部門協(xié)同能力

協(xié)同能力的提升不僅在規(guī)劃起草中很重要，在實現(xiàn)協(xié)同治理方面同樣重要。受傳統(tǒng)的全能型政府和秩序行政思想影響，政府部門對于開展橫向合作、進行協(xié)同攻堅的積極性較低，府際溝通機制缺乏，難以做到法治規(guī)劃協(xié)同配套。在現(xiàn)階段，提升和創(chuàng)新地方法治規(guī)劃起草工作水平在協(xié)同性方面所面臨的主要問題包括：協(xié)同治理理念認識不清，難以相互配合;協(xié)同工作機制建設(shè)缺失，合作效率低下;協(xié)同起草方式亟待進步，相對缺乏溝通;協(xié)調(diào)機構(gòu)相對單一，過度依賴權(quán)威。提升規(guī)劃起草部門協(xié)同能力，就是要用多方形成合力，在起草過程中溝通，在意見交換中協(xié)調(diào)，從而使進度、內(nèi)容等都漸趨適宜，提高地方法治規(guī)劃起草的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，更加契合地方城市特色。但是，實踐中經(jīng)常發(fā)生的情況是，由于地方法治協(xié)調(diào)議事機構(gòu)對于法治規(guī)劃起草工作任務(wù)、進度安排不夠具體、清晰，從而導致“一規(guī)劃兩方案”起草單位合作機制運轉(zhuǎn)不暢。同時，部分起草單位在起草工作中缺乏協(xié)同溝通意識，給法治規(guī)劃同步起草、同步審批以至同步發(fā)布都造成了障礙。

為了解決這一問題，首先便要強化地方法治議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的協(xié)調(diào)職責。在規(guī)劃起草過程中，要細化法治議事協(xié)調(diào)機構(gòu)協(xié)調(diào)各起草單位的流程，建立工作報告制度、專人聯(lián)系、規(guī)范意見溝通等工作機制。其次，要確定針對起草的定期會議制度，通過協(xié)調(diào)會等形式統(tǒng)籌研究各規(guī)劃方案內(nèi)容安排等工作，并研究審議重大創(chuàng)新內(nèi)容，協(xié)調(diào)解決重點難點問題。除此之外，起草工作伊始，便要合理且清晰地安排工作任務(wù)，制定起草工作的進度表，從而防止進度受到影響。更重要的是，要破除起草單位間的利益隔閡，杜絕部門利益至上，形成通力合作關(guān)系。在考核層面上，要將“一規(guī)劃兩方案”作為整體性工作來加以考評，防止起草單位出現(xiàn)互相扯皮;在審議層面上，要盡最大努力實現(xiàn)“一規(guī)劃兩方案”同步審議乃至發(fā)布，從而將作為起草工作整體進行考評的構(gòu)想能落到實處;在責任層面，如要追究起草責任，則應(yīng)堅持對起草工作牽頭單位的負業(yè)績追究，倒逼其做好“一規(guī)劃兩方案”的過程控制?？偠灾?，受制于起草工作的非行政化，要提升規(guī)劃起草部門協(xié)同能力，就要從外部制度著手，通過硬性約束保障協(xié)調(diào)順利實施。

（二）以效率為導向預(yù)防科層凝滯

作為一套自上而下控制體系，現(xiàn)代科層制在誕生之初即為人所詬病，具體包括科層制的僵化、繁文縟節(jié)、效率低下以及不夠親民2。在地方法治規(guī)劃起草過程中，科層制帶來的問題也很顯著。為了克服科層制下可能出現(xiàn)的凝滯情況，便需要通過起草過程的扁平化來消解科層制對效率的拖累。起草過程的扁平化關(guān)注的是起草單位間的橫向協(xié)調(diào)，核心是減少行政層級、提高效率、滌除官僚主義等。從根本角度看，這項對策不僅應(yīng)該應(yīng)用于起草單位之間，也應(yīng)該應(yīng)用于所有關(guān)系起草工作單位之間。一方面，起草單位獲得法治議事協(xié)調(diào)單位的支持，在進行流程統(tǒng)籌和意見互換中，通過溝通和協(xié)作而提升起草工作效率;另一方面，起草工作獲得來自其他法治實施單位的支持，通過法院、檢察院、司法局以及其他機關(guān)單位價值與能力的注人，可以實現(xiàn)起草單位與法治實施單位間的關(guān)系重構(gòu)，把科層制下的壁壘部門關(guān)系，變?yōu)橥?、協(xié)商甚至被授權(quán)的關(guān)系，從而以提升質(zhì)量的方式，提升起草效率。當然，扁平化不能被簡單地理解為滌除機關(guān)層級，更不能被當作否定上下級權(quán)威構(gòu)造的理論工具，而是應(yīng)該將其與其他措施結(jié)合起來，通過起草過程中的風險控制，避免扁平化可能給起草工作所帶來的負面影響。

