中國(guó)康養(yǎng)旅游政策的央地互動(dòng)邏輯及地方響應(yīng)異質(zhì)性

劉紫娟，陳秋萍

“健康中國(guó)”“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”等國(guó)家戰(zhàn)略的提出為我國(guó)康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了良好契機(jī)，隨著新冠肺炎疫情的肆虐和消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變，人們健康需求激增，康養(yǎng)旅游無(wú)疑是旅游行業(yè)的新風(fēng)口。如今，康養(yǎng)旅游已逐漸成為一種生活方式，深受市場(chǎng)追捧，眾多企業(yè)進(jìn)軍康養(yǎng)市場(chǎng)，探尋康養(yǎng)發(fā)展的新模式。由于擔(dān)心錯(cuò)失良機(jī)，不少政策未經(jīng)論證就急于上馬，許多項(xiàng)目假借康養(yǎng)之名搶占資源、非法圈地、套取資金等，發(fā)展勢(shì)頭迅猛，政策規(guī)制缺乏，使得康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)未熱先亂〔1〕，需求刺激市場(chǎng)，市場(chǎng)倒逼政策出臺(tái)，以規(guī)制無(wú)序亂象發(fā)展。因此，探究康養(yǎng)旅游政策的實(shí)施過(guò)程與發(fā)展規(guī)律，對(duì)康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

目前學(xué)界對(duì)康養(yǎng)旅游的研究多集中于產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀〔2〕、空間分布〔3-4〕、評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建〔5-7〕等方面，對(duì)于康養(yǎng)旅游政策的研究相對(duì)較少。但產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政策的指導(dǎo)和支持，對(duì)康養(yǎng)旅游政策進(jìn)行研究，有助于為康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供方向，也有利于為政府制定康養(yǎng)旅游政策提供參考。

央地政府在政策實(shí)踐中扮演著重要角色，二者間的互動(dòng)關(guān)系是分析政策變遷的重要視角〔8〕?？叼B(yǎng)旅游政策中包含了中央和地方政府兩個(gè)核心主體，涵蓋自上而下的政策推廣及自下而上的政策執(zhí)行的雙向互動(dòng)過(guò)程〔9〕。一方面，中央政府通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，要求地方政府落實(shí)施行；另一方面，由于地方性知識(shí)及資源稟賦的差異，中央政府鼓勵(lì)地方政府運(yùn)用自由裁量權(quán)，因地制宜對(duì)中央政策采取具體化措施，由此產(chǎn)生了政策響應(yīng)的異質(zhì)性〔10-11〕。中央統(tǒng)籌的頂層設(shè)計(jì)如何與地方靈活治理進(jìn)行互動(dòng)，值得進(jìn)一步探究。為更好理解這種互動(dòng)機(jī)制，本研究引入了多源流理論。多源流理論意在探究政策推進(jìn)的多元影響因素，明確政策制定者關(guān)注問(wèn)題的落腳點(diǎn)，包含問(wèn)題流、政策流、政治流三條源流，有利于解析政策出臺(tái)前的決策過(guò)程，較好地解釋產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策出臺(tái)的倒逼機(jī)制及政策決策主體的注意力變化。

在康養(yǎng)旅游政策制定與施行中，是踐行自上而下的“供給導(dǎo)向”，還是自下而上的“需求導(dǎo)向”？康養(yǎng)旅游政策的重點(diǎn)在哪？地方的響應(yīng)效果如何，存在怎樣的異質(zhì)性？均是值得探討的問(wèn)題。本研究以中國(guó)康養(yǎng)旅游政策為例，采用ROST CM6和Nvivo12軟件對(duì)政策文本進(jìn)行剖析，探究康養(yǎng)旅游政策制定與落實(shí)的央地互動(dòng)邏輯及地方響應(yīng)異質(zhì)性，既能在一定程度上豐富央地關(guān)系研究，又有助于為康養(yǎng)旅游政策響應(yīng)的優(yōu)化提供參考。

