生態(tài)保護前提下黃河流域高質量發(fā)展的難點及對策*

肖 安 寶 肖 哲

在過去幾千年的歷史長河里，黃河流域一直是華夏大地政治、經濟、文化的重要中心，是中華文明的搖籃。作為中華民族的母親河，黃河一直以并不豐沛的水資源支援相關地區(qū)經濟發(fā)展和生態(tài)建設，在近20年的時間里，國家先后實施了7次引黃濟津、19次引黃入冀、21次引黃濟青等跨流域調水工程。然而，一個嚴峻的事實是，當前黃河流域的經濟發(fā)展水平已明顯落后于長江流域，甚至落后于全國平均水平。黨的十八大以來，習近平總書記多次深入實地考察黃河流域9省(區(qū))的治理與發(fā)展情況，高度重視黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展。2019年黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，2021年《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，這為黃河流域未來發(fā)展指明了方向。但在實踐層面，流域生態(tài)問題、流域治理問題和流域產業(yè)問題一直是制約黃河流域高質量發(fā)展的突出問題，亟待解決。本文在生態(tài)保護和高質量發(fā)展兩大理念指導下，嘗試有針對性地提出應對之策，以期加快構建黃河流域高質量發(fā)展的區(qū)域增長極。

一、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展互相作用的基本機理

保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的國家戰(zhàn)略涉及兩個重要理念——生態(tài)保護和高質量發(fā)展，深刻把握其理論內涵，有助于立足流域整體做好頂層設計，制定基于流域現實條件的可行性強的推進措施。

1.黃河流域生態(tài)保護的基本內涵

面對生態(tài)退化、環(huán)境污染、資源緊缺的嚴峻形勢，習近平總書記以生態(tài)文明建設為立論基點，闡明新時代生態(tài)文明建設的基本要義，即“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“生態(tài)興衰影響文明興衰”“山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”等。質言之，新時代生態(tài)文明建設是為緩解人與自然之間的矛盾而采取的符合自然規(guī)律的一系列國家重大決策部署以及在全國范圍內落實到經濟、政治、社會等領域的所有具體實踐。黃河流域作為我國重點流域地區(qū)，涉及9省(區(qū))，橫跨四大地貌單元和三大地形階梯，輻射全國近1/3的人口，在我國構筑的“兩屏三帶”生態(tài)安全屏障中占據重要位置，是貫穿我國西北地區(qū)和東部渤海地區(qū)的重要生態(tài)廊道，具有重要的水源涵養(yǎng)、氣候調節(jié)、水體凈化和生物棲息等多重生態(tài)系統(tǒng)服務功能，其生態(tài)健康關乎北方地區(qū)乃至全國的生態(tài)安全。因此，黃河流域生態(tài)保護是國家生態(tài)文明建設的重要部分，是國家生態(tài)文明建設對黃河流域的根本要求。

作為調節(jié)流域內人與自然之間矛盾的根本舉措，黃河流域生態(tài)保護需要立足流域整體，以科學發(fā)展觀中的和諧、平等、可持續(xù)的生態(tài)理性為指導，針對流域內不同區(qū)域特點展開不同類型和層次的生態(tài)保護和建設活動，以達到流域內人、生態(tài)、社會和諧共生的目標。具體而言，黃河流域生態(tài)保護至少應包含以下四個方面的基本內容。一是秉持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，轉變發(fā)展方式，以自然修復和可持續(xù)發(fā)展改變黃河流域生態(tài)脆弱的現狀。二是秉持節(jié)水優(yōu)先、量水而行的理念，合理統(tǒng)籌水資源，優(yōu)化水生態(tài)，保護好維持黃河生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的“血液系統(tǒng)”。三是立足流域整體，統(tǒng)籌謀劃黃河流域生態(tài)保護和治理工作，通過協(xié)同聯動守好黃河生態(tài)環(huán)境生命線。四是分區(qū)分類治理，依據黃河流域不同地區(qū)的生態(tài)建設重點，有針對性地提出具體保護和治理措施，提高流域生態(tài)保護的有效性。

