美國公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的再審視及對(duì)我國的啟示

劉袁 買佳（通訊作者） 王蘭妹 覃靜薇

（廣西師范大學(xué)體育與健康學(xué)院 廣西 桂林 541000）

美國在政府職能變革浪潮中，曾面臨如何打破政府對(duì)公共服務(wù)供給和提高公共服務(wù)效率的難題，與《體育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》所提到“公共體育服務(wù)整體不足，組織程度、運(yùn)作機(jī)制、供給環(huán)境亟待完善”等現(xiàn)狀如出一轍。鑒此，重審美國公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，剖析其成功經(jīng)驗(yàn)，直接關(guān)系到我國公共體育服務(wù)建設(shè)和 “健康中國”戰(zhàn)略的落實(shí)。

1、公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的學(xué)理構(gòu)成

1.1、公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的界定

《漢語詞典》中機(jī)制有三層涵義：一指事物內(nèi)部構(gòu)成要素間的相互關(guān)系；二是事物各系統(tǒng)要素間的相互作用；三是事物發(fā)揮作用過程和原理。檢索發(fā)現(xiàn)，公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的概念性研究尤為罕見，目前以樊炳有的觀點(diǎn)最具代表性。他指出“體育公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制即影響公共體育服務(wù)各要素的功能、結(jié)構(gòu)和相互關(guān)系。綜合前述對(duì)運(yùn)行機(jī)制的界定分析和相關(guān)邏輯定義法，本研究對(duì)公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的概念作了嘗試性界定：是合理分配各形態(tài)體育產(chǎn)品與勞務(wù)，滿足大眾體育需求而形成的各要素結(jié)構(gòu)、功能和相互關(guān)系，以及要素所產(chǎn)生的影響、發(fā)揮作用過程、原理與運(yùn)行方式。

1.2、公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)成

在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)成依然要遵循一定的依據(jù)和學(xué)理邏輯。戴健、鄭家鯤認(rèn)為公共體育服務(wù)體系運(yùn)行機(jī)制應(yīng)囊括決策、供給、保障、監(jiān)督和評(píng)價(jià)等機(jī)制；郇昌店認(rèn)為公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制除了目標(biāo)與激勵(lì)機(jī)制，最核心的應(yīng)該是公平和效率機(jī)制等。上述觀點(diǎn)以探討公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的子集為重，觀點(diǎn)大同小異，尚未形成公認(rèn)的表達(dá)口徑。在此，作者參照已往對(duì)運(yùn)行機(jī)制問題的理論研究，結(jié)合現(xiàn)階段公共體育服務(wù)的相關(guān)理論，將公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制概括為決策、需求表達(dá)、供給、效率、融資、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等七大機(jī)制。

2、美國公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制

2.1、美國公共體育服務(wù)各運(yùn)行機(jī)制的系統(tǒng)劃分

據(jù)“系統(tǒng)理論”相關(guān)論述，研究認(rèn)為美國與世界其他國家在公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的演化上沒有本質(zhì)區(qū)別，同樣適合上述的機(jī)制類型。此外，美國志愿文化高度發(fā)達(dá)使得體育非營利組織遍地開花，因此從體育組織間關(guān)系來看，協(xié)商機(jī)制也是美國公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的一大特色。

通過對(duì)公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的審查，不難看出公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制實(shí)際上是指組織與設(shè)施間的相互關(guān)系，即主客體間的關(guān)系。上述八大機(jī)制按照組織與設(shè)施間的關(guān)系可劃分為管理和供給兩大機(jī)制（如下圖）。

圖1 美國公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制結(jié)構(gòu)

2.2、管理機(jī)制

（1）政府層面。

①有限政府掌舵、權(quán)職明確

美國政府尚未設(shè)置垂直的體育行政機(jī)構(gòu)，但并不意味美國政府忽視體育發(fā)展。相反，聯(lián)邦政府中有12個(gè)部門間接參與體育管理，8個(gè)與公共體育服務(wù)緊密相連?？偨y(tǒng)“體質(zhì)健康”委員：會(huì)通過媒體對(duì)群眾進(jìn)行健康教育，負(fù)責(zé)自發(fā)性群眾組織體育人口的規(guī)模擴(kuò)充；衛(wèi)生與公共事業(yè)部：發(fā)布健身指南，負(fù)責(zé)健身指導(dǎo)員培訓(xùn)和職業(yè)體育康復(fù)管理等；內(nèi)政部：土地管理、開墾局提供道路娛樂場所用地，國家公園、森林處負(fù)責(zé)戶外資源的提供等；教育部：開放學(xué)校體育設(shè)施，為學(xué)生和家長提供體育指導(dǎo)，組織體育比賽；農(nóng)業(yè)部：對(duì)各州農(nóng)業(yè)部行使運(yùn)動(dòng)休閑土地提出建議；國防部：管理河流水庫及水路，開展軍隊(duì)間體育比賽，鼓舞軍人士氣；司法部：制定體育政策，批準(zhǔn)體育相關(guān)法律，解決體育民事糾紛等；勞工部：為城市體育娛樂項(xiàng)目的開展募資。