一、研究設(shè)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究選取“北大法寶網(wǎng)”進(jìn)行政策文本的搜集，北大法寶網(wǎng)(www.pkulaw.com)是一個(gè)智能型法律信息一站式檢索平臺(tái)，是現(xiàn)行相對(duì)成熟、專業(yè)的政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)。研究采用“康養(yǎng)旅游”為主題詞進(jìn)行精確檢索，時(shí)間截至2021年6月16日，通過(guò)逐一瀏覽、篩選、過(guò)濾，刪除如答復(fù)文件、函、活動(dòng)通知等非相關(guān)文本，共獲得有效政策文本446份。

(二)研究方法

本研究選取文本分析法進(jìn)行內(nèi)容挖掘與解構(gòu)，以分析康養(yǎng)旅游政策文本的央地互動(dòng)邏輯及地方響應(yīng)異質(zhì)性。文本分析法是基于文本內(nèi)容進(jìn)行的定性定量相結(jié)合的分析方法，具有一定的系統(tǒng)性和客觀性，可基于既定政策文本事實(shí)基礎(chǔ)對(duì)未來(lái)政策發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)預(yù)測(cè)。同時(shí)，結(jié)合扎根理論剖析地方康養(yǎng)旅游政策的精細(xì)化措施，扎根理論是一種自下而上的定性分析方法，能夠幫助深入挖掘康養(yǎng)旅游政策重點(diǎn)，將康養(yǎng)旅游政策措施的核心聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)逐級(jí)編碼，最終形成理論。

數(shù)據(jù)分析過(guò)程則包含三個(gè)部分：首先，將發(fā)文時(shí)間、數(shù)量、地區(qū)及發(fā)布部門等進(jìn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，探究政策響應(yīng)的基本態(tài)勢(shì)，即政策響應(yīng)的廣度與力度，同時(shí)劃分康養(yǎng)旅游政策發(fā)布的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)；其次，通過(guò)ROST CM6詞頻提取、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析以及Nvivo12三級(jí)編碼，從發(fā)文時(shí)間、發(fā)文內(nèi)容等探究中央與地方政策制定的差異性；最后，對(duì)東、中、西部康養(yǎng)旅游政策文本進(jìn)行分詞統(tǒng)計(jì)，分析地方響應(yīng)的異質(zhì)性。

二、康養(yǎng)旅游政策響應(yīng)的基本態(tài)勢(shì)

(一)政策響應(yīng)的廣度與力度

1.發(fā)文地區(qū)

通過(guò)分析發(fā)文覆蓋范圍可以了解康養(yǎng)旅游政策響應(yīng)的廣度。研究樣本共包含中央政策9份，地方政策437份，其中省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)分別有138份、294份和5份。發(fā)文省份位列前五的是四川省、貴州省、海南省、廣西壯族自治區(qū)及河北省(見圖1)，而發(fā)文地市位列前五的是廣元市、攀枝花市、遵義市、威海市和宜昌市(見圖2)?？梢?，政策響應(yīng)的廣度遍及多個(gè)省市。此外，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施有利于提高產(chǎn)業(yè)協(xié)同度〔12〕，雖然這些省市并非全是康養(yǎng)旅游最火爆的地區(qū)，但均是康養(yǎng)旅游發(fā)展的強(qiáng)省強(qiáng)市〔13〕，一定程度上反映了政策發(fā)布與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)。

2.發(fā)布部門

政策響應(yīng)力度可以通過(guò)發(fā)文部門予以反映。如圖3和圖4所示，康養(yǎng)旅游政策響應(yīng)涵蓋多個(gè)部門，其中中央以國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)政委和文化與旅游部為主要發(fā)布部門，地方以人民政府為主，人大常委、市委、省委、文化和旅游廳等為輔相互協(xié)調(diào)配合，不僅體現(xiàn)了康養(yǎng)旅游政策響應(yīng)的力度較大，也從側(cè)面反映了康養(yǎng)旅游業(yè)態(tài)發(fā)展的逐步延伸，涉及與林業(yè)、衛(wèi)生健康、中醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)的融合。

圖3 中央政府發(fā)文部門數(shù)量占比 圖4 地方政府發(fā)文部門數(shù)量占比(前10)

