社區(qū)“微自治”的兩種邏輯及其優(yōu)化路徑*
——基于蘇州市S街道的案例分析

葉 繼 紅 陸 夢 怡

一、問題提出與案例介紹

當(dāng)前隨著社會治理重心逐步向基層下移，社會治理手段趨向精細(xì)化，一種新的自治方式——社區(qū)“微自治”應(yīng)運(yùn)而生。社區(qū)“微自治”是在更細(xì)微的層面上推進(jìn)社區(qū)自治，是社區(qū)自治的延伸與發(fā)展。“微自治”本質(zhì)上希望通過這種細(xì)化治理單元的方式激發(fā)居民小團(tuán)體的內(nèi)部意識與參與積極性，進(jìn)一步凸顯微單元在社區(qū)自治中的作用。

從世界范圍來看，20世紀(jì)70到80年代以來，由于遭遇石油危機(jī)引起的滯漲、福利國家的效率下降，西方社會的社區(qū)逐漸分化和衰落。為了在不增加政府福利負(fù)擔(dān)的前提下保障社會公共服務(wù)供給、實(shí)現(xiàn)社區(qū)融合或社會融合，市場機(jī)制和社會力量被廣泛引入公共領(lǐng)域，公民和社區(qū)在社會治理中的重要性逐漸凸顯。在此背景下，社區(qū)被認(rèn)為是一種可以被動(dòng)員的用以解決政治、社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)諸問題的資源，不少國家開始將有關(guān)社區(qū)的內(nèi)容作為政策主題，政府與公民社會的組織機(jī)構(gòu)協(xié)力推進(jìn)社區(qū)的復(fù)興與發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，逐漸形成了以社區(qū)為基礎(chǔ)的治理范式、“以社區(qū)為介質(zhì)的政府”范式以及“通過社區(qū)進(jìn)行治理”的范式，使得社區(qū)成為治理過程本身的內(nèi)在要素。在理念上，上述范式主張社區(qū)賦權(quán)與民主化治理，強(qiáng)調(diào)地方社區(qū)能夠更有效地應(yīng)對當(dāng)?shù)馗鞣N問題，并認(rèn)為當(dāng)?shù)鼐用窀煜さ胤江h(huán)境，有治理的優(yōu)先權(quán)，能夠被招募來實(shí)施相應(yīng)的措施。具體到社區(qū)“微自治”，雖然國外沒有與之相對應(yīng)的概念，但是也出現(xiàn)了建立在細(xì)分人群基礎(chǔ)上的“微社區(qū)”參與傾向。英國學(xué)者韋拉尼(Virani)在相關(guān)研究中指出，一個(gè)整體的社區(qū)內(nèi)部形成了由社會組織、小型企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、宗教團(tuán)體、少數(shù)民族群體、居民群體、同輩群體、利益群體等構(gòu)成的諸多“微社區(qū)”，每個(gè)“微社區(qū)”的參與構(gòu)成了整體的社區(qū)參與。在韋拉尼的研究中，社區(qū)“微自治”主要是指“微社區(qū)(人群)”參與，即社區(qū)中的每一個(gè)群體單元都主動(dòng)參與社區(qū)治理。盡管在不同語境下社區(qū)“微自治”的實(shí)踐形式具有差異性，但滿足居民個(gè)性化需求、促進(jìn)居民廣泛參與是其根本目標(biāo)。