②參與體育管理主要方式是修建體育設(shè)施

自20世紀(jì)30年代以來，美聯(lián)邦政府開始打破因受英國自由競爭市場體制影響而對(duì)體育投入較少的局面。1933年，國會(huì)撥款5億美元用于興建體育設(shè)施；1937年，就業(yè)促進(jìn)管理局投入10%的財(cái)政預(yù)算建設(shè)公共體育場館；60年代聯(lián)邦政府再次投入6.5億美元實(shí)施“偉大社會(huì)”計(jì)劃；1996年亞特蘭大奧運(yùn)會(huì)耗資3.5億美元；21世紀(jì)，開始著手推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)步道與自行車道計(jì)劃；2001年開始逐漸關(guān)注老年人體育需求，并在各社區(qū)專門修砌“健康老齡化”場地。鑒此，以提供相對(duì)充裕的體育設(shè)施來服務(wù)大眾是美國政府體育管理的主要職責(zé)。

③完善公共體育服務(wù)政策法規(guī)是體育管理的法治保障

工業(yè)與城市化的急速發(fā)展，使美國人健康水平每況愈下的不爭事實(shí)備受關(guān)注。為提高國民健康水平，美聯(lián)邦政府制定了若干與公共體育服務(wù)相關(guān)的法規(guī)文件（詳見圖2）。

圖2 美國主要公共體育服務(wù)制度

④地方政府高度自治，與聯(lián)邦政府相互監(jiān)督

美國是典型的聯(lián)邦制國家，地方政府（這里將州、地方、縣市政府統(tǒng)稱為地方政府）擁有相當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)。地方和聯(lián)邦政府間互不隸屬，各司其職。地方對(duì)聯(lián)邦政府制定的法律，有不違反、不越權(quán)和不抵觸的義務(wù)。地方政府主要職責(zé)：制定州或地方與公共體育服務(wù)相關(guān)的法律條文；修砌、維護(hù)場地設(shè)施；監(jiān)督、指導(dǎo)地方體育機(jī)構(gòu)鼓舞市民開展體育競賽活動(dòng)；與聯(lián)邦政府就公共體育服務(wù)的發(fā)展進(jìn)行信息上的溝通合作。

（2）非政府層面。

某種程度上，美國體育公共服務(wù)建設(shè)以自治型模式為主。鑒此，致力于將公共體育服務(wù)落到實(shí)處的各社會(huì)組織功不可沒?；浇糖嗄陼?huì)（YMCA）是美國最大的非營利性社會(huì)組織。基督教青年會(huì)職責(zé)：①組織開展體育活動(dòng)，并對(duì)所開展的體育項(xiàng)目進(jìn)行籌資或直接資助；②如實(shí)反映社會(huì)體育需求，參與政府相關(guān)政策的實(shí)施。除YMCA外，還有其他具有代表性的非政府組織也在美國公共體育服務(wù)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

綜上，通過對(duì)美國公共體育服務(wù)管理體制的再審視，發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦與地方政府、社會(huì)組織在公共體育服務(wù)中各司其職。政府既主導(dǎo)方向也實(shí)施監(jiān)督，既制定法規(guī)也興建設(shè)施；社會(huì)組織既公益服務(wù)也團(tuán)結(jié)協(xié)作，既落到實(shí)處也反應(yīng)需求，二者缺一不可，相輔相成。

2.3、供給機(jī)制

公共服務(wù)供給是供給主體將服務(wù)轉(zhuǎn)化為具體公共體育績效的勞務(wù)輸入過程。供給是公共體育服務(wù)的核心，直接決定公共體育服務(wù)的“質(zhì)”和“量”。美國公共體育服務(wù)供給機(jī)制主要研究“由誰供給”、“如何供給”、“供給多少”等三方面內(nèi)容。