(二)政策響應(yīng)過(guò)程

2015年國(guó)家相繼出臺(tái)了多項(xiàng)政策支持引導(dǎo)康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2016年出臺(tái)了首個(gè)規(guī)范性文件《國(guó)家康養(yǎng)旅游示范基地標(biāo)準(zhǔn)》，明晰了康養(yǎng)旅游的概念，康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)也紛紛被地方列入“十三五”規(guī)劃中，同時(shí)提出了多項(xiàng)詳細(xì)發(fā)展舉措。至此，康養(yǎng)旅游漸成氣候，2017年達(dá)到發(fā)布高峰，2017—2019年逐步緩慢下降，2019年12月由于新冠肺炎疫情的突然爆發(fā)，康養(yǎng)旅游再一次被提上日程，成為關(guān)注焦點(diǎn)(見圖5和圖6)。

圖5 中央政府康養(yǎng)旅游政策歷年發(fā)文量 圖6 地方政府康養(yǎng)旅游政策歷年發(fā)文量

本研究結(jié)合中央和地方出臺(tái)的康養(yǎng)旅游政策，以標(biāo)志性文件或事件的時(shí)間為軸線，追溯康養(yǎng)旅游政策響應(yīng)過(guò)程，并將其劃分為三個(gè)階段，即頂層設(shè)計(jì)期、示范推行期和提質(zhì)升級(jí)期(見圖7)，同時(shí)結(jié)合多源流理論剖析康養(yǎng)旅游政策發(fā)展過(guò)程。

圖7 康養(yǎng)旅游政策的發(fā)展過(guò)程

1.頂層設(shè)計(jì)期

2014—2017年是我國(guó)康養(yǎng)旅游發(fā)展初步探索的頂層設(shè)計(jì)期。2014年四川省人民政府及攀枝花市人民政府均發(fā)布了康養(yǎng)旅游政策，是康養(yǎng)旅游政策發(fā)布的首個(gè)省份和地市。攀枝花市是我國(guó)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的首倡者，以其“六度”稟賦(即“溫度、濕度、高度、潔凈度、優(yōu)產(chǎn)度、和諧度”)領(lǐng)跑康養(yǎng)，被譽(yù)為“中國(guó)陽(yáng)光康養(yǎng)第一城”。2015年原國(guó)家旅游局下達(dá)關(guān)于《中國(guó)綠色旅游基地標(biāo)準(zhǔn)》等四項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定計(jì)劃的通知，提到要制定康養(yǎng)旅游基地標(biāo)準(zhǔn)，直至2016年1月《國(guó)家康養(yǎng)旅游示范基地標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布，康養(yǎng)旅游政策漸成體系。同年，國(guó)家林業(yè)局也發(fā)布了多項(xiàng)政策，如《關(guān)于啟動(dòng)全國(guó)森林體驗(yàn)基地和全國(guó)森林養(yǎng)生基地建設(shè)試點(diǎn)的通知》《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等，森林康養(yǎng)開始大力推行。地方也紛紛將康養(yǎng)旅游納入“十三五”規(guī)劃布局中。隨后，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》及2017年《中央一號(hào)文件》均提出要積極推行“旅游+康養(yǎng)”的深度融合。這一時(shí)期的政策起步于地方，但隨著中央正式文件的發(fā)布，其他地市也開始緊隨其后，陸續(xù)跟進(jìn)。攀枝花市的發(fā)展問(wèn)題刺激了中央規(guī)范的出臺(tái)，而國(guó)家層面的政策指導(dǎo)是地方政策出臺(tái)的前提〔14〕，因此，康養(yǎng)旅游政策初步探索階段經(jīng)歷了從問(wèn)題源流到政治源流的轉(zhuǎn)變。

2.示范推行期

2017—2019年，康養(yǎng)旅游開始逐步平穩(wěn)推行。2017年后康養(yǎng)旅游政策的發(fā)布逐漸減少，但地方政府仍依據(jù)中央的頂層設(shè)計(jì)結(jié)合地方實(shí)際建言獻(xiàn)策，陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)實(shí)施方案和行動(dòng)計(jì)劃，不僅與全域旅游、文化旅游、健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等相關(guān)政策融合，同時(shí)開始計(jì)劃建設(shè)綜合康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)區(qū)、康養(yǎng)小鎮(zhèn)等，例如濟(jì)南市旅游發(fā)展委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)濟(jì)南市全域旅游高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》、大同市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于建設(shè)綜合康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)區(qū)2018年行動(dòng)方案的通知》等。政策建議、計(jì)劃、主張構(gòu)成了政策源流，反映了政策共同體的統(tǒng)一訴求〔15〕，漸進(jìn)性政策引導(dǎo)、專項(xiàng)計(jì)劃陸續(xù)出臺(tái)，使得康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展可操作性更強(qiáng)，體現(xiàn)了多元主體的利益表達(dá)。

