試驗民主與韌性治理：中國改革的行動邏輯

【摘要】中國改革通過大規(guī)模的政策試驗行動，構(gòu)建了跨層級、跨部門、跨界別的議事網(wǎng)絡(luò)，使基層官員、專家、利益相關(guān)者能夠參與政策議程，增進(jìn)了決策者與基層官員、專家、利益相關(guān)者之間的互動，促進(jìn)了不同來源知識的分享和交流。這種知識共享和交流機(jī)制，不僅提升了政策制定的科學(xué)性，而且形成了一種試驗民主模式。政策試驗分為受控實驗、地方試點和創(chuàng)新實踐三種類型，分別遵循演繹、溯因、歸納的認(rèn)知邏輯。試驗民主的運(yùn)作實踐及成功經(jīng)驗表明，深化改革需要構(gòu)建議題驅(qū)動的政策知識的共同生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)議題特性選擇合適的試驗?zāi)Ｊ?，持續(xù)對地方性知識進(jìn)行歸納和提煉。

【關(guān)鍵詞】統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)? 試驗民主? 韌性治理? 全過程民主

【中圖分類號】 D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.05.004

改革開放以來，中國政府通過組織大規(guī)模的政策試驗，總結(jié)各地在試點中積累的成功經(jīng)驗，利用地方性知識增進(jìn)認(rèn)知，進(jìn)而通過頂層設(shè)計這一途徑予以推廣，形成“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的政策創(chuàng)新模式。政策試驗允許試點單位自行設(shè)定政策目標(biāo)，自主選擇政策工具和手段，這使地方官員、專家、利益相關(guān)者能夠參與政策制定，增進(jìn)不同來源知識的分享和交流。這種知識交流機(jī)制，不僅提升了試驗決策的科學(xué)性，而且形成了協(xié)商民主的一種新形式——試驗民主。政策試驗可分為哪幾種理論類型？它們是如何深化政策認(rèn)知的？政策試驗如何增進(jìn)協(xié)商民主？試驗民主與韌性治理之間具有怎樣的邏輯關(guān)系？對于這些問題的分析和探討，有助于深化對中國改革路徑的理論認(rèn)知。

中國改革的制度環(huán)境

當(dāng)代中國實行政黨主導(dǎo)的國家治理模式，執(zhí)政黨在國家治理體系中居于核心地位，各方面的政治制度都是以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本原則而構(gòu)建的[1]。與早發(fā)現(xiàn)代化國家由于內(nèi)源性因素引發(fā)的制度創(chuàng)新不同，后發(fā)現(xiàn)代化國家的制度變遷大多是由于外部沖擊導(dǎo)致國家面臨總體性危機(jī)乃至失敗的產(chǎn)物[2]?？傮w性危機(jī)引起激烈的社會矛盾和動蕩局面，也引發(fā)社會內(nèi)部要求系統(tǒng)性變革的呼聲。在內(nèi)憂外患面前，重建國家秩序既要爭取民眾支持，也要創(chuàng)建政黨和軍隊，通過革命斗爭推翻傳統(tǒng)的權(quán)勢集團(tuán)，廢除外部強(qiáng)加的不平等條約。

中國共產(chǎn)黨成立后，帶領(lǐng)中國人民通過浴血奮斗成立了新中國，實現(xiàn)民族獨立，實現(xiàn)了從封建專制政治向人民民主的偉大飛躍。新中國成立后，我國確立了以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本原則的制度體系，中國共產(chǎn)黨成為各項事業(yè)的推動者、領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實施者。黨的十一屆三中全會以后，我們黨開啟了改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)新征程。黨的十八大以來，針對黨的領(lǐng)導(dǎo)存在弱化、虛化、邊緣化問題，黨中央明確提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家的根本所在、命脈所在。黨的十九大報告指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”。《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》進(jìn)一步指出，“黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是全黨共同的政治責(zé)任，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)首先要旗幟鮮明講政治，保證全黨服從中央?！?/p>

從黨的組織制度看，各級黨委實行“集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合”的制度安排。集體領(lǐng)導(dǎo)即重大問題決策由黨委成員集體討論作出決定，個人分工負(fù)責(zé)則體現(xiàn)在公共政策的執(zhí)行過程?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定：“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定;委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責(zé)。”中國政策過程的一個突出特點是“議行一體化”，議事和執(zhí)行相互融合在一起，政策執(zhí)行跨越行政機(jī)關(guān)的邊界，將更廣泛的公共機(jī)構(gòu)納入進(jìn)來。

在政府間關(guān)系方面，我國實行單一制的制度安排。憲法規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度下，一方面，地方各級政府都要服從國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)貫徹落實中央政府及部門制定的各項政策措施;另一方面，中央政府需要把握國內(nèi)外形勢變遷，利用各領(lǐng)域的知識，持續(xù)調(diào)整優(yōu)化公共政策，提升國家治理的創(chuàng)新和回應(yīng)能力。

深化改革的試驗路徑

在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制下，中國改革是依靠怎樣的治理方式來保障民主決策的呢？很多研究發(fā)現(xiàn)，中國改革過程中伴隨著大規(guī)模的政策試驗[3]。政策試驗創(chuàng)設(shè)了一種試驗學(xué)習(xí)機(jī)制，它以解決特定問題為目標(biāo)，通過議程設(shè)置聚焦于某一政策議題，基于一些理論或推論提出新的政策思路，通過持續(xù)的測試和檢驗，在證據(jù)支持下反復(fù)提煉解決方案，直至形成系統(tǒng)的政策安排。內(nèi)外部環(huán)境變化促使政策分析人員提出新的政策規(guī)劃，發(fā)出新的政策導(dǎo)向。新導(dǎo)向是否有效，需要通過小范圍試點提供證據(jù)支持。政策試驗普遍采取“試點探索”和“經(jīng)驗總結(jié)”的策略，在地方試點過程中，先引入政策原型，然后根據(jù)試點反饋不斷優(yōu)化政策安排[4]。