就國內(nèi)而言，當(dāng)前我國社區(qū)自治總體上表現(xiàn)為基于行政邏輯的自上而下的“建構(gòu)型自治”和“行政性自治”，而基于自治邏輯的自下而上的“內(nèi)生型自治”和“自在型自治”并不明顯。二者是兩種截然不同的社區(qū)“微自治”動(dòng)力機(jī)制與行動(dòng)策略。要從根本上優(yōu)化社區(qū)“微自治”的運(yùn)行環(huán)境，就需要進(jìn)一步拓展和深化對上述兩種邏輯的認(rèn)識，即把握兩種不同邏輯之間的內(nèi)在關(guān)系，分析兩種不同邏輯背后的治理理念，探究不同治理理念下調(diào)適國家與社會之間關(guān)系的策略。首先，從發(fā)展的階段來看，可以認(rèn)為“建構(gòu)型自治”是走向“內(nèi)生型自治”的一個(gè)必經(jīng)階段。在“微自治”實(shí)踐中，即便在同一地區(qū)，社區(qū)“微自治”的方式也會因具體情境(如居民的自組織程度)不同而表現(xiàn)出差異性。因而，社區(qū)“微自治”的運(yùn)作邏輯不可能是一成不變的。其次，兩種不同的治理邏輯背后反映著不同的治理理念。行政邏輯遵循的是國家“創(chuàng)制”社會的思想，它以追求立竿見影的短期效應(yīng)為目標(biāo)；而自治邏輯遵循的是國家“培育”社會的思想，旨在通過長線經(jīng)營實(shí)現(xiàn)社區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。顯然，理念不同，治理的結(jié)果也不同。只有深入到治理邏輯背后的治理理念，才能更好地認(rèn)識“微自治”的過程、成效及其局限。再次，兩種不同的治理理念反映國家與社會關(guān)系在不同情境下的動(dòng)態(tài)變化。國家對于“創(chuàng)制”社會抑或“培育”社會的選擇主要是基于社會的變化性和發(fā)展性，而國家與社會之間的關(guān)系也因嵌入了居民組織化程度這一中介變量而更趨動(dòng)態(tài)化、情境化、具體化。因此，需要在這種動(dòng)態(tài)變化中來審視社區(qū)“微自治”。

本文以蘇州市高新區(qū)S街道開展的社區(qū)“微自治”為例進(jìn)行分析。近年來，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，S街道面臨征地拆遷、老新村改造、外來人口融合等問題，轄區(qū)內(nèi)人口異質(zhì)性較強(qiáng)，居民需求日益多元化。為強(qiáng)化社區(qū)治理，S街道推行社區(qū)“微自治”項(xiàng)目，并成立專門的管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)——社會組織服務(wù)中心，建立社區(qū)自治金以及引入RY社會工作發(fā)展中心，以促進(jìn)自上而下的資源輸入和項(xiàng)目落地。其中，社會組織服務(wù)中心是在區(qū)民政局和S街道辦的支持下成立的樞紐型社會組織，負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)12個(gè)社區(qū)進(jìn)行走訪調(diào)研，征集居民需求，編寫“微自治”項(xiàng)目需求調(diào)研報(bào)告。2020年，共征集12個(gè)社區(qū)16個(gè)項(xiàng)目需求，社會組織服務(wù)中心據(jù)此進(jìn)行項(xiàng)目匹配與資源輸送。項(xiàng)目內(nèi)容涉及社區(qū)文化、社區(qū)治理、社區(qū)融合、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)增能等方面。社區(qū)“微自治”的自治金來自街道辦的財(cái)政撥款，街道辦根據(jù)每年項(xiàng)目實(shí)施情況統(tǒng)一進(jìn)行財(cái)政投入。2020年，累計(jì)投入資金近500萬元。為彌補(bǔ)自治金的不足，S街道成立了社區(qū)發(fā)展基金會，抽取一部分資金用于社區(qū)“微自治”。RY社會工作發(fā)展中心是一家專業(yè)的4A級社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)社區(qū)社會組織的幫扶、評估和監(jiān)管等工作。在S街道辦的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，社會組織服務(wù)中心負(fù)責(zé)社區(qū)“微自治”項(xiàng)目的總體策劃，RY社會工作發(fā)展中心負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體執(zhí)行，自治金與基金會為項(xiàng)目資金支出提供基本保障，由此形成規(guī)范化、專業(yè)化、一體化的服務(wù)體系。本文選取S街道的H社區(qū)與X社區(qū)進(jìn)行比較研究，這兩個(gè)社區(qū)在發(fā)展歷程、稟賦條件、治理方式等方面存在較大差異，能客觀反映社區(qū)“微自治”的整體狀況與內(nèi)部差異性，而對其差異性以及形成機(jī)理的分析有助于豐富社區(qū)“微自治”研究。

二、社區(qū)“微自治”運(yùn)行的兩種邏輯與效果

社區(qū)“微自治”不同運(yùn)行邏輯的分析涉及比較研究，與建構(gòu)一般化理論要求的“以大量個(gè)案為對象”的統(tǒng)計(jì)方法不同，比較方法通?！皩⒀芯拷裹c(diǎn)放在少數(shù)個(gè)案”的分析上，以揭示個(gè)案背后的“因果規(guī)律”。H社區(qū)與X社區(qū)基于不同的邏輯展開社區(qū)“微自治”，其治理效果亦有所不同(見圖1)。