3.提質(zhì)升級(jí)期

2019年12月新冠肺炎疫情的爆發(fā)迎來(lái)了康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的大變革，使康養(yǎng)旅游進(jìn)入提質(zhì)升級(jí)期。疫情作為一次史無(wú)前例的全國(guó)健康教育，進(jìn)一步提升了公眾的健康意識(shí)，多元消費(fèi)需求的增長(zhǎng)促使康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入提質(zhì)期，康養(yǎng)旅游、康養(yǎng)度假成為“大健康”需求刺激下普遍流行的重要旅游模式。由于康養(yǎng)旅游“以養(yǎng)為手段，以康為目標(biāo)”，游客在目的地的停留時(shí)間延長(zhǎng)，與服務(wù)、產(chǎn)品、設(shè)施設(shè)備的接觸時(shí)長(zhǎng)增加，對(duì)軟硬件的要求更加嚴(yán)格，因此，康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)勢(shì)必要進(jìn)行提質(zhì)升級(jí)。2020年，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”躋身國(guó)家戰(zhàn)略，關(guān)注老年需求，發(fā)揮積極態(tài)勢(shì)，是康養(yǎng)旅游發(fā)展的新機(jī)遇。這一階段，政策上更注重細(xì)節(jié)，對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，提質(zhì)升級(jí)成為發(fā)展關(guān)鍵。問(wèn)題產(chǎn)生不會(huì)直接成為政策議題，但焦點(diǎn)事件的觸發(fā)會(huì)促成政府對(duì)問(wèn)題的識(shí)別與關(guān)注〔16〕。新冠疫情突發(fā)成為舉國(guó)上下關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，也給康養(yǎng)旅游帶來(lái)新一輪的關(guān)注，政策隨之跟進(jìn)，形成了第三次變遷的問(wèn)題源流。

三、康養(yǎng)旅游政策的央地互動(dòng)邏輯

(一)“自上而下”與“自下而上”并存

“自上而下”的政策推行，不僅包含下級(jí)對(duì)上級(jí)在政策執(zhí)行上的服從，也涵蓋中央推薦地方采納可行性政策從而使政策推陳出新的過(guò)程〔17〕。部分省份可能由于緊迫問(wèn)題亟需政策規(guī)制，而采取“自下而上”的政策創(chuàng)新。但“自上而下”并不排斥“自下而上”，二者并存也許才是最好的政策推行方式。

從上述關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)的劃分可看出，在康養(yǎng)旅游政策發(fā)布初始階段是“自下而上”的需求導(dǎo)向，而中后期以“自上而下”的供給導(dǎo)向?yàn)橹鲗?dǎo)?？梢?，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會(huì)刺激政策的出臺(tái)，而政策的出臺(tái)又進(jìn)一步倒逼產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。雖然“自上而下”的頂層設(shè)計(jì)是政策施行的強(qiáng)勢(shì)力量，但其無(wú)法單獨(dú)發(fā)揮作用，“自下而上”的民意訴求才是政策出臺(tái)的新動(dòng)力，康養(yǎng)旅游政策的發(fā)展過(guò)程二者并存。

(二)從頂層設(shè)計(jì)到精細(xì)化實(shí)踐

本研究首先通過(guò)ROST CM6中的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和語(yǔ)義分析剖析中央與地方康養(yǎng)旅游政策內(nèi)容的關(guān)注網(wǎng)絡(luò)，分析二者關(guān)注點(diǎn)的區(qū)別，以期了解康養(yǎng)旅游政策互動(dòng)過(guò)程中央地之間的異同點(diǎn)，然后采用Nvivo12中的矩陣編碼功能對(duì)437份地方康養(yǎng)旅游政策文本中的主要措施進(jìn)行編碼，旨在了解地方政府的響應(yīng)現(xiàn)狀。

1.中央政府的頂層設(shè)計(jì)