事實上效率并非地方法治建設(shè)規(guī)劃的唯一追求，然而如果起草效率不能得到保證，那么整個規(guī)劃的就將面臨時刻的不確定。這種不確定或者來自隨時可能出現(xiàn)突發(fā)狀況的社會存在，或者來自上下級機關(guān)的意志改變，又或者是單純的個人意志帶來的影響。為了防止突發(fā)社會現(xiàn)象帶來干擾，起草機關(guān)應(yīng)當加強和輿情監(jiān)測單位的合作，從而把握地區(qū)脈搏，對重大變化的跡象進行了解，避免規(guī)劃罔顧社會存在。為了防止上下級機關(guān)以及同級機關(guān)之間的互相牽絆，應(yīng)當實行意見唯一制度，亦即在征集意見之后，非征集意見階段不得通過科層關(guān)系傳遞意見。這種設(shè)想并非空談，事實上法治規(guī)劃起草單位苦“意見潮汐”久矣，如果在規(guī)劃任意階段均接受各方面意見，則規(guī)劃將永遠無法穩(wěn)定。同時，應(yīng)當借鑒領(lǐng)導干部干預(yù)案件記錄制度，在規(guī)劃起草過程中，將領(lǐng)導干部對規(guī)劃的意見留名留檔。這種考量是對起草單位同志們需求的回應(yīng)，一方面可以起草責任追責的作用，促進法治人員職業(yè)保障落到實處。另一方面也可以防止領(lǐng)導干部的個人意志干預(yù)到整個規(guī)劃起草工作，因為人的有限性導致其意見未必正確，如果不予記錄將對起草單位工作人員產(chǎn)生巨大壓力，迫使其在規(guī)劃中將領(lǐng)導的意見都吸收進去。

（三）內(nèi)容區(qū)分重要程度分別賦權(quán)

地方法治建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃的應(yīng)該是當?shù)匚磥砦迥甑姆ㄖ喂ぷ鞲窬?，亦即該地最迫切、最要緊的工作。為了實現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容的合理性，就應(yīng)當區(qū)分不同內(nèi)容的重要程度，分別賦予不同權(quán)重從而實現(xiàn)詳略得當。首先，應(yīng)當在起草工作中注意分清主次，具體而言，即是將日常性工作與階段性工作相區(qū)分、宣誓性文本與具體性文本相區(qū)分，從而在規(guī)劃文本中實現(xiàn)結(jié)構(gòu)有序。第二，要在“一規(guī)劃兩方案”起草過程中注重在規(guī)劃中實現(xiàn)提綱挈領(lǐng)，在行動方案中規(guī)定具體步驟。目前大部分地區(qū)對于地方黨政發(fā)文均有篇幅限制，不可過分冗長，因此通過“綱繁分流”可以保證所起草的規(guī)劃、方案在形式上滿足條件。第三，要注意區(qū)分起草中的實質(zhì)性問題與技術(shù)性問題，對待實質(zhì)性問題應(yīng)當按照分流標準，屬于提綱類的就分到規(guī)劃里，屬于措施類的就分到方案里。而區(qū)分實質(zhì)性問題和技術(shù)性問題的標準在于，該問題是否會影響整個文件。如果該內(nèi)容的位置、文本以及內(nèi)容的拆分都屬于可以基于主觀能動性安排的，就屬于技術(shù)性問題，具體包括主題間的位置關(guān)系、各級標題具體詳細程度等等。

除此之外，規(guī)劃內(nèi)容的顆粒度是非常重要的。部分地方在起草法治建設(shè)規(guī)劃的時候，可能不注重規(guī)劃各部門之間顆粒度的統(tǒng)一，導致有的部門內(nèi)容相對抽象，但是有的部門內(nèi)容過于具體，不符合一份優(yōu)秀的法治建設(shè)規(guī)劃的基本要求。所以起草單位需要把握好不同規(guī)劃、方案的顆粒度，在內(nèi)容分流工作基礎(chǔ)上，也注意規(guī)劃、方案各部分的詳略得當。同時，在起草規(guī)劃的時候，應(yīng)當處理好與上級規(guī)劃的關(guān)系。以市級規(guī)劃為例子，起草單位需要處理好本級法治建設(shè)規(guī)劃與中央《規(guī)劃》以及省級《規(guī)劃》在內(nèi)容上、形式上和邏輯上的契合。因為上級規(guī)劃已考慮到下級，因此下級單位的法治規(guī)劃應(yīng)當貫徹上級法治規(guī)劃的精神，從而實現(xiàn)上級意義上的區(qū)域法治工作一體。當然，對于不屬于下級地方事權(quán)的內(nèi)容，在起草過程中須得甄別，避免出現(xiàn)烏龍事件。易言之，目前地方法治建設(shè)規(guī)劃起草過程中出現(xiàn)的體例失衡現(xiàn)象，大部分都是由于沒有做好區(qū)分賦權(quán)、顆粒度控制工作造成的。誠然法治規(guī)劃應(yīng)當堅持實事求是，已解決問題為遵循，但是如果失去了基本的秩序美感，那么出臺之后也很難讓大眾信服，甚至會導致公眾對當?shù)胤ㄖ螌嵤﹩挝坏墓ぷ髂芰Ξa(chǎn)生一定的懷疑。