2.黃河流域高質量發(fā)展的基本內涵

相比于國家整體的高質量發(fā)展或其他地區(qū)的高質量發(fā)展，黃河流域高質量發(fā)展有其明顯的資源、生態(tài)、區(qū)位特殊性。因此，推動黃河流域高質量發(fā)展應依據黃河流域的比較優(yōu)勢和發(fā)展階段，將國家層面的高質量發(fā)展理念貫徹落實到黃河流域，從流域的具體層面闡明高質量發(fā)展的內涵要義，使黃河流域高質量發(fā)展思路契合黃河流經省份的使命定位和生態(tài)條件。具體而言，黃河流域高質量發(fā)展至少應包含以下三個方面的主要內容。一是以“數字化”為發(fā)展方向推進黃河流域經濟發(fā)展模式轉型升級，積極培育新興產業(yè)，促使流域產業(yè)結構和區(qū)域結構向更高層次邁進。二是在充分發(fā)揮各省份比較優(yōu)勢的基礎上重視宏觀資源配置的均衡性，提升流域整體發(fā)展水平。三是提升公共產品和服務的供給效能，以生態(tài)文明建設和鄉(xiāng)村振興為著力點，切實滿足人民群眾更高層次、更高質量的生活需要。也就是說，黃河流域高質量發(fā)展不僅要滿足新時代社會發(fā)展、產業(yè)升級、生態(tài)良好等現實需要，更要在生態(tài)環(huán)境脆弱、發(fā)展相對落后、產業(yè)結構亟待優(yōu)化等現實條件下實現綠色、持續(xù)、高效的經濟社會發(fā)展。概言之，黃河流域高質量發(fā)展特指以生態(tài)優(yōu)先為發(fā)展理念，提升要素投入質量、優(yōu)化經濟結構、產業(yè)創(chuàng)新轉型，在人與自然和諧發(fā)展基礎上尋求創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展，致力于滿足人民群眾對優(yōu)質物質產品、精神產品和生態(tài)產品的需要的發(fā)展模式和結構體系。

3.黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展的作用機理

圖1 黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展作用機理圖

(1)黃河流域生態(tài)保護是保障流域高質量發(fā)展的基本前提條件。健康的生態(tài)環(huán)境為高質量發(fā)展提供后備支持，對其具有保障和供給作用。就保障作用而言，優(yōu)質的生態(tài)環(huán)境是人們生產生活不可或缺的重要資源。一方面，生態(tài)資源是地區(qū)發(fā)展的重要資本，有效的生態(tài)保護有利于實現生態(tài)資源的有序利用，為高質量發(fā)展提供充足的自然生產要素支撐。另一方面，生態(tài)環(huán)境是人類生存最為基礎的條件，健康的生態(tài)系統(tǒng)能為人們提供一個適宜生存和發(fā)展的生活環(huán)境。大力推進黃河流域生態(tài)保護，提供更多優(yōu)質生態(tài)產品，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，是持續(xù)提升人民群眾獲得感和幸福感的必要舉措。就供給作用而言，高水平的生態(tài)環(huán)境助推高質量發(fā)展。高水平的生態(tài)環(huán)境蘊含豐富的生態(tài)資源，通過“價值化”過程可以將其轉變?yōu)樯鷳B(tài)產品，并以生態(tài)運營、綠色生產等方式實現生態(tài)產品向生態(tài)資產的轉化，進而實現財富增值，促進高質量發(fā)展。同時，以高水平生態(tài)環(huán)境保護和修復倒逼黃河流域高質量發(fā)展，有利于促進生產方式由“先污染后治理”向“保護中生產”轉變，推動經濟結構綠色轉型，加快形成綠色生產方式和生活方式，助推高質量發(fā)展。

(2)黃河流域高質量發(fā)展為流域生態(tài)保護和治理提供必不可少的經濟基礎和科技支撐，是建立健全黃河流域生態(tài)保護長效機制不可或缺的動力源泉。一方面，生態(tài)保護和治理需要充足的資金和技術支持，高質量發(fā)展是推動綠色發(fā)展的重要經濟支持。另一方面，高質量發(fā)展意味著生產技術的進步和產業(yè)結構的優(yōu)化，要求從生產源頭減少資源損耗和生態(tài)污染。

二、黃河流域高質量發(fā)展面臨的主要難題

1.黃河流域高質量發(fā)展在流域治理方面存在明顯短板

2.黃河流域高質量發(fā)展面臨的生態(tài)制約

3.黃河流域高質量發(fā)展面臨的產業(yè)短板

三、做好生態(tài)保護前提下推進黃河流域高質量發(fā)展的基本路徑

1.重視頂層設計：從黃河流域整體出發(fā)加強頂層設計

進入新發(fā)展階段，黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展要跳出傳統(tǒng)的行政區(qū)分割而治的治理思維，突破傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展模式，以抓好生態(tài)保護為基本前提，立足流域整體加強頂層設計，促進整體性發(fā)展和關鍵性突破之間的有機互補。自2019年“黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展國家戰(zhàn)略”被正式提出以來，國家不斷完善黃河流域治理的頂層設計?！饵S河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)既是當前和今后一個時期內指導黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的綱領性文件，也是黃河流域各省(區(qū))、各部門、各主體制定和實施相關規(guī)劃政策的重要依據。以此為基礎，黃河流域各省(區(qū))、各部門、各主體需進一步明確黃河流域近期、中期、遠期高質量發(fā)展的主攻方向，進一步細化落實有關黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的系列性文件，通過科學設計推動《規(guī)劃綱要》落地實施。

