集聚地下空間開發(fā)利用動能推動構建城市立體發(fā)展新格局

夏先義

城市發(fā)展進入由大規(guī)模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重的新階段，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推動城鄉(xiāng)建設綠色發(fā)展的意見》，提出以內涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，拓展地下空間這一戰(zhàn)略性空間資源。四川省委省政府要求全面服務國家碳達峰碳中和戰(zhàn)略、推動經濟社會發(fā)展全面綠色轉型。成都市委市政府持續(xù)優(yōu)化空間產業(yè)交通能源結構，著力構建科學發(fā)展的功能格局，針對成都平原城市發(fā)展特點，引領成都市地下空間開發(fā)利用乘勢而上，搶占先發(fā)優(yōu)勢，成都成為唯一入選中國城市地下空間發(fā)展綜合實力前10的西部城市。在新的起點上，成都市住建局重新理解和定義地下空間資源，統(tǒng)籌推進城市地下空間開發(fā)利用改革創(chuàng)新，秉持集成開發(fā)理念，樹立以軌道交通引領城市發(fā)展、以TOD開發(fā)重塑城市形態(tài)的工作目標，實現(xiàn)地上地下空間一體化建設與整體開發(fā)，各類功能復合利用，在拓展建設發(fā)展空間、構建集約高效城市方面作了有益探索。

先進城市主要經驗

資源利用上敢于創(chuàng)新探索。引入“容積管理”。深圳市將地下空間中的規(guī)定建筑面積納入“容積”統(tǒng)一管理，明確地塊容積=地上規(guī)定建筑面積+地下規(guī)定建筑面積，地塊容積率=地塊容積÷地塊面積。實行地價鼓勵。深圳市地價測算規(guī)則明確，交通設施和綜合管廊的修正系數(shù)為0.1，其他地下空間修正系數(shù)是地上建設用地的0.3，通過“基礎修正系數(shù)”調節(jié)體現(xiàn)對實體經濟和民生領域的政策傾斜和支持。增加激勵機制。深圳市對在規(guī)劃基礎上增加城市基礎設施、公共空間的情形實施容積率轉移或者獎勵、財政補貼、稅收減免等獎勵措施。鼓勵整體開發(fā)。深圳市對地下空間的整體設計和開發(fā)利用進行原則性的規(guī)定，探索通過效仿土地一級開發(fā)模式，對相鄰未利用地或成片集中開發(fā)區(qū)域的地下空間進行預開發(fā)，后期再結合地上進行供應。

規(guī)劃傳導上精準落實管控要求。實現(xiàn)體系傳導。杭州市按照宏觀定方向、中觀定指標、微觀塑形態(tài)的思路，建立了國土空間總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃四級自上而下的傳導流程。落實法定傳導。杭州市在控規(guī)層面通過規(guī)劃圖則+地下空間開發(fā)控制指引一覽表、地下空間綜合利用指引條文、地下空間綜合利用建設指引表進行技術管控，對于部分重點建設區(qū)通過城市設計明確地下空間管控導則并納入控規(guī)。制定建設規(guī)劃。杭州市在統(tǒng)籌“十四五”規(guī)劃、地下空間近期建設規(guī)劃、市域重點基礎設施等內容的基礎上，建立近期建設項目庫，印發(fā)年度建設計劃，錄入信息化平臺進行統(tǒng)一管理，并建立了審議機制、例會機制、督查機制、考核機制進行全過程督促指導、跟蹤落實。注重方案把關。杭州市在重點區(qū)域、重點項目的前期方案論證中督促落實地下空間規(guī)劃控制指標，借助資深專家組為重點區(qū)域地下空間開發(fā)方案聯(lián)合論證提供智力支撐。設置異議處理流程。深圳市規(guī)定對于在已出讓空間權屬外建設的地下工程，若利害關系人有異議但經論證符合安全和環(huán)保要求的，可依法準予行政許可。

項目建設成效亮點紛呈。注重集中開發(fā)設計。深圳前海綜合交通樞紐、杭州西站等項目采用以樞紐站為中心的集聚型開發(fā)模式，整合地鐵、巴士、城軌等多種交通功能為一體，將地上地下公共設施和交通系統(tǒng)進行統(tǒng)籌規(guī)劃、立體建設，構建了功能完善、聯(lián)網成片的地下空間系統(tǒng)，實現(xiàn)交通樞紐與城市公共生活的高度融合。注重互聯(lián)互通。杭州錢江新城二期“連堡豐城”項目通過“一軸三廊四區(qū)”的地下空間布局結構，將地鐵9號線四個站點全部打通，形成近40萬平方米體量的地下城。營造高品質多元場景。廣州市最復雜的“地下城”——萬博商務區(qū)以3.56公里的地下環(huán)路將粵?！ぬ旌映堑劝舜箜椖繌牡叵逻B為一體，劃分了六大特色分區(qū)，引入了水族館、溜冰場等消費業(yè)態(tài)，全力打造一個集交通、停車、商業(yè)、市政于一體的“全天候購物公園”。充分挖掘公共空間。杭州市充分利用公共綠地、學校操場等區(qū)域，推動停車產業(yè)化，支持社會力量建停車場，鼓勵立體塔庫、地下井筒式停車庫項目建設，緩解周邊區(qū)域停車難問題。

成都市地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀

資源利用“精打細算”，明確管控要求。把地下空間作為城市發(fā)展重要的資源載體，明確地下空間資源發(fā)展底線，以生態(tài)安全評估為前提，合理有序利用地下空間資源。出臺《成都市城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》，規(guī)范城市空間開發(fā)秩序，并配套制定了相關的用地出讓、財政獎補、軌道用地預控等政策。牽頭起草《成都市地下空間開發(fā)利用管理條例》，涵蓋了地下空間規(guī)劃、用地、建設和使用管理等開發(fā)建設全鏈條，深化改革創(chuàng)新，發(fā)揮示范引領作用。

