政策工具視角下幼小銜接實(shí)施方案的文本分析

黃玉容 田 濤

（成都大學(xué)師范學(xué)院，四川 成都 610106）

一、問題提出

幼小銜接是指幼兒園與小學(xué)前后緊密相連的過程與狀態(tài)，以便讓兒童從學(xué)前階段順利過渡到小學(xué)階段。我國非常重視幼小銜接，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。1989 年，我國在《幼兒園工作規(guī)程（試行）》中明確幼兒園與小學(xué)應(yīng)密切聯(lián)系。隨后又在《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》等相關(guān)文件中提及幼小銜接。2021 年3 月，教育部頒布《關(guān)于大力推進(jìn)幼兒園與小學(xué)科學(xué)銜接的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），圍繞幼兒園、小學(xué)等主體提出了五條幼小銜接舉措，為幼小銜接提出了科學(xué)性的指導(dǎo)。為落實(shí)國家政策，各地結(jié)合《指導(dǎo)意見》紛紛出臺(tái)了《關(guān)于幼兒園和小學(xué)科學(xué)銜接的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）。地方政策文本內(nèi)容的制定是頂層政策意圖實(shí)現(xiàn)最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)[1]。當(dāng)前各地出臺(tái)的《實(shí)施方案》是各地具體執(zhí)行幼小銜接工作的基本依據(jù)，其科學(xué)程度直接影響幼小銜接的工作成效。鑒于此，基于政策工具視野對(duì)各地的《實(shí)施方案》進(jìn)行文本分析，能有效反思《實(shí)施方案》本身的科學(xué)性和合理性，并為下一階段各地完善《實(shí)施方案》提供可能的思路。

二、研究設(shè)計(jì)

1.研究對(duì)象及方法

以“幼小科學(xué)銜接”“實(shí)施方案”作為關(guān)鍵詞在各省教育廳或人民政務(wù)網(wǎng)上搜索，共獲得12 份省級(jí)幼小科學(xué)銜接的實(shí)施方案。本研究以此作為研究對(duì)象，并采用文本分析法，建立二維分析框架，客觀系統(tǒng)地分析解讀各省幼小科學(xué)銜接的《實(shí)施方案》。

2.樣本編碼

使用Nvivo 軟件對(duì)12 份政策樣本編碼歸類并記錄相關(guān)信息，以政策條款為最小分析單位，按照“省—章—節(jié)”的方式進(jìn)行編碼，共有224 個(gè)分析單元。

3.政策文本的分析框架

本研究建立了X 軸和Y 軸的二維分析框架，從多維度分析各地幼小科學(xué)銜接的《實(shí)施方案》。其中X 軸是從政策工具的角度進(jìn)行分析，Y 軸以幼小銜接的相關(guān)利益者的視角分析（見圖1）。

圖1 政策文本的分析框架

（1）X 軸：政策工具

政策工具是指政策實(shí)施時(shí)所采用的手段。政策工具類型多樣，有不同的劃分維度與視角，其中影響較大的是麥克唐納爾和艾莫爾的分類與施奈德和英格拉姆的分類。前者主要探究政策目的是否有效落實(shí)，后者更加注重探究政策目標(biāo)不能達(dá)成?！吨笇?dǎo)意見》下的《實(shí)施方案》旨在促進(jìn)政策的落實(shí)，因此在本研究中以麥克唐納爾和艾莫爾的分類為基礎(chǔ)，將政策工具劃分為命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具、權(quán)威重組工具、勸告性工具。命令性工具主要體現(xiàn)國家的強(qiáng)制性與權(quán)威性，涉及到要求、標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估、監(jiān)管；激勵(lì)性工具是指通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)或其他獎(jiǎng)懲推動(dòng)相關(guān)政策實(shí)施；能力建設(shè)工具是指通過撥款、制度建設(shè)以及政策傾斜來實(shí)現(xiàn)；權(quán)威重組工具是指政府為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而將權(quán)力重新劃分給不同主體的手段；勸告性工具是指政府通過承載某種信息的文本告知、頒布[2][3]。