從網(wǎng)絡(luò)圖(見圖8)可以看出，中央在康養(yǎng)旅游政策內(nèi)容上更注重如建設(shè)國(guó)家級(jí)康養(yǎng)旅游示范基地、著力開發(fā)康養(yǎng)旅游產(chǎn)品、促進(jìn)旅游與康養(yǎng)的融合發(fā)展等的宏觀指導(dǎo)，發(fā)揮著頂層設(shè)計(jì)的效用，引領(lǐng)地方政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局。從“康養(yǎng)、旅游、服務(wù)、發(fā)展、度假、鄉(xiāng)村”等的關(guān)注逐漸向“消費(fèi)、改革、農(nóng)村、融合、體驗(yàn)”等的過(guò)渡，也表明中央康養(yǎng)旅游政策方向的轉(zhuǎn)變?？傮w上，我國(guó)康養(yǎng)旅游政策呈現(xiàn)出以改善身心健康為理念，以增進(jìn)人民福祉為目標(biāo)，以設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、構(gòu)建示范基地、豐富產(chǎn)業(yè)鏈等多項(xiàng)措施并舉為路徑，以民生保障為根本保障的發(fā)展格局。

圖8 中央政府關(guān)注力網(wǎng)絡(luò)

2.地方政府的精細(xì)化實(shí)踐

地方政府的關(guān)注點(diǎn)也逐漸從“康養(yǎng)、健康、養(yǎng)生、發(fā)展、服務(wù)、休閑、文化、特色”等轉(zhuǎn)向“溫泉、醫(yī)療、生態(tài)、中醫(yī)藥、體育、森林”(見圖9)，與中央“頂層設(shè)計(jì)”的引導(dǎo)相適應(yīng)的同時(shí)，也在不同業(yè)態(tài)的融合中提出了具體的施行方案和計(jì)劃。地方政府不僅對(duì)不同業(yè)態(tài)融合做出了詳細(xì)的專項(xiàng)計(jì)劃，也在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)整合、資金支持、人才培育等方面都提出了精細(xì)化的實(shí)踐措施。同時(shí)，森林安養(yǎng)旅游、溫泉養(yǎng)生旅游、濱水康養(yǎng)旅游、中醫(yī)藥健康旅游等特色項(xiàng)目紛紛落地，意味著多業(yè)態(tài)融合發(fā)展康養(yǎng)旅游時(shí)代的到來(lái)。

圖9 地方政府關(guān)注力網(wǎng)絡(luò)

康養(yǎng)旅游政策措施是康養(yǎng)旅游政策內(nèi)容的重要組成部分，集中體現(xiàn)了地方政府產(chǎn)業(yè)布局的落腳點(diǎn),是地方政府對(duì)康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)的精細(xì)化指導(dǎo)。為更好了解地方政府在康養(yǎng)旅游政策響應(yīng)中的精細(xì)化實(shí)踐措施，本研究采取扎根理論的逐級(jí)編碼過(guò)程對(duì)康養(yǎng)旅游政策文本進(jìn)行解構(gòu)分析，具體如下：

(1)開放式編碼。在開放式編碼前，由于政策文本涵蓋內(nèi)容較廣，為細(xì)分康養(yǎng)旅游領(lǐng)域，從所有康養(yǎng)旅游政策文本中篩選涉及“康養(yǎng)旅游”的語(yǔ)句、段落，復(fù)制粘貼到txt文本中，并導(dǎo)入Nvivo12軟件。在詳細(xì)閱讀原始資料的基礎(chǔ)上，不代入任何前提預(yù)設(shè)，對(duì)政策文本逐段、逐句進(jìn)行細(xì)致分析、總結(jié)概括，將重點(diǎn)措施摘錄編號(hào)、概念化，提取出40個(gè)初始范疇，具體如表1所示。

表1 康養(yǎng)旅游政策措施開放式編碼的范疇化

(2)主軸式編碼。為建立康養(yǎng)旅游政策措施類屬間的邏輯關(guān)系，在對(duì)40個(gè)初始范疇進(jìn)行比較和分析的基礎(chǔ)上，選擇語(yǔ)義相近且復(fù)現(xiàn)率高的措施類范疇進(jìn)行提煉，歸納得出健全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立康養(yǎng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)融合等8個(gè)副范疇，然后再次提煉形成概括性更強(qiáng)的3個(gè)主范疇：基礎(chǔ)性保障措施、配套性服務(wù)措施及強(qiáng)效性提質(zhì)措施，具體如表2所示。