（1）供給主體。

傳承自由民主的法治精神，美國的社會(huì)服務(wù)建設(shè)離不開每一位公民的熱情，尤體現(xiàn)在公共體育服務(wù)供給形式上。據(jù)美國國際市縣管理協(xié)會(huì)（ICMA）調(diào)查顯示：1982年，約59%的公共服務(wù)由政府直接供給；從2007-2012年，這一數(shù)據(jù)由47%降至45%；上述數(shù)據(jù)雖提到公共體育服務(wù)供給的具體數(shù)據(jù)，但由于公共體育服務(wù)的財(cái)政支出屬于公共服務(wù)整體領(lǐng)域，因此也間接說明了政府供給在美國公共體育服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位。

社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給以公益活動(dòng)為主。在名目繁多的社會(huì)組織中，非營利性社會(huì)組織也是其重要組成部分，包括學(xué)校、醫(yī)院、宗教、基金會(huì)、藝術(shù)團(tuán)體等，他們在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的貢獻(xiàn)占6.9%。此外，志愿參與也是民眾參與公共體育服務(wù)供給的主要形式。據(jù)美國志愿者官網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年美國志愿者共計(jì)6260萬人（體育領(lǐng)域的志愿者占其中的8.1%）。

（2）供給模式。

源于效率優(yōu)先的供給原則，公共體育服務(wù)供給“民營化”的創(chuàng)新性思維由此誕生。在供給模式上，美國施行政府協(xié)作、政府間合作、公私合作。政府協(xié)作獨(dú)特存在于美國相互獨(dú)立的行政體系之中，政府間有較寬松的管理權(quán)。公私合作是政府、市場結(jié)合的憑證，并由此衍生“公辦民營”或“民辦公助”的新模式。政府間合作緣起美國政府在教育、交通、醫(yī)療等其他服務(wù)領(lǐng)域的做法，它由各部門成員組建公共體育特殊委員會(huì)，最大程度上提升供給效率。此外，政企合作還有以下幾種方式：

①憑單制。源于弗里德曼公共教育市場化改革的構(gòu)想，后來學(xué)者將其釋義為政府幫特定的人購買特定產(chǎn)品或服務(wù)而發(fā)放有價(jià)證券的方法。其本質(zhì)是在公共體育服務(wù)中融合市場機(jī)制；

②特許經(jīng)營。作為美國國家公園管理系統(tǒng)的重要組成部分，特許經(jīng)營為國家公園單位訪客提供公共體育服務(wù)，包括導(dǎo)游、觀光、宿營、高爾夫等。此外，特許經(jīng)營在州一級(jí)的體育場館服務(wù)中也廣泛應(yīng)用，如：迪斯尼公司保留場館的冠名權(quán)，但要承擔(dān)場館的維護(hù)費(fèi)；

③合同外包。美國政府為提高公共服務(wù)的效率進(jìn)行了大規(guī)模的公共服務(wù)私有化改革，得到了廣泛的政治認(rèn)同和實(shí)踐推廣。其中公共體育服務(wù)合同外包承接主體主要為地方政府、營利性體育組織和非盈利性體育組織。由于公共體育項(xiàng)目的志愿性和公益性，美國政府更傾于將服務(wù)項(xiàng)目外包給非盈利性體育組織；

④用者付費(fèi)。因公共服務(wù)中的個(gè)人成本與利潤完全分離，集體消費(fèi)單位與生產(chǎn)單位間經(jīng)濟(jì)糾紛矛盾突出，使得“從服務(wù)中的收益人要為自身所享受的服務(wù)買單”的方式應(yīng)運(yùn)而生。用者付費(fèi)，即美國政府向消費(fèi)者提供國家資源，消費(fèi)者對(duì)有償服務(wù)實(shí)行“不消費(fèi)不付款，多消費(fèi)多付費(fèi)”的原則。

（3）供給量。

公共體育服務(wù)供給數(shù)量在任何國家都尚未擁有量化的指標(biāo)，只能據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等綜合因素的考量而均衡分配。合理配置某一物品或勞務(wù)的社會(huì)邊界效應(yīng)均等于社會(huì)邊際成本，這便是最優(yōu)供給。美國公共體育服務(wù)供給機(jī)制建設(shè)離不開基層社區(qū)平臺(tái)，然后平臺(tái)將居民的實(shí)際體育需求記錄報(bào)備給上級(jí)，直至州級(jí)政府，最后地方財(cái)政統(tǒng)籌分配體育產(chǎn)品或設(shè)施，滿足居民體育需求。