圖1 社區(qū)“微自治”系統(tǒng)的運(yùn)行邏輯

1.社區(qū)居委會主導(dǎo)下的行政邏輯

行政作為“行動(dòng)層面的政治，即公共事務(wù)治理行動(dòng)層面的政治”，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力部門在治理行動(dòng)中對各種資源尤其是體制內(nèi)資源的調(diào)配與整合，這通常是一個(gè)“交織著不同成員行動(dòng)”“跨域和聯(lián)結(jié)了多個(gè)層次的過程”。這一行政手段在應(yīng)對具有復(fù)雜結(jié)構(gòu)的社區(qū)的“微自治”方面尤為必要。H社區(qū)包括拆遷安置小區(qū)、商品房小區(qū)和城中村，情況復(fù)雜。鑒于H社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與人員構(gòu)成的復(fù)雜性以及治理任務(wù)的艱巨性，H社區(qū)居委會以社區(qū)“微自治”為契機(jī)，以項(xiàng)目為抓手，建構(gòu)由組織外部網(wǎng)絡(luò)(包括政府網(wǎng)絡(luò)、市場網(wǎng)絡(luò)等)和組織內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)(包括人際網(wǎng)絡(luò)等)構(gòu)成的網(wǎng)狀治理體系。組織外部網(wǎng)絡(luò)中，H社區(qū)將社會組織、公安、城管、物業(yè)等主體納入管理主體的范圍，連同居委會形成了多元主體網(wǎng)絡(luò)。組織內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)中，H社區(qū)建立了以“院長”“小組長”“樓道長”為自治主體的三級居民自治組織。社區(qū)居委會是外部網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)鏈接的關(guān)鍵點(diǎn)。在治理邏輯上，H社區(qū)居委會通過強(qiáng)有力的行政化力量，整合體制內(nèi)、體制外兩種資源，建構(gòu)組織內(nèi)、組織外兩種網(wǎng)絡(luò)，通過上下互動(dòng)、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)力，有效應(yīng)對社區(qū)環(huán)境、治安等問題，在社區(qū)眾多事項(xiàng)中扮演“引領(lǐng)者”角色，主要體現(xiàn)了社區(qū)“微自治”運(yùn)行中自上而下的行政邏輯。該行政邏輯的背后蘊(yùn)含著國家主導(dǎo)下的“社會創(chuàng)制”思路，即國家“充當(dāng)著治理轉(zhuǎn)型的推動(dòng)者，把控著改革方向，通過制度設(shè)計(jì)、資源配置等方式，使社會運(yùn)行在國家設(shè)定的框架內(nèi)”。國家創(chuàng)制社會的主要抓手就是社區(qū)居委會。一直以來，社區(qū)居委會被認(rèn)為是政府行政的末梢，被定位為具有國家行政機(jī)關(guān)運(yùn)作程式的基層“準(zhǔn)政府組織”。這在H社區(qū)表現(xiàn)得比較明顯。

2.社會組織主導(dǎo)下的自治邏輯

3.不同治理邏輯下社區(qū)“微自治”的效果

三、社區(qū)“微自治”過程中的異化效應(yīng)

社區(qū)“微自治”在取得預(yù)期成效的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些非預(yù)期的后果與異化效應(yīng)。這既與行政邏輯背后國家創(chuàng)制社會的慣性思維有關(guān)，也與國家培育社會中重“點(diǎn)”輕“面”的傾向有關(guān)，還與治理行動(dòng)中的集體性行動(dòng)困境有關(guān)。

1.精細(xì)化導(dǎo)致社區(qū)居委會結(jié)構(gòu)“復(fù)雜化”