黨的十一屆三中全會以來，黨中央確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策路線，開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，政策試驗被廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域的改革探索中，成為一種常態(tài)化的治理模式。1978年12月，鄧小平同志在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上發(fā)表講話，提出“在全國的統(tǒng)一方案拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區(qū)、一個行業(yè)做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵它們進(jìn)行這種試驗。試驗中間會出現(xiàn)各種矛盾，我們要及時發(fā)現(xiàn)和克服這些矛盾”[5]。

改革開放以來，中國政策試驗的一個顯著特征是，中央政府采取非均衡賦權(quán)的制度安排，授予試點地區(qū)更大的自主權(quán)，可在授權(quán)范圍內(nèi)先行探索并實施新方案[6]。政策試驗需要選擇試點地區(qū)，通過邊做邊學(xué)、邊學(xué)習(xí)邊實踐，不斷嘗試新的策略和解決方案，持續(xù)觀察新方案的效果，并根據(jù)反饋持續(xù)修訂政策安排，直到產(chǎn)生可接受的結(jié)果。在政策試驗過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)一些始料未及的動態(tài)和事件，這些事件會改變政策設(shè)計的結(jié)果，經(jīng)過反饋和評估之后，針對出現(xiàn)的問題，決策者和組織者通過再設(shè)計途徑對政策方案進(jìn)行調(diào)整。通過總結(jié)各地的試點經(jīng)驗和教訓(xùn)，有利于深化對政策議題的認(rèn)知，隨著政策試驗的推進(jìn)，政策內(nèi)容得到調(diào)整和優(yōu)化。

黨的十八大以來，中央強(qiáng)調(diào)宏觀思考和頂層設(shè)計，致力于構(gòu)建中央設(shè)計與地方探索相結(jié)合的試驗制度，政策試驗進(jìn)入新的發(fā)展階段。2012年12月，習(xí)近平總書記在主持中央政治局集體學(xué)習(xí)時指出，改革開放是一個系統(tǒng)工程，要加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出：“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強(qiáng)重大改革試點工作，及時總結(jié)經(jīng)驗，寬容改革失誤，加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)，為全面深化改革營造良好社會環(huán)境。”在新時代背景下，政策試驗凸顯了“中央設(shè)計”“請示授權(quán)”“依法試驗”等組織原則[7]。政策試驗更加重視頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，重大改革由中央進(jìn)行統(tǒng)一部署;地方提出的改革方案需要獲得授權(quán)后再進(jìn)行試點;對于地方事權(quán)范圍內(nèi)的改革探索，地方政府擁有自主試驗權(quán)。

試驗民主：協(xié)商民主的新形式

現(xiàn)代國家治理具有兩個至關(guān)重要的目標(biāo)訴求：一是治理的理性，二是治理的公信力。為了提升決策的理性化水平，公共事務(wù)的決策過程需要發(fā)揮專家的作用，更好地運(yùn)用專家知識;為了保障公信力，決策過程需要吸納公眾參與，公眾的意志應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬豙8]。專家是受過系統(tǒng)的專業(yè)知識訓(xùn)練的研究人員，他們長期從事某個領(lǐng)域研究，具有系統(tǒng)的專業(yè)知識積累。專家在科學(xué)知識方面具有優(yōu)勢，這類知識經(jīng)由歸納、演繹或溯因推理，提出新的解釋或推論，并經(jīng)受同行評議的嚴(yán)格檢驗，具有更為廣泛的適用性。公眾并不具有專家所擁有的系統(tǒng)化的專業(yè)知識，他們一般只具有基于日常生活和閱歷而歸納形成的經(jīng)驗判斷。公眾的知識以經(jīng)驗積累為基礎(chǔ)，這類知識涉及地方性習(xí)慣、經(jīng)驗和見解，并與人們的日?；顒用芮邢嚓P(guān)，它直接影響著個人的生活方式[9]。

20世紀(jì)80年代興起的協(xié)商民主理論提出，民主不應(yīng)僅局限于選舉環(huán)節(jié)，也要擴(kuò)展到?jīng)Q策過程[10]。協(xié)商民主并不滿足于選舉民主的制度安排，主張將民主參與貫穿于公共生活的全過程，構(gòu)建真正意義上的全過程民主。在協(xié)商民主理論看來，公共決策不應(yīng)僅僅追求體現(xiàn)多數(shù)人的利益，也要考慮并協(xié)調(diào)社會中各方的立場和利益訴求[11]。協(xié)商民主理論主張構(gòu)建包容性的議事平臺，讓不同利益群體通過協(xié)商方式，參與公共政策制定。協(xié)商民主理論專家希望建立理性討論的公共空間，讓利益相關(guān)者通過協(xié)商的方式，充分表達(dá)各自的主張和利益訴求，在討論和審議的基礎(chǔ)上，各自調(diào)整立場和訴求，進(jìn)而凝聚共識，提出新的政策安排，或者為公共決策提供依據(jù)。