（2）Y 軸：幼小銜接相關(guān)利益者

為了加強(qiáng)對(duì)幼小銜接政策的多維透視，除了政策工具的分析之外，還要考慮政策實(shí)施的目標(biāo)群體。從政策過程的理論來看，目標(biāo)群體是政策實(shí)施、執(zhí)行的對(duì)象，是不可忽視的關(guān)鍵因素。幼小銜接是一個(gè)多方協(xié)同的過程，幼小銜接的相關(guān)利益主體較為復(fù)雜多元，甚至有些利益主體至今仍未得到有效確證。相關(guān)利益者即是政策的執(zhí)行者，也是政策的對(duì)象，因此在分析幼小銜接政策文本中需要引入相關(guān)利益者的分析維度。

有學(xué)者根據(jù)布朗芬布倫納的生態(tài)系統(tǒng)理論建構(gòu)幼小銜接的生態(tài)系統(tǒng)，幼小銜接涉及到幼兒園、小學(xué)、家庭、社會(huì)多方支持[4]。另有學(xué)者表明兒童是幼小銜接的主體，兒童視角下的幼小銜接不可忽視。由于目前對(duì)于社區(qū)在幼小銜接中研究較少，便將幼小銜接政策作用對(duì)象，即相關(guān)利益者歸納為幼兒園、小學(xué)、家庭、社會(huì)、兒童五個(gè)類型，深化幼小銜接各利益相關(guān)者對(duì)幼小銜接的認(rèn)識(shí)。

三、文本分析

各地為進(jìn)一步貫徹《指導(dǎo)意見》，發(fā)布了各自中長(zhǎng)期的《實(shí)施方案》。在省級(jí)、市級(jí)教育廳等網(wǎng)站搜索有關(guān)幼小科學(xué)銜接、實(shí)施方案等關(guān)鍵詞。至2021 年11 月，已有四川省、山東省、安徽省、廣東省、浙江省、江蘇省、福建省、湖南省、河南省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、新疆建設(shè)兵團(tuán)根據(jù)《指導(dǎo)意見》出臺(tái)了推進(jìn)幼兒園與小學(xué)科學(xué)銜接攻堅(jiān)行動(dòng)的《實(shí)施方案》。

1.幼小科學(xué)銜接政策文本的形式分析

（1）關(guān)鍵詞分析

從文本關(guān)鍵詞上看，運(yùn)用NVivo 11Plus 軟件的“詞頻”查詢功能導(dǎo)出12 份省級(jí)政策文本材料的詞匯云，刪除無關(guān)詞匯后可以直觀地看出，詞頻出現(xiàn)最高的前五位是“教育”“銜接”“幼兒園”“小學(xué)”“幼小”，以上詞匯與本研究的主題密切相關(guān)，同時(shí)可以看出在本次幼小銜接《實(shí)施方案》中，幼兒園與小學(xué)是高頻詞匯，突出了兩者的重要地位。除了以上詞匯，在文本中“科學(xué)”也多次提到，說明我國越發(fā)重視幼小銜接的科學(xué)性。

（2）文本結(jié)構(gòu)分析

從文本結(jié)構(gòu)上來看，各省市的《實(shí)施方案》與中央的《指導(dǎo)建議》的結(jié)構(gòu)高度一致，主要包括以下五個(gè)方面：指導(dǎo)思想、總體要求、主要任務(wù)、進(jìn)度安排、組織保障。對(duì)文本進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，不同省份在頒布時(shí)通常采用兩種方式，一是直接轉(zhuǎn)發(fā)教育部的文件；二是結(jié)合各地學(xué)前教育實(shí)際發(fā)展水平，制定具有地域風(fēng)格的、在治理精神上與教育部文件一致的方案。這兩種截然不同的方式具有顯著的地域差異，前者是多數(shù)省份采用的方式，后者僅有少數(shù)省份采用[5]。

首先，在指導(dǎo)思想與總體要求上，《指導(dǎo)意見》提出，“實(shí)現(xiàn)幼兒園到小學(xué)的過渡”“轉(zhuǎn)變家長(zhǎng)的教育觀念”“基本形成幼小機(jī)制”[6]。該政策目標(biāo)中包含微觀、中觀、宏觀三個(gè)層次，各省市的政策目標(biāo)與中央政策的總體目標(biāo)上基本保持一致，滿足政策目標(biāo)明確、系統(tǒng)的規(guī)范要求。