表2 康養(yǎng)旅游政策措施主軸式編碼的主范疇形成

(3)選擇性編碼。選擇性編碼旨在進(jìn)一步挖掘核心范疇，并通過(guò)故事線形式描述事件脈絡(luò)。本研究通過(guò)梳理分析，將核心范疇確定為“康養(yǎng)旅游政策的精細(xì)化實(shí)踐”(見圖10)，將故事線概括為“以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)鏈培育為基礎(chǔ)保障，通過(guò)康養(yǎng)智慧化、政策扶持進(jìn)行配套服務(wù)，進(jìn)而達(dá)到消費(fèi)業(yè)態(tài)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃管理的強(qiáng)效提質(zhì)”，是康養(yǎng)旅游政策的地方精細(xì)化實(shí)踐邏輯。

圖10 康養(yǎng)旅游政策的精細(xì)化實(shí)踐

(4)飽和度檢驗(yàn)。飽和度檢驗(yàn)是衡量是否停止采樣的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)新樣本中沒有新范疇產(chǎn)生時(shí)，則認(rèn)為理論已達(dá)飽和。本研究將預(yù)留的15份康養(yǎng)旅游政策樣本進(jìn)行理論飽和度檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)無(wú)新范疇、新概念產(chǎn)生，因此，本研究所構(gòu)建的康養(yǎng)旅游政策的精細(xì)化實(shí)踐理論達(dá)到飽和。

由此可知，地方政府在問(wèn)題源流、政治源流、政策源流三源流的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了政策措施的精細(xì)化布局，不僅包含基礎(chǔ)性的保障措施、配套性的服務(wù)措施，也涵蓋了強(qiáng)效性的提質(zhì)措施，一定程度上與康養(yǎng)旅游政策響應(yīng)的三個(gè)階段相對(duì)應(yīng)。初步探索的頂層設(shè)計(jì)期，始于問(wèn)題源流的康養(yǎng)旅游政策，以基礎(chǔ)性保障措施為主導(dǎo)，注重基礎(chǔ)設(shè)施的完善、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立、產(chǎn)業(yè)的融合及產(chǎn)業(yè)鏈的培育，使得康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)得以規(guī)范發(fā)展，康養(yǎng)旅游政策也隨之進(jìn)入政治源流，中央始終發(fā)揮著頂層設(shè)計(jì)效用，引導(dǎo)著康養(yǎng)旅游發(fā)展；進(jìn)入示范推行期，政策源流匯聚，政策共同體積極推進(jìn)康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)制度發(fā)展，以配套性服務(wù)措施為主導(dǎo)，與時(shí)俱進(jìn)，加快康養(yǎng)文旅數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推行各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持優(yōu)惠政策，助力康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展；消費(fèi)升級(jí)加之新冠疫情爆發(fā)，問(wèn)題源流再一次凸顯，迫使政策調(diào)整、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，在強(qiáng)效性措施上，以加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與管理為保障，豐富康養(yǎng)產(chǎn)品、升級(jí)消費(fèi)業(yè)態(tài)，滿足顧客群體的多元需求。

四、康養(yǎng)旅游政策響應(yīng)的地方異質(zhì)性

本研究根據(jù)全國(guó)人大六屆四次會(huì)議及全國(guó)人大八屆五次會(huì)議的劃分，將地方劃分為東、中、西部，其中，東部地區(qū)包括京、津、冀、遼、蘇、滬、魯、浙、閩、粵、桂、瓊12個(gè)省(直轄市);中部地區(qū)包括晉、皖、贛、豫、鄂、湘、黑、吉、內(nèi)蒙古9個(gè)省(自治區(qū));西部地區(qū)包括川、渝、貴、滇、藏、陜、甘、青、寧、新10個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)。通過(guò)ROST CM6進(jìn)行分詞，并計(jì)算詞頻，進(jìn)而探究東、中、西部地方政府的注意力變化，以了解東、中、西部康養(yǎng)旅游政策響應(yīng)的注意力差異。