鑒于單一維度的選舉民主容易導(dǎo)致政治獻(xiàn)金、操控選舉、社會兩極分化、“多數(shù)人的暴政”、弱勢群體受排斥等問題，協(xié)商民主提出通過平等對話、協(xié)商審議的方式形成公共政策，促使人們在進(jìn)行公共決策時更加審慎。在協(xié)商民主論者看來，“一個民主政府是建立在說理和辯論的基礎(chǔ)上的，而不僅僅是建立在投票和權(quán)力的基礎(chǔ)上的”[12]。協(xié)商民主承認(rèn)社會成員具有多元化的利益訴求，主張通過協(xié)商對話來協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)社會和諧，它拓寬了民主的視野，深化了對民主實踐的理解?？梢哉f，協(xié)商民主是一種與選舉民主相平行的重要民主形式。

中國通過組織大規(guī)模的政策試驗，在政策議程中創(chuàng)設(shè)了跨層級、跨部門、跨界別的議事平臺，使專家和公眾能夠參與決策議程，了解很多政策議題和相關(guān)觀點。在政策試驗過程中，中央官員與地方官員、專家、公眾之間進(jìn)行持續(xù)的互動，這提升了政策制定的協(xié)商性和民主性。政策試驗使地方政府在授權(quán)范圍內(nèi)可以自主設(shè)定目標(biāo)并選擇政策工具，中央部委通過總結(jié)地方經(jīng)驗，確定新的政策導(dǎo)向并設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)。在決策者與專家、公眾的互動中，各方不僅分享各自擁有的知識，也會利用對方提供的知識和信息，提出新的知識建構(gòu)。這種不同來源知識的分享、交流和建構(gòu)過程，以及其在政策試驗中的應(yīng)用，即表現(xiàn)為政策方案的持續(xù)調(diào)整、更新和優(yōu)化。在持續(xù)互動中所形成的政策安排，不僅可以經(jīng)受科學(xué)有效性的檢驗，也有助于獲得利益相關(guān)者的認(rèn)可和支持。

對于大國治理來講，一項政策試驗不僅要檢驗新政策在某個地區(qū)的有效性，也需要檢驗其在其他地區(qū)付諸實施的績效狀況，包括公眾的接受程度。當(dāng)一項新政策在試點地區(qū)取得成功后，中央政府通常會擴(kuò)大試點，在全國范圍內(nèi)選擇代表性地區(qū)進(jìn)行測試，檢驗新政策的外部有效性。這種“從點到面”的政策試驗構(gòu)成了一種試驗民主的治理模式，它通過持續(xù)的試驗和評估來促進(jìn)政策發(fā)展。在此過程中，政府系統(tǒng)與專家、公眾具有持續(xù)的互動，并通過協(xié)商和協(xié)作來應(yīng)用各方擁有的知識和信息，不斷改進(jìn)政策安排，提升公共政策的適應(yīng)性，保障并實現(xiàn)韌性治理。

《中國的民主》白皮書指出，“中國發(fā)展全過程人民民主，既有完整的制度程序，也有完整的參與實踐。”在理論研究方面，學(xué)術(shù)界對中國式民主的宏觀制度和實踐運(yùn)作研究較多，形成了豐富的研究文獻(xiàn)。在宏觀制度方面，已有研究闡述了人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等制度安排。在實踐運(yùn)作方面，已有研究剖析了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的實踐發(fā)展。然而，已有研究對中國式民主的中層構(gòu)造的理論探討不多。中國國家治理將民主協(xié)商貫穿于政策制定全過程，并已經(jīng)形成了跨層級、跨部門、跨界別的系統(tǒng)性制度安排。試驗民主的理論視角通過區(qū)分政策試驗涉及的多元行動主體，解析試驗過程中的公共論壇、公開討論、知識分享、互動協(xié)商和審慎決策，可為理解中國式民主提供新的理論資源。

政策試驗中的組織學(xué)習(xí)

面對不確定性和風(fēng)險性的挑戰(zhàn)，政策試驗已經(jīng)成為中國深化體制改革的一種治理模式。它通過試驗途徑探究解決問題的新方法，并借助試驗過程來強(qiáng)化公共治理的新理念、新導(dǎo)向。傳統(tǒng)意義上，政策試驗被看作是一種研究方法，它強(qiáng)調(diào)通過隨機(jī)控制的方法，區(qū)分干預(yù)組和對照組，測試一項政策干預(yù)產(chǎn)生的結(jié)果，尋找關(guān)于因果關(guān)系的有效推論。隨著實踐的發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)，很多政策試驗并不都是中立的政策測試和評估活動，而是具有明確的倡導(dǎo)性訴求。政策試驗常用于鼓勵在特定政策方向上采取行動，并通過強(qiáng)有力的證據(jù)來緩和反對意見[13]。

從認(rèn)識論的視角，我們可以將政策試驗的組織形式分為三種類型，其分別具有各自的行動邏輯，形成了差異化的組織學(xué)習(xí)模式。

受控實驗與演繹學(xué)習(xí)。這種政策試驗采取類似于科學(xué)實驗的隨機(jī)控制方法，它強(qiáng)調(diào)使用控制實驗的方法來檢驗一項推理的正確性。在控制性實驗邏輯看來，政策試驗通過精心設(shè)計一套方案，嚴(yán)格控制實驗環(huán)境，隔離干預(yù)變量之外因素的影響，尋找干預(yù)與結(jié)果之間的因果關(guān)系，促進(jìn)科學(xué)知識的生產(chǎn)。在控制性實驗?zāi)Ｊ较拢咴囼炗蓪＜邑?fù)責(zé)組織實施，通過隨機(jī)分配試驗組和對照組，排除其他因素的影響，測量并評估政策干預(yù)的效果。這類試驗?zāi)軌蚪邮苷呤?，它事先提出某些因果推理，?yán)格控制實驗范圍，通過實驗來檢驗干預(yù)的結(jié)果，進(jìn)而確定一項政策假設(shè)是否成立。