規(guī)劃傳導“精準落地”，激發(fā)生機活力。遵循“誰擁有、誰使用、誰管理”的原則，細化地下空間建設用地使用權屬范圍，提倡“投資建設管理”一體化。鼓勵地鐵、商業(yè)、公共配套服務設施等地下空間之間互聯(lián)互通，在連通通道兩側，可根據(jù)需要布置市政設施和配套服務設施;鼓勵利用地下空間建設交通場站設施和道路設施，處理好建筑和設施空間關系，形成地上、地下有機協(xié)調的綜合系統(tǒng);鼓勵建設地下市政場站和地下管廊，充分發(fā)揮地下空間優(yōu)勢，減少對地面空間的影響;允許需要經過城市道路、綠化等公共空間進行互聯(lián)互通的項目，實行分層出讓利用。

項目建設“精耕細作”，勇于創(chuàng)新探索。結合成都市地鐵運營里程、輻射范圍的迅速擴展，因地制宜提出TOD“137”圈層規(guī)劃模式，遵循“以一個TOD為一個公園社區(qū)”理念，致力于讓每一個TOD項目形成自己獨特的風格。緊跟城市更新發(fā)展，統(tǒng)籌考慮地上公共綠地、地下商業(yè)動線設計思路，因地制宜地設置下沉廣場，使用鏡面反射等方式實現(xiàn)將自然風光水綠引入地下空間。以解決城市建設關鍵問題為導向，以保障公共需求為優(yōu)先，建立“地面道路—地下環(huán)路—地下車庫”三級車行系統(tǒng)，實現(xiàn)地下空間區(qū)域內外快速交通轉換的同時，釋放地面道路空間資源。

存在的主要問題和不足

統(tǒng)籌謀劃布局不足。地下空間開發(fā)利用涉及人防、建設、市政、環(huán)保、電力等諸多部門，缺乏統(tǒng)一的長遠規(guī)劃指引。因此，統(tǒng)籌安排和合理布局地下空間建設，是未來地下空間開發(fā)利用的基本前提。

復合集約利用不足。成都市對地下空間仍局限于地下交通、人防設施等單線利用、單一功能，而地下空間屬于典型的不可再生資源，前期開發(fā)成本較高且后期難以重復循環(huán)利用。因此，以前瞻性思維提升復合化集約化，是未來地下空間開發(fā)利用的重要課題。

立法規(guī)范利用滯后。我國尚無針對地下空間開發(fā)利用管理的專項法律法規(guī)，目前通用的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》時間較早，實踐指導性不強。因此，推動法制化建設是未來地下空間開發(fā)利用的有力保障。

加快推進地下空間開發(fā)建設的建議

立法保障，積極推進地下空間開發(fā)法制進程。進一步完善地下空間開發(fā)利用規(guī)劃管理、地下空間土地權屬、地下空間互聯(lián)互通等要求，推動《成都市地下空間開發(fā)利用管理條例》順利出臺實施。建立市場推動、部門監(jiān)管、政府引導、社會參與的機制，提升規(guī)劃建設、運營管理的有序性和整體性效果，將成都市地下空間開發(fā)利用管理納入法制化軌道。

科學規(guī)劃，加快構建地下空間開發(fā)規(guī)劃體系。創(chuàng)新以成都市地下空間開發(fā)利用專項規(guī)劃為統(tǒng)領，城市重點建設區(qū)域地下空間開發(fā)利用修建性詳細規(guī)劃和一般建設區(qū)域地下空間建設管理技術規(guī)定為實施依據(jù)的規(guī)劃體系，對交通、市政、商業(yè)、防災等各類地下空間進行具體引導，在規(guī)劃“面子”的同時，同步規(guī)劃“里子”，實現(xiàn)城市立體空間規(guī)劃“表里光鮮”。

突出優(yōu)勢，多元化軌道交通地下空間城市形態(tài)。堅持“無規(guī)劃不設計，無設計不開發(fā)”的理念，進一步探索和開拓TOD綜合開發(fā)的實踐模式，從單一的站點周邊商業(yè)開發(fā)轉變?yōu)槎嘣旌系墓δ荛_發(fā)，加快形成政府主導、社會資金積極參與的多元化投資格局，對城市空間形態(tài)和經濟中心的發(fā)展提供新助力。

試點先行，以點帶面分步實施地下空間開發(fā)。將地下空間開發(fā)建設與舊城改造、城市更新、商業(yè)開發(fā)等有機結合起來，避免同質化、低端化、碎片化建設。選取交子金融城商圈開展地上地下空間整體開發(fā)試點，推動商業(yè)、辦公、居住、生態(tài)空間與交通站點的合理布局和綜合利用開發(fā)。創(chuàng)建以SKP-環(huán)球中心東廣場地下空間改造項目為代表的標桿示范項目，提升區(qū)域整體功能，實現(xiàn)有特色的城市發(fā)展與空間有機結合。

智能輔助，切實增強地下空間建設管理智慧。充分發(fā)揮政府主導作用，借助BIM、大數(shù)據(jù)、智能化、云計算、物聯(lián)網等信息技術集成應用能力，建成一體化的行業(yè)監(jiān)管和服務平臺，將城市建設管理從“地面”延伸到“地下”，做到各方主體協(xié)同工作，信息數(shù)據(jù)有效共享，建造模式集約高效，運營管理精細科學。（作者系成都市住房和城鄉(xiāng)建設局黨組書記）