2.打造生態(tài)黃河：構建以“三區(qū)七群”為框架的生態(tài)治理格局

(1)青藏高原區(qū)域作為黃河源頭，是黃河流域生態(tài)環(huán)境最為敏感脆弱的地帶，其定位主要以水源涵養(yǎng)和保持生物多樣性為主。該區(qū)域需以“全面保護、重點治理、局部開發(fā)、服從自然”的整體發(fā)展定位為指導形成長效生態(tài)保護和治理機制。一要加強對該區(qū)域的生態(tài)保護和治理監(jiān)管，限制過度放牧、無序開發(fā)、毀林開荒等破壞性生產活動，通過政策支撐推進生態(tài)保護和修復建設工程，提升水源涵養(yǎng)能力。二要根據《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，嚴守黃河上游重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護紅線，原則上禁止生產建設性活動。在國家生態(tài)保護紅線制度指導下，青藏高原區(qū)域可依據主導功能劃定重點保護區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等不同區(qū)域，實施分區(qū)管理和考核，以增強生態(tài)保護紅線制度的可操作性。在生態(tài)紅線區(qū)域，可通過產業(yè)扶植、教育扶貧、創(chuàng)業(yè)支持等政策引導周邊牧區(qū)居民生態(tài)移民，避免人為活動損毀生態(tài)系統(tǒng)。三要盡快填補目前黃河流域水源涵養(yǎng)治理的法律空缺，制定適用于黃河流域地區(qū)的法律法規(guī)，通過法律賦能增強黃委會的治理權威，提升黃委會“專事專辦”的治理效能。

(2)位于黃河中游的黃土高原區(qū)域是生態(tài)脆弱地帶，其生態(tài)治理定位主要以綜合治理水土流失為主。該區(qū)域需以太原城市群、關中城市群、呼包鄂榆城市群和銀川平原城市群為重要載體，形成“科學保土、精準治水”的生態(tài)保護可持續(xù)發(fā)展格局?；谛聲r代水土保持工作的戰(zhàn)略目標，該區(qū)域需積極轉變治理思維和治理模式，即從單一的水土流失治理轉向水土保持和經濟社會發(fā)展協(xié)同，從大規(guī)模治理轉向高風險區(qū)域精準治理，從工程學意義上的綜合治理轉向生態(tài)學意義上的全域生態(tài)景觀格局建設。將黃土高原區(qū)域打造成黃河“過濾帶”而非“造沙帶”，進一步減少水土流失對當地及下游的危害。要積極探索建立具有黃河特點的區(qū)際生態(tài)補償機制，依據“誰受益誰補償”原則，受益地區(qū)對因保護生態(tài)而作出經濟犧牲的地區(qū)提供經濟補償。在《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》的指導下，各地政府明確補償方式、補償標準，完善重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度和補償措施。對于受益地區(qū)，可以通過產業(yè)扶持、人才培養(yǎng)、技術援助等方式，探索建立市場化、多元化補償機制；對于被補償地區(qū)，可以依托經濟補償和自身自然資源，建設一系列“生態(tài)+”的新業(yè)態(tài)和新模式，在生態(tài)生產的基礎上挖掘生態(tài)旅游新路子，優(yōu)化冷鏈物流體系，強化生態(tài)友好型品牌的建設，打造和完善圍繞生態(tài)產品高質量發(fā)展的經濟產業(yè)鏈。