受控實驗強(qiáng)調(diào)政策干預(yù)的效果應(yīng)當(dāng)具有可檢驗性，它在科學(xué)性上具有優(yōu)勢。然而，受控實驗對實驗方式和控制條件具有嚴(yán)格限制，每次實驗只測試一個干預(yù)變量的影響，對于高度復(fù)雜的政策議題來講，政策問題與多種技術(shù)和社會因素相互交織在一起，要對每一項因素的影響都進(jìn)行精確測量將是極其困難的事情，勢必耗時久遠(yuǎn)且成本高昂。同時，對于迫在眉睫的重大挑戰(zhàn)來講，問題應(yīng)對所需要的“解決方案”在很大程度上仍具有不確定性，國家治理不能等待受控實驗將問題都搞清楚才進(jìn)行決策。在情勢緊迫、需要當(dāng)機(jī)立斷的情況下，深化認(rèn)知就需要采取溯因推理的方法，依靠直覺提出解釋性假設(shè)，將觀察的現(xiàn)象轉(zhuǎn)化為一種理論，以解釋令人困惑的事實，然后通過真實環(huán)境中的試驗行動來評估這些理論[14]。

政策試點與溯因?qū)W習(xí)。這類試驗以解決特定的政策問題為目標(biāo)，通過溯因推理尋找原因，提出恰當(dāng)?shù)慕忉?，進(jìn)而提出新的框架性方案，在持續(xù)的試點中反復(fù)調(diào)整和更新政策安排?？蚣苄苑桨敢卜Q政策原型，它針對問題提出新的政策設(shè)計，規(guī)劃了新的政策方向，但政策方案并不完備，政策實施的結(jié)果也具有不確定性。政策試點具有新的政策設(shè)計，但并不對試驗環(huán)境采取嚴(yán)格的控制性措施。這類試驗針對政策問題進(jìn)行溯因分析，其目的不在于辨別因果機(jī)制，而是設(shè)計新的解決方案，并根據(jù)試驗的結(jié)果持續(xù)優(yōu)化政策安排。政策試點發(fā)生于真實世界，地方政府與公眾都可參與試點過程。與政策試驗不同，政策試點是一個持續(xù)改進(jìn)的過程，目的在于防止政策失敗。雖然有些試點在一開始就具有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但大多數(shù)試點的成功與否是根據(jù)公眾的評價來判斷的。隨著時間的推移，政策試點持續(xù)推進(jìn)，政策原型經(jīng)過反復(fù)的重新設(shè)計，以適應(yīng)新的目標(biāo)訴求以及不斷變化的環(huán)境。

針對亟待解決的政策困境，通過溯因?qū)W習(xí)提出一種解釋性假設(shè)，進(jìn)而提出解決問題的新思路，選擇代表性地區(qū)開展政策試點，這種治理方式為專家和公眾參與政策制定，與政府系統(tǒng)進(jìn)行合作，尋求改進(jìn)治理提供了可行的路徑。溯因推理包括將對現(xiàn)實世界的觀察轉(zhuǎn)化為一種理論，然后通過行動評估這些理論[15]。與演繹推理、歸納推理相比較，溯因推理提供一種富有想象力的迭代探究方法，它允許從不完整的知識中產(chǎn)生靈感，形成具有重大創(chuàng)造力的推論。在政策試點中，溯因試驗的目的在于形成新政策，而不僅僅是為了“證實”或“驗證”某一假設(shè)。

創(chuàng)新探索與歸納學(xué)習(xí)。該模式將試驗學(xué)習(xí)界定為觀察多樣化的地方創(chuàng)新，從差異化的實踐行動及結(jié)果中得到啟發(fā)。這類試驗缺少一個事先設(shè)計的政策原型，它強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造條件使政策變異成為可能，鼓勵政策實踐的多樣性和差異性，主張各地開展平行探索，認(rèn)為成功的試驗源自大量的創(chuàng)新探索，通過觀察、比較和評估不同干預(yù)措施的結(jié)果，從中篩選出最佳實踐，再反饋給地方單位，鼓勵其開展后續(xù)探索。這類試驗不進(jìn)行嚴(yán)格的隨機(jī)分組，它對“試錯”具有容忍性。在深化認(rèn)知的方法論層面，這類試驗主要采用歸納推理的方法進(jìn)行學(xué)習(xí)，認(rèn)為政府適應(yīng)新環(huán)境的能力可以從大量的試驗中產(chǎn)生。

這種通過對差異化的創(chuàng)新實踐進(jìn)行比較，從中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的試驗方法，也被稱為達(dá)爾文主義的試驗?zāi)Ｊ絒16]。其成功來自于具有足夠多的變化，以便歸納性地產(chǎn)生創(chuàng)新思維，提出新的政策基準(zhǔn)。與受控實驗相比，創(chuàng)新實踐在很多時候并沒有明確的試驗計劃，只是通過事后觀察總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。這種政策試驗依賴于大量的平行實踐，從變異和選擇中獲得啟迪，但單個實踐卻缺少明確的規(guī)劃設(shè)計。從這個意義上講，達(dá)爾文主義的試驗屬于一種寬泛意義上的政策試驗形式，它表達(dá)了通過多樣化的探索和創(chuàng)新進(jìn)行學(xué)習(xí)的一種認(rèn)知方式，但并不屬于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑O(shè)計性質(zhì)的試驗?zāi)Ｊ健?/p>