其次，在政策主要措施方面，大部分地區(qū)與中央的《指導(dǎo)意見》高度一致，涉及到“建立幼兒園與小學(xué)雙向銜接互動(dòng)機(jī)制”“幼兒園要科學(xué)做好入學(xué)準(zhǔn)備教育”“小學(xué)實(shí)施入學(xué)適應(yīng)教育”等[7]。只有個(gè)別地區(qū)結(jié)合實(shí)際有所異同。如福建省在繼承中央文件精神下，結(jié)合已有教育實(shí)際提出了更為具體的措施，如“搭建幼小聯(lián)合教科研平臺(tái)”“強(qiáng)化專業(yè)引領(lǐng)支撐”“創(chuàng)設(shè)銜接校園環(huán)境”“加強(qiáng)教師培養(yǎng)培訓(xùn)”[8]。海南省、安徽省也都根據(jù)本省實(shí)際情況，相應(yīng)地提出了更為具體的任務(wù)[9]。

再次，進(jìn)度安排是政策文本的第四部分，制定具體的發(fā)展進(jìn)度是幼小銜接實(shí)施的重要前提，而合理的安排進(jìn)度是《實(shí)施方案》得以執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！吨笇?dǎo)意見》將實(shí)施過程分為三個(gè)階段，試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善幼小銜接政策舉措[10]。大部分地區(qū)的安排進(jìn)度與中央文件保持同步，但個(gè)別省市的任務(wù)進(jìn)度有所不同。如海南省提出更具體的實(shí)施階段，將整個(gè)過程劃分為部署、試點(diǎn)、推廣、總結(jié)等階段[11]。

最后，政策文本的最后一部分是《實(shí)施方案》有序進(jìn)行的保障機(jī)制，包括“保障措施”“實(shí)施保障”“組織實(shí)施”等。在12 份政策文本中，各地均提出了共同的保障措施，大致可分為“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”“強(qiáng)化檢查督導(dǎo)”“加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)”三個(gè)方面，各地在此基礎(chǔ)上還可深化更多保障措施，如經(jīng)費(fèi)投入等[12]?？傊秾?shí)施方案》從幼兒園、小學(xué)、家庭、機(jī)制建設(shè)、治理督導(dǎo)上給予了相應(yīng)指導(dǎo)，建設(shè)幼兒園與小學(xué)科學(xué)銜接的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.幼小科學(xué)銜接政策文本的內(nèi)容分析

（1）X 軸政策工具分析

根據(jù)Nvivo 的編碼分析，可以看出在幼兒園與小學(xué)科學(xué)銜接的《實(shí)施方案》中使用了命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)性工具和勸告性工具，各個(gè)工具在政策文本中所占比例各不相同。就命令性工具而言，占比最大，使用最多，使用頻率高達(dá)177 次，占比79.02%，其他政策工具使用較少。具體分析如下，在命令性工具中，要求出現(xiàn)過163 次，占比92.1%，標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管出現(xiàn)的頻次明顯低于要求，在政策文本中，大部分條目以命令性的要求去制定政策。在激勵(lì)性工具中，各子工具的使用頻次相對(duì)均衡，分別出現(xiàn)10 次與8 次，但使用頻率相對(duì)較低。獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰工具使用在組織實(shí)施部分中，用來保障幼小銜接長(zhǎng)效機(jī)制的建立，在具體的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰的條目中，國家通過表彰教師與學(xué)?；蛑卫磉`規(guī)的方式來保障幼小銜接機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展。能力建設(shè)性工具使用比例占7.59%，其中制度建設(shè)相對(duì)占比較大，出現(xiàn)13 次，主要圍繞著幼兒園與小學(xué)如何銜接建設(shè)制度，加深入學(xué)準(zhǔn)備教育與入學(xué)適應(yīng)教育。撥款在具體條目總出現(xiàn)12 次，但沒有明確規(guī)定條例，僅簡(jiǎn)單帶過，確保幼小銜接實(shí)施過程經(jīng)費(fèi)充足。勸告性工具使用比例最低，僅占6.25%，這說明各地側(cè)重于政策編制與相關(guān)信息發(fā)布，缺乏相應(yīng)宣傳學(xué)習(xí)的措施；至于權(quán)威重組工具在本政策文本中尚未體現(xiàn)?？偟目磥?，《實(shí)施方案》主要是通過命令性工具來開展幼小銜接工作。