“微自治”的一個(gè)重要特征是治理精細(xì)化，即細(xì)化工作任務(wù)與責(zé)任到人。在相對簡單的治理環(huán)境中，精細(xì)化分工可以提高效率，但分工過細(xì)意味著一項(xiàng)簡單的工作也要被拆分為一系列繁瑣的程序，從而導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。就H社區(qū)而言，精細(xì)化最直接的表現(xiàn)就是居委會在推進(jìn)社區(qū)“微自治”過程中成立的各種專門機(jī)構(gòu)，如城中村整治領(lǐng)導(dǎo)小組、網(wǎng)格化治理小組、居民理事會、群眾文體活動(dòng)專項(xiàng)小組等。這些小組中還設(shè)立專門對接街道行政條線的專員，用以處理上級交辦的行政事務(wù)，從而造成社區(qū)居委會角色擴(kuò)容，責(zé)任過載。在“微自治”項(xiàng)目中，社區(qū)居委會既是法律規(guī)定的自治組織，也是基層政府的行政末梢、社會組織的主要運(yùn)行者等。當(dāng)眾多的職能集于一身，又無合適的機(jī)構(gòu)(如社會組織)來分解與轉(zhuǎn)移部分職能，居委會的結(jié)構(gòu)就會日趨復(fù)雜化。這使得社區(qū)居委會本身的功能日益模糊和弱化，導(dǎo)致組織目標(biāo)和法定自治目標(biāo)出現(xiàn)背向；同時(shí)，復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)也使居委會的組織靈活性和自主性大為下降，難以有效應(yīng)對復(fù)雜多變的環(huán)境和多元化的居民需求，導(dǎo)致社會治理應(yīng)急化、被動(dòng)化、碎片化。

2.指標(biāo)驅(qū)使導(dǎo)致社會組織“形式化”

街道推進(jìn)社區(qū)“微自治”的主要目的是通過培育社會組織來帶動(dòng)居民自治，社會組織被寄予了發(fā)揮重要作用的美好期望。基于此，H社區(qū)組建了7家社區(qū)社會組織。但是，社區(qū)社會組織自成立起就面臨組織人員缺乏、組織內(nèi)容空洞等問題。從社會組織成員構(gòu)成來看，居委會工作人員構(gòu)成了社區(qū)社會組織的主體部分。社會組織公益事務(wù)主要甚至全部由社區(qū)居委會負(fù)責(zé)，居委會13個(gè)工作人員在這7家社區(qū)社會組織成員名單中多次重復(fù)出現(xiàn)。這是因?yàn)樵谌藛T既定條件下，這種身兼數(shù)職可以形成社會組織的數(shù)量優(yōu)勢。對此，居委會主任解釋說，社區(qū)工作人員重復(fù)性“親自上陣”主要是為了完成上級的考核指標(biāo)。但是，當(dāng)越來越多的工作人員加入各類社會組織時(shí)，其組織性質(zhì)就發(fā)生了變化，就會成為行政化的社會組織，進(jìn)而使組織運(yùn)作偏離社會屬性。而且，在社會組織活動(dòng)內(nèi)容上同樣存在同質(zhì)化問題，即兩個(gè)或多個(gè)社會組織舉辦同一場活動(dòng)。其直接原因是社會組織人手不夠，而實(shí)質(zhì)上還是因?yàn)橐獪惻_賬，完成上級部門的指標(biāo)任務(wù)。

3.社區(qū)精英主導(dǎo)導(dǎo)致治理“寡頭化”

4.多元利益掣肘導(dǎo)致力量“離散化”

必要的外部資源輸入是確保社區(qū)“微自治”順利開展的重要前提和支撐。從資源供給的主體來看，政府、市場與社會組織都可以參與提供。然而，如果在同一社區(qū)場域內(nèi)缺乏有效的組織和協(xié)調(diào)機(jī)制，多個(gè)主體之間就易發(fā)生利益掣肘，造成資源浪費(fèi)與無序配置。多元主體利益掣肘從組織之間看是相關(guān)職能主體在資源供給的過程中均從自身利益出發(fā)而產(chǎn)生的，從組織內(nèi)部看是因自治單元結(jié)構(gòu)弱小，不具備對資源的統(tǒng)籌管理能力加之社區(qū)內(nèi)同質(zhì)性群體之間產(chǎn)生相同需求而引發(fā)的公共資源間接“排他性”。但即便在基本利益一致的情況下，多元主體也會因“微單元”之間需求差異而無法形成利益聯(lián)盟和集體性行動(dòng)。以H社區(qū)的城中村治理為例，生活在H社區(qū)城中村內(nèi)的居民曾聯(lián)名向居委會申請修建一個(gè)公共廁所，卻因?yàn)檎l都不愿意廁所建在自家房子附近而導(dǎo)致項(xiàng)目不了了之，衛(wèi)生問題仍然得不到解決。當(dāng)居民們都認(rèn)識到存在的衛(wèi)生問題時(shí)，居民“共存”意識形成，利益訴求得以集中；一旦更為細(xì)碎的利益矛盾顯現(xiàn)時(shí)，居民個(gè)體“存在”意識就凸顯，而“微單元”內(nèi)有限的空間與資源難以容納和協(xié)調(diào)眾多差異性利益，導(dǎo)致集體性行動(dòng)的困境。