綜合來講，政策試驗包括受控實驗、地方試點、創(chuàng)新探索等多種類型。受控實驗通常被視為測試一項新政策的內(nèi)部有效性的最佳方式，然而，這類試驗常被批評缺少外部有效性評價，在可推廣性方面存在局限性。而地方試點、創(chuàng)新探索更適用于高度復(fù)雜議題的改革探索，運(yùn)用溯因分析、歸納學(xué)習(xí)的方法開展局部試點，致力于提升決策理性和正當(dāng)性。

政策試驗中的民主協(xié)商

從知識社會學(xué)角度看，政策制定是一個運(yùn)用多元主體擁有的知識而對政策目標(biāo)和工具進(jìn)行選擇的過程。傳統(tǒng)意義上，政策制定過程主要受決策者和政策專家主導(dǎo)。隨著試驗成為政策制定的重要環(huán)節(jié)，它將利益相關(guān)者引入政策議程，決策者知識、專家知識遇到了公眾擁有的地方性知識的競爭。在這種形勢下，專家的見解與公共輿論之間很容易發(fā)生沖突。為了協(xié)調(diào)不同主體的立場、觀點和利益訴求，需要在多方主體之間增進(jìn)協(xié)商對話，促進(jìn)不同知識的分享和交流，從而凝聚共識，形成政策知識的合作生產(chǎn)機(jī)制。

觀察中國改革的基本路徑，可以看到政策試驗發(fā)揮了重要作用，它不僅是深化改革的一種方法，而且已經(jīng)成為一種成功的治理模式。江小涓提出，中國改革之所以如此重視試點，除了“尊重地方和基層的經(jīng)驗、智慧和首創(chuàng)精神”這個基本理念外，還有“效果不確定”“意見妥協(xié)”“因地制宜”等方面的原因。她指出，大部分政策試點的目的在于測試和評估新政策的效果，“對新的制度或政策的實施效果還看不準(zhǔn)，需要進(jìn)行小范圍實測，觀察實效和完善改革方案”[17]。在認(rèn)知不充分情況下，通過試點來測試新政策的效果，既能夠積累經(jīng)驗，也能突破障礙和緩沖壓力，是推進(jìn)改革的一種有效手段。

首先，政策試驗構(gòu)建了針對特定議題的議事網(wǎng)絡(luò)，為決策者與基層官員、專家、公眾之間增進(jìn)溝通提供了便捷渠道。構(gòu)建跨層級、跨部門、跨界別的互動平臺，有利于促進(jìn)各方所擁有知識的分享和交流。對于中央主導(dǎo)的政策試驗來講，這種知識分享進(jìn)一步擴(kuò)大到中央官員、地方官員、專家和公眾等主體。各方進(jìn)行互動的目的在于交換和協(xié)調(diào)各自提供的事實、解釋、假設(shè)及因果邏輯。通過公開討論和商討，在必要時還會引入談判機(jī)制，通過知識整合和再建構(gòu)過程，最終形成共識性的政策知識，為深化改革提供共同的認(rèn)知基礎(chǔ)。在此過程中，各方都會收集數(shù)據(jù)和證據(jù)，聽取基層官員、專家和利益相關(guān)者的意見和評價，進(jìn)而調(diào)整自身的政策立場，它形成了針對一項政策議題的民主協(xié)商決策機(jī)制。

其次，政策試驗在小范圍開展試點，為持不同意見者之間增進(jìn)溝通提供了有效途徑。對于重大挑戰(zhàn)的應(yīng)對，各方行動主體提出的問題診斷往往存在分歧，甚至立場和觀點完全對立。重大挑戰(zhàn)涉及的問題高度復(fù)雜，政策干預(yù)的手段和結(jié)果具有不確定性，不同的政策主張互相競爭，難以形成統(tǒng)一意見，無法達(dá)成各方都接受的方案，這使得政策決策變得極其困難。在意見分歧的情況下，政策試點就成為解決問題的一種有效機(jī)制，它在小范圍內(nèi)開展試點，決策者具有進(jìn)退余地。政策試點采取讓事實說話的策略，當(dāng)政策試驗產(chǎn)生證據(jù)時，圍繞政策議題的爭議就會得到緩和，從而有利于凝聚共識。在持續(xù)的試驗和比較中，有利于探索出有效的政策道路。

最后，政策試驗在中央與地方之間建立協(xié)商機(jī)制，為各地因地制宜推進(jìn)改革提供了可行途徑。在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制下，政策試點采取中央與地方協(xié)商的方式，它允許地方根據(jù)實際情況選擇恰當(dāng)?shù)墓?jié)奏推進(jìn)改革。對于大國治理來講，全國各地的自然狀況差異較大，經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)不同，推進(jìn)改革的初始條件不一樣，深化改革的政策需求也不一樣。有些新政策適合東部地區(qū)，但卻不一定適用于西部地區(qū)。推進(jìn)改革需要考慮各地的基礎(chǔ)條件，尤其是經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的改革不能要求各地“齊步走”。政策試點應(yīng)與地方的自主創(chuàng)新相結(jié)合，根據(jù)實際情況分批分期推進(jìn)改革。這樣，中央提出新的政策導(dǎo)向后，基礎(chǔ)條件較好的地方先行試點，取得成功后形成示范效應(yīng)，其他地區(qū)跟進(jìn)學(xué)習(xí)可減少“試錯”成本。