（2）Y 軸相關(guān)利益者分析

幼小銜接是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，在各省市的《實(shí)施方案》中政策實(shí)施的內(nèi)容與對(duì)象涉及到幼兒園、小學(xué)、家庭、社會(huì)，在政策文本中并未體現(xiàn)兒童的訴求。其中關(guān)于幼兒園的內(nèi)容占19.79%，關(guān)于小學(xué)的政策內(nèi)容占到18.27%，一直以來我國幼兒園與小學(xué)是兩個(gè)不同的教育體系，在教育目標(biāo)、課程設(shè)置、課程內(nèi)容、教學(xué)方法上均有所區(qū)別。根據(jù)《實(shí)施方案》要求，幼兒園與小學(xué)要建立雙向銜接長(zhǎng)效機(jī)制，兩者在諸多方面都要進(jìn)一步調(diào)整。如在幼兒園方面，幼小銜接工作要滲透于幼兒園三年保教的過程中，為幼兒入學(xué)做好多方面準(zhǔn)備；在小學(xué)中，一年級(jí)上學(xué)期被設(shè)置為入學(xué)適應(yīng)性教育等[13]。在《實(shí)施方案》中涉及到家庭方面的工作占6.09%，所占比例較小。幼小銜接離不開家庭的支持，但在文本中家長(zhǎng)更多是配合的角色，未體現(xiàn)主體地位。而在整個(gè)政策文本中，關(guān)于社會(huì)層面的工作占比最大，高達(dá)55.84%。社會(huì)方面的工作包括建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制、加大治理力度、開展聯(lián)合教研等，這說明幼兒園與小學(xué)不單單是幼小銜接工作的主要承擔(dān)者，當(dāng)下幼小銜接工作更多的是從更為廣泛的社會(huì)價(jià)值層面來開展。

（3）XY 軸交互分析

從政策對(duì)象維度上看，各類政策工具的使用比例不同。在社會(huì)層面使用的政策工具最多，其中命令性工具使用頻次高達(dá)90 次，激勵(lì)性工具與勸告性工具分別占10.53%、9.65%，可以看出各地意識(shí)到社會(huì)支持與社會(huì)氛圍對(duì)我國幼小銜接有效實(shí)施的重要性，運(yùn)用強(qiáng)制規(guī)范推進(jìn)幼小銜接社會(huì)機(jī)制的建設(shè)。其次在幼兒園與小學(xué)的政策對(duì)象上，以強(qiáng)制命令規(guī)范辦學(xué)為主，激勵(lì)性工具使用較少，幼兒園與小學(xué)對(duì)于幼小銜接的主動(dòng)性與積極性有待增強(qiáng)。同時(shí)在家庭層面命令性工具的使用也是最多。由此可見在《實(shí)施方案》中政策對(duì)象大部分使用命令性工具。我國幼小銜接的生態(tài)系統(tǒng)尚未形成，命令性工具更能體現(xiàn)國家對(duì)于幼小銜接機(jī)制的期望與要求，所以命令性工具占據(jù)主導(dǎo)地位。然而，幼兒園、家庭、小學(xué)、社會(huì)屬于不同層次的政策執(zhí)行主體，不同的政策對(duì)象應(yīng)根據(jù)具體情景選擇不同的政策工具，一味地強(qiáng)制要求反而不能達(dá)到最優(yōu)效果。比如針對(duì)幼兒園與小學(xué)可以加大激勵(lì)性工具的使用，能更好地調(diào)動(dòng)幼兒園與小學(xué)教師的積極性。

四、結(jié)論與建議

總的看來，各地的幼小銜接的《實(shí)施方案》具有較強(qiáng)科學(xué)性和可操作性的，但仍存在部分不足，政策工具使用不均、缺乏地方創(chuàng)新性措施、未充分體現(xiàn)兒童的利益訴求、政策內(nèi)容缺乏可操作性等特點(diǎn)，針對(duì)以上問題，為使各地順利開展幼小銜接工作提出以下建議。

1.政策工具的優(yōu)化組合

不同的政策工具具有不同的優(yōu)勢(shì)與作用，為避免單一工具的過度使用，我們有必要根據(jù)政策目標(biāo)與具體的實(shí)際情況，合理選擇政策工具，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。通過以上分析，各地區(qū)幼小銜接的《實(shí)施方案》大量使用命令性工具，對(duì)于能力建設(shè)工具、權(quán)威重組工具幾乎沒有使用。命令性工具更加能體現(xiàn)國家對(duì)社會(huì)的期望目標(biāo)，但可能會(huì)造成目標(biāo)預(yù)期與實(shí)際的矛盾。而能力建設(shè)工具能夠提高政策對(duì)象的積極性，權(quán)威重組工具能夠創(chuàng)造新的工作機(jī)制。這兩者都有利于解決幼小銜接過程中的現(xiàn)實(shí)問題，因此可以擴(kuò)大能力建設(shè)工具與權(quán)威重組工具在文本政策中的使用比例。