通過(guò)對(duì)比東、中、西部地方政府發(fā)布的康養(yǎng)旅游政策高頻詞(見表3)可以發(fā)現(xiàn)，在康養(yǎng)旅游政策推進(jìn)的初始階段，三個(gè)區(qū)域的差別并不顯著，均以“康養(yǎng)(健康)旅游發(fā)展”進(jìn)行戰(zhàn)略部署；進(jìn)入探索階段，東部地方政府主要以“醫(yī)療、養(yǎng)生、休閑、文化”為突破點(diǎn)進(jìn)行布局，而中部地方政府更專注“森林、文化、養(yǎng)生、養(yǎng)老、生態(tài)”，西部地方政府則把關(guān)注重點(diǎn)聚焦于“文化、養(yǎng)老、養(yǎng)生、休閑、特色”上，三個(gè)區(qū)域既有共同取向，又表現(xiàn)出一定程度的異質(zhì)性。

表3 東、中、西部注意力高頻詞

具體而言，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)發(fā)達(dá)，政府優(yōu)先選取醫(yī)療、科技進(jìn)行產(chǎn)業(yè)融合，而中部地區(qū)森林資源相對(duì)豐富，政府優(yōu)先選擇森林等生態(tài)資源進(jìn)行布局，西部地區(qū)作為康養(yǎng)的首推地區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)較快，因而政府將目光放在與文化的融合上，凸顯地方特色。可見，政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)和規(guī)制作用至關(guān)重要，不過(guò)政策并非唯一決定條件，地方經(jīng)濟(jì)、區(qū)位交通、目的地形象等均是影響康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。

五、結(jié)論與建議

康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展得益于相關(guān)政策的推進(jìn)。本研究基于446份康養(yǎng)旅游政策文本，以央地互動(dòng)的視角，結(jié)合多源流理論解讀了康養(yǎng)旅游政策發(fā)展的央地互動(dòng)邏輯及地方響應(yīng)異質(zhì)性。研究結(jié)論如下：

首先，從基礎(chǔ)態(tài)勢(shì)來(lái)看，康養(yǎng)旅游政策在響應(yīng)上存在一定的廣度和力度，且側(cè)面反映了康養(yǎng)旅游政策發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同性，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展促使發(fā)文部門聯(lián)合度增強(qiáng)。此外，康養(yǎng)旅游政策經(jīng)歷了“頂層設(shè)計(jì)期-示范推行期-提質(zhì)升級(jí)期”三個(gè)發(fā)展階段，結(jié)合多源流理論發(fā)現(xiàn)，問(wèn)題源流、政治源流、政策源流三源流匯聚共同推進(jìn)康養(yǎng)旅游政策發(fā)展。健康意識(shí)的增強(qiáng)與新冠疫情的“危機(jī)感”疊加，開啟了康養(yǎng)旅游政策發(fā)展的“問(wèn)題之窗”?？叼B(yǎng)旅游政策源流出現(xiàn)順序?yàn)椤皢?wèn)題源流-政治源流-政策源流-問(wèn)題源流”，形成了一個(gè)循環(huán)，在提質(zhì)升級(jí)期后，康養(yǎng)旅游政策將進(jìn)入體系化階段，沿著源流順序持續(xù)更新調(diào)整。當(dāng)未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步飽和后，政策頒布速度也將逐漸放緩，一定程度上體現(xiàn)了政策發(fā)展的漸進(jìn)性。

其次，從央地互動(dòng)上來(lái)看，“自下而上”的試點(diǎn)創(chuàng)新與“自上而下”的政策推行相呼應(yīng)，是康養(yǎng)旅游政策發(fā)展的重要方式。整體來(lái)看，中央政府始終持有一種全局視野，統(tǒng)籌兼顧，扮演著一個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)者”的角色，發(fā)揮著“頂層設(shè)計(jì)”的效用，政策內(nèi)容多涉及業(yè)態(tài)融合、技術(shù)支持和人才培養(yǎng)等方面。而地方政府在康養(yǎng)旅游政策響應(yīng)上“精準(zhǔn)治理”的功能充分彰顯，更加偏好環(huán)境型政策工具，因地制宜提出了各地的精細(xì)化管理措施，綜合囊括為“以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)鏈培育為基礎(chǔ)保障，通過(guò)康養(yǎng)智慧化、政策扶持進(jìn)行配套服務(wù)，進(jìn)而達(dá)到消費(fèi)業(yè)態(tài)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃管理的強(qiáng)效提質(zhì)”的措施演進(jìn)機(jī)制。