以試驗民主支持韌性治理

對于一項復(fù)雜的政策議題來講，當(dāng)決策系統(tǒng)缺少相關(guān)知識積累時，對于政策議題的理解就會呈現(xiàn)混亂、錯雜、分歧的特征。為了增進(jìn)認(rèn)知，就要通過小范圍試驗來觀察不同干預(yù)措施的結(jié)果，在決策者與基層官員、專家、利益相關(guān)者之間增進(jìn)交流，傾聽不同行動主體的意見和評價，進(jìn)而總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，把握事物發(fā)展的規(guī)律性特征，推進(jìn)新知識的生產(chǎn)。決策系統(tǒng)依靠新知識深化認(rèn)知，進(jìn)而制定新政策。隨著對政策問題的認(rèn)知走向深化，復(fù)雜問題就會變得結(jié)構(gòu)化。

政策試驗可理解為對不同來源知識的應(yīng)用和再建構(gòu)的過程，它針對特定議題構(gòu)建議題學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，通過互動交流持續(xù)獲取新知識，并將其納入政策知識體系之中，形成新的政策知識建構(gòu)。在政策試驗過程中，專家、官員、利益相關(guān)者之間持續(xù)地互動，促進(jìn)了不同來源知識的分享和交流，并通過知識整合和再建構(gòu)過程，持續(xù)生產(chǎn)新知識。不同行動主體所擁有的知識具有各自的特點：專家的知識在科學(xué)性方面具有優(yōu)勢，它依賴于同行評估機(jī)制進(jìn)行質(zhì)量審查;官員的知識與政府實踐和行政流程密切相關(guān)，它強(qiáng)調(diào)知識的政治性和應(yīng)用價值，但在評估機(jī)制上并不那么嚴(yán)格;利益相關(guān)者的知識以特定情境下的經(jīng)驗積累為基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)為地方性知識或者見解。

在多層級治理體系中，與中央政府相比，地方政府對本地情況更為了解，在地方性事務(wù)方面擁有信息優(yōu)勢，而中央政府掌握著決策權(quán)，雙方之間的信息傳遞是有限的[18]。如何利用地方政府的信息優(yōu)勢改進(jìn)公共治理呢？一種有效的途徑就是區(qū)分決策權(quán)與探索權(quán)，中央政府對試點地區(qū)實行特殊授權(quán)，將新政策的探索權(quán)讓渡給學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府。試驗民主針對政策問題構(gòu)建議事平臺，將中央官員、地方官員、專家和利益相關(guān)者納入議事過程，促進(jìn)了不同來源知識的分享、交流和應(yīng)用，有利于化解統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有效治理之間的張力，既發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢，又充分利用不同來源的知識，提升政策決策的科學(xué)性和民主性，增強(qiáng)國家治理的韌性和適應(yīng)性。

“韌性”（resilience）這一概念最初應(yīng)用于力學(xué)、工程學(xué)領(lǐng)域，用來衡量物體受外部壓力后反彈回原初狀態(tài)的程度。后來，這一概念進(jìn)一步拓展內(nèi)涵，用以表達(dá)應(yīng)對能力、適應(yīng)能力等，并在生態(tài)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域得到應(yīng)用[19]?！绊g性”刻畫了系統(tǒng)受到外界干擾時所表現(xiàn)出的一系列能力，包括吸收外界沖擊和擾動的能力、通過建立學(xué)習(xí)機(jī)制提升自適應(yīng)的能力、回復(fù)到原初狀態(tài)或達(dá)到更好狀態(tài)的能力，以及降低災(zāi)害風(fēng)險和損失的能力等[20]。就國家治理來講，韌性治理意味著不同主體之間保持著相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)關(guān)系，當(dāng)受到外部沖擊時，不同主體之間又能夠迅速進(jìn)行協(xié)調(diào)，以保持國家治理的彈性和調(diào)適能力。韌性治理承認(rèn)個人理性能力的有限性[21]，強(qiáng)調(diào)國家治理要調(diào)動多方主體的積極性和創(chuàng)造力，決策者要增進(jìn)與基層官員、專家、利益相關(guān)者的互動，促進(jìn)不同來源知識的分享、交流和應(yīng)用。

韌性治理是在國家治理基本結(jié)構(gòu)已經(jīng)制度化的背景下，為了激發(fā)多元主體的內(nèi)生活力，政治系統(tǒng)設(shè)置開放性、包容性的政策議程，使各類行動主體都能參與政策過程，從而持續(xù)優(yōu)化公共政策體系及公共治理模式，有效應(yīng)對各種沖擊和挑戰(zhàn)。對于大國治理來講，既要維護(hù)公共政策的統(tǒng)一性，又要保障地方治理的有效性，一個有效的途徑便是引入政策試驗機(jī)制，圍繞特定政策議題，構(gòu)建跨層級、跨部門、跨界別的政策網(wǎng)絡(luò)，將中央官員、地方官員、專家、利益相關(guān)者都納入?yún)f(xié)商過程。在政策試驗中，中央官員、地方官員、專家、利益相關(guān)者的立場和觀點反映了各自的信仰體系和價值觀，他們對相關(guān)問題具有各自的看法，并且形成差異化甚至對立的解釋和假設(shè)。不同來源的知識的分享和交流，有利于整合各方意見和觀點，在試驗結(jié)果及其產(chǎn)生的證據(jù)引導(dǎo)下，各方之間增進(jìn)協(xié)調(diào)，從而凝聚共識，達(dá)成各方都能接受的政策安排。

我們從試驗民主的視角剖析中國改革的行動邏輯，可以看到，政策試驗創(chuàng)設(shè)了一種議事網(wǎng)絡(luò)，決策者通過這種途徑收集基層官員、專家和公眾的意見和建議，并根據(jù)反饋獲得的信息持續(xù)改進(jìn)政策安排。這種“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的政策試驗和知識生產(chǎn)過程，使中國改革實現(xiàn)了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有效治理兩者的并行不悖，積累了國家治理與改革的中國經(jīng)驗，提供了發(fā)展中國家實現(xiàn)跨越式發(fā)展的中國方案。試驗民主的運(yùn)作實踐及經(jīng)驗表明，深化改革需要創(chuàng)設(shè)一種組織學(xué)習(xí)機(jī)制，高效率地運(yùn)用專家、地方官員和利益相關(guān)者擁有的知識，推進(jìn)不同來源知識的分享和交流。