(3)位于黃河下游的華北平原區(qū)域是經濟發(fā)展和生態(tài)保護矛盾突出的地帶，其生態(tài)治理定位主要應以解決水資源短缺污染和沉沙滯洪問題為主。該區(qū)域需以山東半島城市群和中原城市群為重要載體，形成“防洪保安、節(jié)水減污、生態(tài)富民”的生態(tài)保護和高質量發(fā)展格局。華北平原區(qū)域是人口集聚和經濟發(fā)展的重點區(qū)域，匯集大量工農業(yè)產區(qū)和居民生活區(qū)，其生態(tài)治理和保護應按照《黃河流域防洪規(guī)劃》和《黃河流域綜合規(guī)劃(2012—2030年)》中的有關要求，從生產和生活兩方面入手。在生產方面，制定完備、科學的產業(yè)準入與退出政策體系，鼓勵和扶持科技型產業(yè)發(fā)展以及引黃灌區(qū)的現代化改造，出臺優(yōu)惠政策，加強取水用水監(jiān)督管理機制。通過完善相關法律法規(guī)，進一步加強對生產過程中可能出現的過度開采地下水、亂排放污水、使用含磷農肥等破壞生態(tài)行為的監(jiān)管與執(zhí)法力度。目前國家已出臺《中華人民共和國水污染防治法》等相關法律對生產方面的水污染進行管控，下一步可根據黃河流域水環(huán)境質量改善的現實要求，完善黃河流域水污染防治法律法規(guī)體系。在生活方面，以“人水分離、灘內移民”為主，推動桃花峪等重點水利區(qū)域的水利工程建設，優(yōu)化水庫生態(tài)調度，開展滯洪區(qū)綜合治理，探索多元化灘區(qū)移民補償方式，推進下游生態(tài)廊道建設，緩解人口密集和生態(tài)防護之間的矛盾。

3.打造“綠色引擎”：實施“取消、升級、發(fā)展”三步走戰(zhàn)略

工業(yè)轉型升級與低碳發(fā)展是一個復雜的系統(tǒng)工程，不僅是能源和排放的問題，更涉及工業(yè)部門增長動能轉換、生產方式革新、用能形態(tài)升級、競爭力重塑等重大議題。針對目前黃河流域經濟產業(yè)仍以資源粗放型生產為主的發(fā)展現狀，亟須以創(chuàng)新驅動帶動黃河流域產業(yè)轉型升級，建設現代化產業(yè)集群，推動實施“取消、升級、發(fā)展”的三步走戰(zhàn)略，即取消高能耗、高污染且無法通過技術創(chuàng)新實現效能提升的產業(yè)，升級雖以能源消耗為主但具有發(fā)展?jié)摿鸵欢ㄒ?guī)模的產業(yè)，積極推動綠色產業(yè)和低能耗產業(yè)良性發(fā)展。

(1)取消生態(tài)破壞型產業(yè)。對于只有完全依靠生態(tài)資源消耗才能生存的生態(tài)破壞型產業(yè)，可通過產業(yè)置換逐步將其“消化”。應嚴格依據《黃河流域綠色發(fā)展指標體系》《黃河流域生態(tài)文明建設考核目標體系》等相關政策文件，在流域內實施一切從嚴的環(huán)境準入和產業(yè)負面清單管理制度，明確淘汰、禁止、限制的產業(yè)清單，從嚴、從實管控生態(tài)破壞性產業(yè)。

(2)升級傳統(tǒng)制造產業(yè)。升級是打造黃河流域高質量發(fā)展“綠色引擎”工作的重中之重。一要加大傳統(tǒng)產業(yè)的創(chuàng)新力度，促進5G、區(qū)塊鏈等新興技術的研究投入以及高端科技人才的引進和培養(yǎng)，并通過產、學、研相結合的方式加快創(chuàng)新科技應用到產業(yè)建設中的速度，通過信息化改造推動黃河產業(yè)轉型升級，提升能源利用率。二要積極培育產業(yè)聚集群，以產業(yè)園區(qū)為載體打造一個科技引領、效率提升、污染減少的產業(yè)技術創(chuàng)新圈。單純依靠個別企業(yè)的技術創(chuàng)新力推動黃河流域產業(yè)升級所耗費的時間成本及轉型升級難度都非常大，而將相關產業(yè)聚集在一個區(qū)域，有利于營造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境，降低資源能耗，大大提升運行效率。三要從宏觀層面加強對產業(yè)聚集群的科學規(guī)劃和指導，加強對要素驅動產業(yè)的政策扶持力度，為技術創(chuàng)新主導企業(yè)提供相應稅收優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)的創(chuàng)新生產活動，為廣大技術創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者和就業(yè)者提供廣闊的發(fā)展平臺，從政策上推動黃河流域產業(yè)轉型升級。

(3)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)。依據國家十四五規(guī)劃，戰(zhàn)略性新興產業(yè)是國家高質量發(fā)展的主戰(zhàn)場和戰(zhàn)略方向。在此基礎上，黃河流域各省(區(qū))可通過推進物聯網、大數據、人工智能等新興技術與實體經濟相結合，依托國家技術創(chuàng)新中心、大數據中心等平臺，突出項目支撐，推進黃河流域科研技術平臺和創(chuàng)新基礎設施建設，最大限度地將黃河流域的自然資源、文化資源、生物資源等轉化為產業(yè)價值的增值項，提升黃河流域產業(yè)的競爭力和自主創(chuàng)新能力。

4.以黃河為紐帶建立一體化網格軸狀帶發(fā)展體系