2.提煉各地的創(chuàng)新措施

各省市幼小銜接的《實(shí)施方案》大部分是中央《指導(dǎo)意見》的復(fù)制或略做修改，兩者不論是文本結(jié)構(gòu)還是語言表達(dá)上具有一致性，忽視了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、人口結(jié)構(gòu)的差異性，這并不利于國家政策的有效實(shí)施。中央政策與地方政策是不同政府主體頒布的文本，具有不同的影響范圍和影響效力，我國幅員遼闊、地域差異大，僅靠宏觀政策難以為地方提供具體指導(dǎo)，地方政策的制定就是在解讀中央文件精神后，以當(dāng)?shù)貙?shí)際情況為基礎(chǔ)開展地方化指導(dǎo)[14]。因此，杜絕政策偏離實(shí)施上的“一刀切”，需要教育部門聯(lián)合各幼兒園及小學(xué)，了解兒童在幼小銜接階段的訴求，做出科學(xué)的幼小銜接課程規(guī)劃和教學(xué)方式設(shè)計(jì)[15]。此外，通過政策的實(shí)施，發(fā)現(xiàn)存在問題，進(jìn)一步促進(jìn)政策的調(diào)整和完善，讓政策的制定更符合現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

3.協(xié)調(diào)相關(guān)利益者的訴求

幼小銜接是一個(gè)涉及到多方主體的復(fù)雜系統(tǒng)，在《實(shí)施方案》中主要通過規(guī)范幼兒園與小學(xué)、改變家長(zhǎng)觀念、加大政府督導(dǎo)與治理等手段建設(shè)幼小銜接的長(zhǎng)效機(jī)制，但是卻忽視了幼小銜接中的兒童本位。兒童作為幼小銜接中最直接的相關(guān)利益者，他的感受、情感、認(rèn)知都將決定幼小銜接的質(zhì)量，其重要性不言而喻，而當(dāng)下幼小銜接的雙向機(jī)制都是由成人話語所決定的，從成人角度審視幼小銜接，兒童在幼小銜接的開展中存在失語現(xiàn)象[16][17]。因此有必要在以兒童為中心的前提下，重新全面審視幼小銜接中相關(guān)利益者的真實(shí)訴求，保障幼小銜接政策對(duì)象的全面性。幼小銜接不但是教育問題，更多是社會(huì)問題在教育領(lǐng)域的展現(xiàn)，離不開社會(huì)多方面的改變與支持[18]。因此，在選擇幼小銜接的政策內(nèi)容與政策工具時(shí)，不僅要考慮幼兒園與小學(xué)，也要關(guān)注家庭需要、兒童自身訴求、社會(huì)價(jià)值等，才有可能從根本上解決幼小銜接教育問題。

4.提高幼小銜接實(shí)施的可操作性

《實(shí)施方案》的可操作性與具體性是幼小銜接發(fā)展目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。在《實(shí)施方案》中個(gè)別地方存在表述籠統(tǒng)，缺乏具體化措施。在組織實(shí)施中，主要涉及到“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”“加大監(jiān)督力度”“加大宣傳引導(dǎo)”等措施，包含“統(tǒng)籌各方資源”“支持經(jīng)費(fèi)和師資投入”等[19]，大部分是從宏觀角度提出，缺乏具體化的操作，如經(jīng)費(fèi)保障，是一項(xiàng)政策有效執(zhí)行的強(qiáng)有力保障，但在文本中并未具體提到經(jīng)費(fèi)的投入占比等，也并未明確經(jīng)費(fèi)的責(zé)任主體。因此，幼小銜接《實(shí)施方案》的相關(guān)部分有必要進(jìn)一步細(xì)化完善。

綜上所述，《實(shí)施方案》是幼小銜接工作開展的行動(dòng)計(jì)劃，是科學(xué)幼小銜接機(jī)制建設(shè)的必備指南。目前，我國幼兒園和小學(xué)科學(xué)銜接的工作正處于試點(diǎn)探索和積累經(jīng)驗(yàn)的階段，在實(shí)踐中面臨諸多銜接方面的問題與挑戰(zhàn)。因此，我們需要不斷總結(jié)幼小科學(xué)銜接的經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化完善幼小銜接的《實(shí)施方案》，引導(dǎo)幼小銜接的科學(xué)推進(jìn)。