基于上述分析，提升國家治理的韌性和適應(yīng)性，有必要從以下幾個方面優(yōu)化政策試驗的組織安排和機(jī)制設(shè)計。

一是區(qū)分政策議題的不同屬性，有針對性地選擇適宜的試驗?zāi)Ｊ?，提升政策知識生產(chǎn)的有效性。從組織方式看，政策試驗可分為受控實驗、地方試點和創(chuàng)新探索三種類型，三者的認(rèn)知邏輯具有差異性。受控實驗將科學(xué)實驗作為政策分析的一種研究方法，它將隨機(jī)化視為實驗的決定性特征。對于技術(shù)性議題來講，選擇受控實驗方式，可更為精確地檢驗一種政策方案的有效性。然而，政策議題往往涉及大量的政治因素，公共政策總是被賦予某些價值目標(biāo)，這些目標(biāo)可能來自于國家治理的價值導(dǎo)向、公眾參與所表達(dá)的目標(biāo)訴求、政府官員以及政策專家的價值選擇[22]。政策分析需要考慮所涉及機(jī)構(gòu)和人員的價值觀和影響力。對于目標(biāo)模糊、存在價值沖突的改革議題來講，決策者僅提出了新的政策思路，尚未形成明確的政策方案，在這種情況下，更適合采取小范圍試點的方式，鼓勵試點地區(qū)制定并實施新方案，收集基層官員、專家、利益相關(guān)者的評價和意見，有利于增進(jìn)政策認(rèn)知，提升政策決策的理性和正當(dāng)性水平。

二是改進(jìn)政策試驗的機(jī)制設(shè)計，盡可能提出新的框架性思路，并采取小范圍試點方式，減輕基層試點項目過多導(dǎo)致的行政負(fù)擔(dān)。當(dāng)前，有的行政部門在發(fā)出試點倡議時，并沒有提出新的政策導(dǎo)向或設(shè)計。大部分地方試點都屬于一種“創(chuàng)新”試探，它們并沒有框架性的政策設(shè)計，只是強(qiáng)調(diào)探索和創(chuàng)新。一些試點項目的意義僅在于“有故事可講”，可將匯報材料寫得更為生動。有研究發(fā)現(xiàn)，在實踐中，政策試點存在被科層化“捕獲”的現(xiàn)象。既然試點變成了創(chuàng)新性探索，當(dāng)上級政府發(fā)出倡議后，下級政府及相關(guān)部門就會被裹挾進(jìn)來，基層政府承擔(dān)了大量的試點項目，試點單位往往沒有充足的時間和精力對現(xiàn)行治理方式進(jìn)行反思和改進(jìn)，只能采取“以不變應(yīng)萬變”的程式化運(yùn)作[23]。鑒于此，提升政策試驗的組織學(xué)習(xí)功能，有必要改進(jìn)機(jī)制設(shè)計，決策者在接受新理念后，要盡可能提出新的政策導(dǎo)向，傳遞新的政策信號，并在小范圍內(nèi)開展試點，防止政策試點異化為科層化的運(yùn)作形態(tài)。

三是區(qū)分政策試點的局部成功和全國有效性，在推廣地方經(jīng)驗前，需要引入對話和審議程序，聽取專家和利益相關(guān)者的聲音，防止地方經(jīng)驗在大范圍推廣中出現(xiàn)問題。在改革成為主流話語的背景下，地方政府熱衷于各種創(chuàng)新性探索。一些政策試點只是為了支持已經(jīng)作出的創(chuàng)新決策，論證這種政策主張的正確性，因此試點提供了經(jīng)過包裝的“證據(jù)”支撐的匯報材料[24]。然而，有的試點經(jīng)驗是在嚴(yán)格控制干擾因素的前提下形成的，并且消耗了大量的人力、物力和財力資源。當(dāng)試點經(jīng)驗大面積推開后，由于無法控制的因素，政策實施就可能難以取得同樣的效果。政府治理具有多維度的目標(biāo)任務(wù)，在常態(tài)情況下，地方政府不可能在某一領(lǐng)域投入太多資源。這使得一些精心打造的試點經(jīng)驗，卻出現(xiàn)了難以進(jìn)行推廣的問題。為扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象，在試點經(jīng)驗總結(jié)和推廣過程中，需要遵循協(xié)商民主原則，構(gòu)建對話和審議機(jī)制，讓不同觀點都具有分享和交流的機(jī)會，在互相砥礪中增進(jìn)認(rèn)知，從試點經(jīng)驗中提煉具有更廣適用性的政策知識。

四是創(chuàng)設(shè)政策試驗的交流平臺，在中央官員、地方官員、專家、利益相關(guān)者之間增進(jìn)互動和知識交流。政策試驗致力于通過局部試點的方式為政策決策提供證據(jù)支持。持續(xù)變化的外部環(huán)境，激發(fā)政策分析人員提出新思想和政策倡議。新的政策主張是否有效，需要在小范圍內(nèi)開展試點進(jìn)行評估。政策試驗通過區(qū)分決策權(quán)和探索權(quán)，賦予試點地區(qū)在特定議題領(lǐng)域的自主探索權(quán)，為政策創(chuàng)新和持續(xù)調(diào)整留出空間，使基層官員、專家、利益相關(guān)者能夠參與試驗議程，利用各自擁有的知識來改進(jìn)地方治理。為了促進(jìn)不同來源知識的分享和交流，政策試驗需要構(gòu)建跨層級、跨部門、跨界別的議題平臺，從而容納各方參與者，彼此分享觀點和看法，進(jìn)而對政策知識進(jìn)行再建構(gòu)，形成政策知識的共同生產(chǎn)機(jī)制。

