粵澳合作橫琴方案剖析

王福強(qiáng)中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略研究課題組組長;中國政法大學(xué)法學(xué)博士。

不久前， 中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》。此方案出臺，是國家著眼未來作出的重大戰(zhàn)略。作為我國一項(xiàng)全新的探索，它也是“堅(jiān)守一國之本，善用兩制之利，形成兩制之和”的生動體現(xiàn)。

橫琴粵澳深度合作區(qū)是新時代“一國兩制”的生動實(shí)踐。在中央的強(qiáng)力支持下，澳門“一國兩制”取得了長足發(fā)展，成為人均GDP排名居前的小型經(jīng)濟(jì)體。但是，澳門也存在一些深層次的矛盾和問題，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，博彩業(yè)一枝獨(dú)大，易受外部環(huán)境沖擊，年輕人還面臨“所學(xué)非所用”以及住房難等問題。這些問題需要在“一國兩制”的前提下探索解決路徑。

澳門融入國家發(fā)展大局的主動性很高，實(shí)踐證明已經(jīng)取得了很好成果。今后如何進(jìn)一步發(fā)展，需要進(jìn)行制度層面的對接探索。

大灣區(qū)的戰(zhàn)略使命是立體多元的，推動港澳融入國家發(fā)展大局是重要戰(zhàn)略使命。這種融入是深層次、全方位的，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科創(chuàng)提升、民生福祉、社會建設(shè)等方面，目的是實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)從區(qū)域共同體到經(jīng)濟(jì)共同體再到社會共同體的梯次轉(zhuǎn)變。這需要推動要素在灣區(qū)便捷有序流動，涉及規(guī)則銜接、資質(zhì)互認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)對接、民生協(xié)同等問題。這需要在大灣區(qū)條件成熟的地方，設(shè)置相應(yīng)平臺進(jìn)行先期實(shí)踐，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣到大灣區(qū)其他區(qū)域。

橫琴與澳門一河之隔，具有開展探索的基礎(chǔ)條件。同時，大灣區(qū)內(nèi)部發(fā)展不平衡不充分問題突出，要實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，就要設(shè)置一個高端平臺來支持區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。

對于廣東來說，“一核一帶一區(qū)”框架下的區(qū)域發(fā)展，也要將珠三角這個核心做大做強(qiáng)，輻射帶動粵東西北的發(fā)展。而這個核心做大的關(guān)鍵一點(diǎn)，就是設(shè)置一個平臺來支撐珠江西岸的高質(zhì)量發(fā)展。

橫琴粵澳深度合作區(qū)是實(shí)現(xiàn)全面制度現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)之需。實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化不僅僅是物質(zhì)層面的現(xiàn)代化，更應(yīng)該是制度層面的現(xiàn)代化。我們的主要任務(wù)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。要完成這一任務(wù)，就要構(gòu)建一種包容性、引領(lǐng)性的制度體系。在合作區(qū)進(jìn)行相關(guān)探索，既可以發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，也可以為“一國兩制”的未來走向提供制度示范。

《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》賦予了充足的改革空間。國家支持用足用好珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，允許珠海立足合作區(qū)改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定，營造充足的改革空間。

《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》的核心突破性政策可歸納為“6大自由便利+1套趨同港澳的全新稅收政策安排+1套立法保障”。

6大自由便利包括貿(mào)易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進(jìn)出自由便利、運(yùn)輸自由便利和信息流高度便利流動。

一套趨同港澳的全新稅收政策安排的核心是圍繞“零關(guān)稅、低稅率”營造趨同港澳的稅收環(huán)境。一是零關(guān)稅，全島封關(guān)運(yùn)作后，對負(fù)面清單外的貨物和商品，免征進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅。二是低稅率，即“雙15%所得稅”政策，企業(yè)所得稅稅率從25%降至15%，個人所得稅最高邊際稅率從45%降至15%。三是澳人澳稅，對在合作區(qū)工作的澳門居民，其個人所得稅負(fù)超過澳門稅負(fù)的部分予以免征。

一套立法保障就是由全國人大制定一套立體保障，出臺1個合作區(qū)管理體制有關(guān)決定和1個合作區(qū)條例，以法律形式明確合作區(qū)各項(xiàng)制度安排，并且支持合作區(qū)以清單式申請授權(quán)方式，對法律、行政法規(guī)等進(jìn)行N種政策變通。

橫琴粵澳深度合作區(qū)有四大定位：一是打造促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的新平臺;二是便利澳門居民生活就業(yè)的新空間;三是豐富“一國兩制”實(shí)踐的新示范;四是推動粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的新高地。四大任務(wù)：著力發(fā)展促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的新產(chǎn)業(yè)、著力建設(shè)便利澳門居民生活就業(yè)的新家園、著力構(gòu)建與澳門一體化高水平開放的新體系、著力健全粵澳共商共建共管共享的新體制。

橫琴粵澳深度合作區(qū)在企業(yè)所得稅、個人所得稅、澳人澳稅、金融創(chuàng)新、30%加工增值進(jìn)入內(nèi)地免征關(guān)稅、制定合作區(qū)市場準(zhǔn)入清單措施等方面，都有突破性大的政策改變。同時對優(yōu)化“分線管理”做出特殊安排，即“一線”會最大限度放開貨物、物品免稅進(jìn)入合作區(qū)，合作區(qū)實(shí)際上形成“境內(nèi)關(guān)外”，這些都是橫琴重大創(chuàng)新政策。

民商事法律可選擇適用。《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》提出，“逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國際的制度體系?！边@意味著，在法律的強(qiáng)制性領(lǐng)域，比如涉及國家安全、刑事司法、社會治安、生物安全等領(lǐng)域，將適用內(nèi)地法律體系，體現(xiàn)國家主體法律特性。而涉及平等主體之間的民商事活動，則可能采用靈活的制度安排。銜接澳門、接軌國際的制度體系，將最大程度地尊重當(dāng)事人的意思表示。合作區(qū)內(nèi)因應(yīng)法律屬性不同而采用不同的法律制度，是重大的制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了最大限度尊重當(dāng)事人法律習(xí)慣的法治思想。

治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)重大突破?！稒M琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》設(shè)計(jì)的共商共建共管共享新體制，為推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了新思路。它有效解決了主體平等性、參與可行性、過程透明性和權(quán)益公平性等問題，調(diào)動了澳門參與建設(shè)的積極性。

橫琴粵澳深度合作區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置包括合作區(qū)管委會、執(zhí)行委員會、省派出機(jī)構(gòu)三個機(jī)構(gòu)的基本框架。合作區(qū)管委會是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，執(zhí)行委員會執(zhí)行管委會的政策和決定，省派出機(jī)構(gòu)履行好屬地管理職能。三個機(jī)構(gòu)相互補(bǔ)臺、互為支撐，有效保障合作區(qū)的平順發(fā)展。