綜上，通過對(duì)美國公共體育服務(wù)供給機(jī)制的再審視，發(fā)現(xiàn)供給主體多元，供給模式多樣，供給量均衡是其公共體育服務(wù)建設(shè)成功之所在。

3、美國公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制對(duì)我國的啟示

3.1、公共行政向公共管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，服?wù)型政府建設(shè)刻不容緩

公共行政是建立在政治領(lǐng)導(dǎo)和行政技術(shù)基礎(chǔ)上的控制型治理，公共管理則是建立在服務(wù)精神和原則基礎(chǔ)上的服務(wù)型治理?！芭e國體制”的實(shí)施，政府職能的不斷擴(kuò)充致使“全能型政府”成為既定事實(shí)。這種局面自2004年溫總理首次提出建設(shè)“服務(wù)型政府”后開始轉(zhuǎn)變；2016年《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出“管辦、政社、事社不分的體制終端是抑制我國體育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)原因”。以政府職權(quán)變革“破體制”、“建機(jī)制”、“促發(fā)展”已成當(dāng)下我國公共體育服務(wù)建設(shè)的鮮明主題，為此，一要協(xié)同體育總局、衛(wèi)生、財(cái)政、教育等部門，形成政府主導(dǎo)，全社會(huì)參與的格局；二要秉承“有限政府”、“企業(yè)化政府”相結(jié)合的價(jià)值認(rèn)同，在公共服務(wù)過程中以協(xié)商合作謀共識(shí)。

3.2、建構(gòu)、完善政策法規(guī)為依托，立法與修訂并存

數(shù)據(jù)顯示，截止2010年我國現(xiàn)行有效體育法規(guī)共計(jì)147件。相較于美國體育相關(guān)法規(guī)和我國其他領(lǐng)域的立法文件而言，我國公共體育服務(wù)法規(guī)建設(shè)仍處于嬰兒期?！扼w育法》作為我國體育基本法的權(quán)威，伴隨社會(huì)發(fā)展早已“力不從心”。其一，《體育法》本身沒有明確的罰則規(guī)定，在實(shí)際運(yùn)用中僅起宣示作用；其二，體育法中競技體育的律文依據(jù)多于社會(huì)和學(xué)校體育，且與其他部門法規(guī)鮮有交叉聯(lián)系?！?020年全國體育政策法規(guī)規(guī)劃工作要點(diǎn)》明確要求“加強(qiáng)對(duì)體育法規(guī)文件的立改廢釋工作，對(duì)不符合當(dāng)前體育事業(yè)發(fā)展需要的，務(wù)必及時(shí)更新；統(tǒng)籌推進(jìn)體育法規(guī)文件庫建設(shè)，用以指導(dǎo)全國體育事業(yè)改革發(fā)展實(shí)踐”。為此，一要加強(qiáng)立法，健全我國公共體育服務(wù)法制體系，尤其是供給主體權(quán)責(zé)劃分、政府購買公共體育服務(wù)試點(diǎn)、公共體育服務(wù)效率公平監(jiān)管等制度；二要梳理現(xiàn)有與體育相關(guān)的法律法規(guī)，取精去粕，按需制定新的政策文件，形成系統(tǒng)配套體系。

3.3、非政府體育組織培育為支撐，志愿服務(wù)意識(shí)與體系建設(shè)并重

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管異常嚴(yán)格，其中部分規(guī)定既抬高了體育社會(huì)組織的進(jìn)入門檻，抑制其發(fā)展，也導(dǎo)致體育社會(huì)組織間缺乏危機(jī)和競爭意識(shí)。在此背景下，打造一支政企獨(dú)立、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代化社會(huì)組織是我國公共體育服務(wù)發(fā)展亟待解決的課題。為此，一要深化體育管理體制改革，逐步分割政府與體育社會(huì)組織的直接聯(lián)系，以政策引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督代替直接管理；二要保障體育社會(huì)組織的自主性，使其切實(shí)代表公眾利益，真正成為獨(dú)立主體；三可先降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，借助輿論導(dǎo)向機(jī)制，擴(kuò)大體育社會(huì)組織的“量”，再通過立法的形式，保證體育社會(huì)組織的“質(zhì)”。