四、社區(qū)“微自治”的優(yōu)化路徑

社區(qū)“微自治”作為居民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的新探索，對于增強(qiáng)社區(qū)自治功能、健全自治機(jī)制具有促進(jìn)作用。而針對社區(qū)“微自治”中的異化效益，則需要從體制、機(jī)制層面持續(xù)優(yōu)化社區(qū)“微自治”的運(yùn)行環(huán)境，以推進(jìn)居民自治的良性發(fā)展。

1.社區(qū)居委會應(yīng)回歸自治組織本位

社區(qū)“微自治”在一定程度上加重了居委會的負(fù)擔(dān)，使其結(jié)構(gòu)膨脹，功能超載。如果說這是自治程度低的情況下采取的權(quán)宜之計(jì)，那么從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，必須要對居委會的角色與功能進(jìn)行界定。一是界定居委會在社區(qū)“微自治”不同階段的功能。在社區(qū)“微自治”初期，居委會應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，負(fù)責(zé)項(xiàng)目在社區(qū)的具體落地和實(shí)施；在中后期，尤其是在社區(qū)居民組織化程度提高之后，居委會就應(yīng)“隱退”，而讓社會組織和居民“登臺”發(fā)揮主導(dǎo)作用。二是厘清社區(qū)居委會的職責(zé)邊界。居委會在社區(qū)“微自治”的中后期應(yīng)及時(shí)回歸自治職能，做好社區(qū)居民與社會組織的服務(wù)工作，成為居民與街道之間溝通的橋梁和紐帶。三是理順街道與居委會的關(guān)系。街道與居委會之間不是行政上下級關(guān)系，而應(yīng)是合作治理的“伙伴關(guān)系”，要減少街道對社區(qū)微觀事務(wù)的直接管理，為社區(qū)自治提供應(yīng)有的發(fā)展空間。

2.克服社會組織培育中的形式主義

通過社區(qū)“微自治”項(xiàng)目的實(shí)施培育一批社會組織，是街道推行社區(qū)“微自治”的一個(gè)初衷。但社會組織的培育有其內(nèi)在規(guī)律，地方政府不能越俎代庖。首先，地方政府要摒棄社會組織培育中急于求成的思想，轉(zhuǎn)變工作思路。要著眼長遠(yuǎn)、尊重規(guī)律、循循善誘，為社會組織發(fā)育創(chuàng)造良好的外部條件，包括提供資金、場地等必要的政策支持以及人員培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)等專業(yè)化服務(wù)，以促進(jìn)社會組織健康快速成長。其次，淡化社會組織數(shù)量考核指標(biāo)，突出社會組織服務(wù)的實(shí)際成效指標(biāo)，如實(shí)際開展活動(dòng)與服務(wù)居民情況、居民參與度與滿意度等。再次，要從優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境的角度，去除不利于社會組織運(yùn)行的因素，如盡可能地減少對社會組織過于繁瑣機(jī)械的工作臺賬考核要求，為其減負(fù)增能，營造良好的發(fā)展環(huán)境。

3.精英挖掘與群眾動(dòng)員同步推進(jìn)

4.推動(dòng)治理主體利益共容與協(xié)同

當(dāng)前隨著共建共治共享治理理念深入人心，群體間的利益共容成為一種必然的選擇與追求。共容利益產(chǎn)生于正和博弈，而排他利益則是零和博弈。在社區(qū)“微自治”中，共容利益是政府、企業(yè)、社區(qū)、社會組織、公眾之間的合作的基礎(chǔ)和目標(biāo)。為此，一是要秉持“共在”先于“存在”的理念。不“共在”便無個(gè)體的“存在”，各方只有在彼此認(rèn)同和尊重他人利益的前提下，才能夠謀取個(gè)人利益，也才能和諧共生。基于此，社區(qū)部門要通過各種渠道廣泛宣傳這一理念，促進(jìn)各治理主體尤其是廣大居民形成利益共識。二是要引入多元主體對話溝通機(jī)制，以協(xié)調(diào)社區(qū)“微自治”過程中的各方利益?？梢越⒁跃游瘯蛏鐓^(qū)精英為主導(dǎo)的多元主體對話溝通機(jī)制，通過積極、充分的協(xié)商溝通，尋求各方利益的“最大公約數(shù)”，最大程度地實(shí)現(xiàn)各治理主體之間的利益互惠與共享。

五、結(jié)論