五是持續(xù)對地方試點及經(jīng)驗進(jìn)行評估，對地方性知識進(jìn)行歸納和提煉，并將其轉(zhuǎn)化為更為規(guī)范化、系統(tǒng)化的一般性知識。在政策試驗中，小范圍試點取得成功后，首先需要發(fā)揮專家的作用，通過調(diào)研和評估的過程，識別有效制度安排，從地方經(jīng)驗中提煉新概念，將實踐經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為概念性知識，為地方經(jīng)驗的分享、交流和傳播提供便利。對于不同地區(qū)在試點中積累的成功經(jīng)驗，也需要專家進(jìn)行總結(jié)和歸納，對地方性知識進(jìn)行整合，形成更為結(jié)構(gòu)化的系統(tǒng)性知識，從而深化對政策問題及應(yīng)對措施的認(rèn)知。隨著對政策議題的發(fā)展規(guī)律具有更多認(rèn)知，議題自身的不確定性就會降低。隨之，政治系統(tǒng)通過政策制定過程，采納專家提供的系統(tǒng)性知識，將其轉(zhuǎn)化為制度性安排，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

（本文系國家社科基金重大項目“中國特色政策試驗與政府間學(xué)習(xí)機(jī)制研究”和中國人民大學(xué)科研基金重大項目“政策試驗?zāi)Ｊ降膰H比較研究”的階段性成果，項目編號分別為：19ZDA123、20XNL022）

注釋

[1]楊光斌：《制度變遷中的政黨中心主義》，《西華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2010年第4期。

[2]羅榮渠：《現(xiàn)代化新論》，北京大學(xué)出版社，1993年，第123頁。

[3][德]Sebastian Heilmann：《中國經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》，2008年第5期。

[4][德]韓博天：《紅天鵝：中國獨特的治理和制度創(chuàng)新》，石磊譯，北京：中信出版社，2018年，第3～4頁。

[5]《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第150頁。

[6]楊宏山、周昕宇：《中國特色政策試驗的制度發(fā)展與運(yùn)作模式》，《甘肅社會科學(xué)》，2021年第2期。

[7]郁建興、黃飚：《當(dāng)代中國地方政府創(chuàng)新的新進(jìn)展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)》，《政治學(xué)研究》，2017年第5期。

[8]王錫鋅、章永樂：《專家、大眾與知識的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過程的一個分析框架》，《中國社會科學(xué)》，2003年第3期。

[9]Eshuis， J. & Stuiver， M.， "Learning in Context through Conflict and Alignment： Farmers and Scientists in Search of Sustainable Agriculture"， Agriculture and Human Values， 2005， 22（2）， pp. 137-148.

[10][南非]毛里西奧·帕瑟琳·登特里維斯主編：《作為公共協(xié)商的民主：新的視角》，王英津等譯，北京：中央編譯出版社，2006年，第15、139頁。

[11]燕繼榮：《協(xié)商民主的價值和意義》，《科學(xué)社會主義》，2006年第6期。

[12][美]凱斯·R. 孫斯坦：《設(shè)計民主：論憲法的作用》，金朝武、劉會春譯，北京：法律出版社，2006年，第6頁。

[13][24]Ettelt， S.; Mays， N.; Allen， P.， "Policy Experiments： Investigating Effectiveness or Confirming Direction？" Evaluation， 2015， 21（3）， pp. 292-307.

[14]Kistruck， G. M.; Shantz， A. S.， "Research on Grand Challenges： Adopting an Abductive Experimentation Methodology"， Organization Studies， September 2021， https：//journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/01708406211044886.

[15]Morgan， D. L.， "Paradigms Lost and Pragmatism Regained： Methodological Implications of Combining Qualitative and Quantitative Methods"， Journal of Mixed Methods Research， 2007（1）， pp. 48-76.

[16]Ansell， C. K.; Bartenberger， M.， "Varieties of Experimentalism"， Ecological Economics， 2016（130）， pp. 64-73.

[17]江小涓：《江小涓學(xué)術(shù)自傳》，廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2020年，第107～108頁。

[18]尹訓(xùn)東、胡思平：《財政分權(quán)與政府承諾力：基于信息傳遞的視角》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2020年第10期。

[19]Holling， C. S.， "Resilience and Stability of Ecological Systems"， Annual Review of Ecology and Systematics， 1973， 4（1）， pp. 1-23.

[20]朱正威、劉瑩瑩：《韌性治理：風(fēng)險與應(yīng)急管理的新路徑》，《行政論壇》，2020年第5期。

[21]唐皇鳳、王豪：《可控的韌性治理：新時代基層治理現(xiàn)代化的模式選擇》，《探索與爭鳴》，2019年第12期。

[22]Huitema， D.; Jordan， A.; Munaretto， S.; Hildén， M.， "Policy Experimentation： Core Concepts， Political Dynamics， Governance and Impacts"， Policy Science， 2018， 51（2）， pp. 143-159.

[23]陳那波、蔡榮：《“試點”何以失?。俊狝市生活垃圾“計量收費”政策試行過程研究》，《社會學(xué)研究》，2017年第2期。

責(zé) 編/張 曉