最后，從政策響應(yīng)的地方異質(zhì)性來(lái)看，康養(yǎng)旅游政策發(fā)展在東、中、西部間既存在共同取向又有所差異。相同點(diǎn)在于不同階段的整體性布局思維，初步探索階段以“康養(yǎng)旅游發(fā)展”進(jìn)行整體戰(zhàn)略部署，穩(wěn)步推行階段逐漸細(xì)化管理措施，提質(zhì)升級(jí)階段與時(shí)俱進(jìn)，滿足游客多元化健康需求。而差異則體現(xiàn)在地方優(yōu)勢(shì)和推行先后上，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)融合的條件更優(yōu)，中部具有資源稟賦優(yōu)勢(shì)，更關(guān)注森林、濕地等生態(tài)資源的利用，西部地區(qū)作為先行者，康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展先于中、東部，更注重文化和特色的內(nèi)核。

本研究的結(jié)論還對(duì)未來(lái)康養(yǎng)旅游政策調(diào)整與完善具有一定的參考作用，具體可從以下方面進(jìn)行改進(jìn)：

首先，應(yīng)致力于構(gòu)建康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，提高央地互動(dòng)的緊密性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。長(zhǎng)效高質(zhì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開完備的政策支撐，中央政府與地方政府進(jìn)行政策制定時(shí)，應(yīng)以更加全面的視角進(jìn)行布局，除實(shí)施意見、發(fā)展規(guī)劃外，還應(yīng)落實(shí)一些實(shí)施細(xì)則、規(guī)章制度等更加細(xì)致化的政策。此前，康養(yǎng)旅游已進(jìn)入提質(zhì)升級(jí)階段，康養(yǎng)旅游政策的體系化應(yīng)得到政府重視，不僅需要涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、配套服務(wù)，還應(yīng)在強(qiáng)效性提質(zhì)措施上下功夫。例如，加強(qiáng)對(duì)專業(yè)人才教育與培養(yǎng)、數(shù)字化賦能康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等方面的關(guān)注，以推動(dòng)康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，建立起體系完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、特色鮮明的康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)體系。

其次，以需求為導(dǎo)向，動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化康養(yǎng)政策。康養(yǎng)旅游政策中多源流須同時(shí)作用，緊跟新熱點(diǎn)、新業(yè)態(tài)，充分了解游客需求和關(guān)注點(diǎn)，重視新冠疫情所帶來(lái)的關(guān)鍵影響，把握時(shí)機(jī)探尋政策切入點(diǎn)，最終形成問(wèn)題源流對(duì)政治源流、政策源流的推動(dòng)，是新時(shí)期康養(yǎng)旅游政策制定的重中之重。例如，新冠疫情加速了數(shù)字化技術(shù)變革，未來(lái)老年群體的代際數(shù)字鴻溝如何消弭，以及在公共危機(jī)事件下康養(yǎng)旅游受眾群體的情感如何保障等問(wèn)題，均亟需產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)。

最后，精細(xì)化專項(xiàng)政策指導(dǎo)，提高政策落地的可操作性。中央政府應(yīng)始終立足于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分完善康養(yǎng)旅游政策的頂層設(shè)計(jì)，而地方政府也應(yīng)傳達(dá)好“自下而上”的民意訴求，加強(qiáng)以需求為導(dǎo)向的精細(xì)化措施推進(jìn)。始終將探索在地化作為地方治理的核心任務(wù)，把握好政策推行的時(shí)機(jī)，充分利用東、中、西部地區(qū)的優(yōu)勢(shì)與特色，因時(shí)制宜、因地制宜地進(jìn)行政策調(diào)整與完善，對(duì)“康養(yǎng)旅游+”進(jìn)行專項(xiàng)指導(dǎo)，如在可持續(xù)發(fā)展理念的引領(lǐng)下推行“綠色/生態(tài)康養(yǎng)旅游”、在“健康中國(guó)”戰(zhàn)略背景下提倡“康養(yǎng)旅游+醫(yī)療”等，細(xì)致化產(chǎn)業(yè)融合的政策指導(dǎo)，積極推動(dòng)政策落地見效。