我國志愿服務(wù)起步晚，體育志愿服務(wù)體系結(jié)構(gòu)單一。競技體育以“奪標(biāo)育人”為主，體育志愿者集中服務(wù)于大型體育賽事，組織保障機(jī)制無章可循。據(jù)此，一要強(qiáng)化體育志愿服務(wù)意識(shí)自覺，培育全社會(huì)志愿服務(wù)價(jià)值和文化認(rèn)同；二要培育體育志愿服務(wù)組織，構(gòu)建志愿服務(wù)法律法規(guī)；三要完善評(píng)估與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，將評(píng)價(jià)結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制相掛鉤，獎(jiǎng)勵(lì)形式多樣，如經(jīng)濟(jì)報(bào)酬、職位晉升、教育機(jī)會(huì)、休假時(shí)長等。

3.4、供給主體、模式多元化為突破，政企社合作共贏

公共服務(wù)理論中，社會(huì)化發(fā)展離不開一定數(shù)量的社會(huì)、市場主體。我國公共體育服務(wù)供給經(jīng)由“政府單一”主體到“城鄉(xiāng)二元”的福利格局，但綜合來看，公共體育服務(wù)供給方式仍待深掘。2014年《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》要求積極培育多元市場主體，滿足群眾豐富多樣的體育產(chǎn)品和服務(wù)需求。為此，（1）基礎(chǔ)性體育設(shè)施仍靠政府提供，這是政府不可替代的職責(zé)也是不能推卸的義務(wù)；（2）政府通過財(cái)政支出，刺激民營資本的活力，招標(biāo)引商，實(shí)施管辦分離；（3）降低社團(tuán)組織的準(zhǔn)入門檻，允許民資和社會(huì)力量參與到公共體育服務(wù)中來；（4）培育有品牌和競爭力的骨干企業(yè)，引導(dǎo)其實(shí)行跨區(qū)域、行業(yè)和所有制的兼并、重組；（5）鼓勵(lì)、扶持中微小企業(yè)向“專、精、特、新”方向發(fā)展，強(qiáng)化特色服務(wù)。

供給模式上，國情決定了“民眾保障與效率兼顧型”的公共服務(wù)模式乃改革之上策。近年，公共體育服務(wù)市場化改革在上海、江蘇等試點(diǎn)施行，對(duì)當(dāng)前我國“公共服務(wù)型政府”在體育服務(wù)供給上轉(zhuǎn)型，起到了立竿見影的效果。但長此以往，勢必會(huì)產(chǎn)生政府在公共體育服務(wù)中的缺位。為此，（1）要加速推廣政府和社會(huì)資本合作，培育科技含量高且具自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的體育品牌；（2）引導(dǎo)體育消費(fèi)，鼓勵(lì)各地制定相關(guān)消費(fèi)政策；（3）引導(dǎo)社會(huì)力量盤活存量體育資源，改造舊廠舊房用于體育健身；（4）推動(dòng)體育企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的融合，開發(fā)專項(xiàng)APP拓展客戶。

3.5、體育產(chǎn)品特色化、活動(dòng)內(nèi)容多樣化為導(dǎo)向，滿足居民多層次體育需求

隨著我國全民健身、體育強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施，體育儼然成為大眾休閑娛樂的不二之選。秉承《體育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》對(duì)公共體育服務(wù)中“構(gòu)筑更高水平的全民健身公共服務(wù)體系，創(chuàng)造美好與健康的體育環(huán)境”的主要任務(wù)，必須做到以下四點(diǎn)：一要推動(dòng)全民健身與全民健康深度融合，對(duì)標(biāo)發(fā)達(dá)國家成功案例，促進(jìn)國民體質(zhì)與健康端口前移；二要嚴(yán)格管制公共體育設(shè)施的開放層面，保障學(xué)校體育設(shè)施的開放率；三要開展獨(dú)具特色的全民健身賽事活動(dòng)，增添體育產(chǎn)品和活動(dòng)內(nèi)容，分類整合賽事活動(dòng)與體育資源；四要對(duì)不同收入階層、年齡段、運(yùn)動(dòng)目的人群進(jìn)行體育活動(dòng)內(nèi)容分類，保障市民參與性活動(dòng)持續(xù)供給。

4、結(jié)束語

公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的完善是《體育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》的必然要求，也是“健康中國”和“體育強(qiáng)國”戰(zhàn)略的有力保障。目前我國公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的社會(huì)治理格局尚未形成，行政法規(guī)“條塊分割”特征依然明顯。筆者通過對(duì)美國公共體育服務(wù)管理和供給機(jī)制的再審視，分析其成功之所在也祭出自身之愚見，余以為中美雖國情、政體不同，但其分工明確、布局合理的公共體育服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)，多元協(xié)同、部門協(xié)作的管理模式等都值得我們借鑒。