（四）正視法治工作階段性與時代性

法治建設(shè)規(guī)劃是地方法治工作的階段性成果，其站位于過去的法治工作成就，展望未來法治工作格局，從這個意義上來講，法治建設(shè)規(guī)劃雖然不能忽視過去，但主要還是要面向未來，因此應(yīng)當具備一定的前瞻性，所以規(guī)劃起草單位應(yīng)當正視地方法治工作的階段性和時代性。地方法治工作的階段性是指，在我國法治工作的習慣性規(guī)劃中一過去主要是國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，每一個五年所達到的成就;地方法治工作的時代性是指，法治工作與特定的歷史背景密不可分，存在于時代的事物，將會對法治發(fā)展的情況產(chǎn)生明顯影響。易言之，階段性關(guān)注的是經(jīng)濟社會發(fā)展水平對法治規(guī)劃工作的影響，而時代性主要關(guān)注整個歷史時期的主題與基調(diào)。無論如何，起草地方法治規(guī)劃應(yīng)當把握歷史發(fā)展機遇，根據(jù)實際需要對實踐中獲取并積累的全球各地的法治建設(shè)先進經(jīng)驗進行吸收，根據(jù)不同單位、不同區(qū)域的特征因時因地制宜，制定工作規(guī)劃，旗幟鮮明地推進各個領(lǐng)域的法治化。通過這種途徑將法治建設(shè)各項工作落到實處，推動法治建沒工作從初創(chuàng)到更高標準，在地方法治建設(shè)中展現(xiàn)時代擔當。

具體而言，要提升地方法治工作建設(shè)規(guī)劃的階段性，就要系統(tǒng)總結(jié)法治建設(shè)工作中的成功經(jīng)驗，堅持中國特色社會主義法治理論，堅持習近平法治思想，以人民為出發(fā)點和落腳點，尊重和保障人權(quán)，以人民群眾的根本利益為最高遵循，做好法治建設(shè)統(tǒng)籌工作，合理配置各類法治資源，優(yōu)化法治力量配比，增強法治建設(shè)的系統(tǒng)性，讓各類主體在法治建設(shè)工作中形成合力。同時，要提升地方法治工作建設(shè)規(guī)劃的時代性，就要聚焦本地經(jīng)濟社會發(fā)展和法治建設(shè)工作的實際情況，以需求為導向，通過時代脈搏占取先機。在現(xiàn)階段，就法治實施體系看，各地應(yīng)當深化強區(qū)放權(quán)改革，深入推進政府職能轉(zhuǎn)變。“法治是最好的營商環(huán)境。”各地應(yīng)當以更高水平的執(zhí)法能力推動進步，做到重大決策程序正當、機構(gòu)和行政管理體制改革不斷深化、執(zhí)法過程監(jiān)督持續(xù)加強、市場監(jiān)管模式不斷創(chuàng)新，構(gòu)建適宜創(chuàng)業(yè)的法治化營商環(huán)境。同時，“公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線。”各地應(yīng)當乘司法體制改革之東風，不斷改進司法工作，努力讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義。

五、結(jié)語：邁向習近平法治思想指導下的地方法治建設(shè)新征程

“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！绷暯娇倳泴Ψㄖ蔚闹匾摂啵聪ち朔ㄖ沃趪抑卫淼闹卮笠饬x，對于進一步推進地方法治建設(shè)具有重要指導價值。地方法治建設(shè)是一項重大而復雜的系統(tǒng)性工程，只有加強黨在地方法治建設(shè)中的統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能有序推進法治建設(shè)各項工作。同時，建成良法善治的地方法治格局也有利于進一步加強和鞏固黨的領(lǐng)導，協(xié)助黨在法治軌道上推進地方經(jīng)濟社會建設(shè)各項工作，為中國特色社會主義現(xiàn)代化提供地方助力。隨著中國法治建設(shè)全面邁人“規(guī)劃”時代，地方也應(yīng)該積極推動地方法治規(guī)劃工作取得新的進展，在銳意進取中謀求法治建設(shè)更大的進步。在地方法治建設(shè)規(guī)劃起草中，應(yīng)該著力解決黨和政府高度關(guān)注、人民群眾反映強烈、制約法治建設(shè)的突出問題，以完備的法治保障回應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要。千川匯海闊，風好正揚帆。建設(shè)法治中國，邁向地方法治建設(shè)新征程，是歷史和人民交給我們這一代法律人的光榮任務(wù)，也是新時代中國法律人的重要使命。未來，地方法治建設(shè)將在習近平法治思想指導下，不斷提升法治工作水平，奪取全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新勝利！

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