菲律賓《2020年反恐法》爭議解析

翟保林 馬思佳 羅涵今

摘要：近年來菲律賓國內恐怖主義活動猖獗，政府反恐成效不佳。為了應對嚴峻的反恐怖主義形勢，杜特爾特政府于2020年7月頒布了更加嚴格的《2020年反恐法》，但在國內引發(fā)爭議，焦點集中在擴大恐怖主義的定罪范圍以及延長無證拘留期限等方面，民眾擔心政府利用該法律濫用職權。造成爭議的原因不能僅歸于該法律的制定問題，還包括近年來菲政府過激的反恐行動以及激進的禁毒方式造成民眾對政府的信任度下降這一主要原因。

關鍵詞：恐怖主義;反恐法;爭議

中圖分類號：D93/97文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）05-0071-04

菲律賓長期面臨恐怖主義威脅，但菲政府的反恐措施卻一直缺乏有效的法律指導與約束。隨著國內恐怖主義形勢日益嚴峻，2020年7月，杜特爾特政府頒布了更加嚴格的新《反恐法》，但此舉卻廣泛地引起了各社會階層的爭議，本文現(xiàn)就此作一分析。

一、高企的恐怖主義指數(shù)與成效不佳的反恐措施

（一）菲律賓當前嚴峻的反恐怖形勢

菲律賓國內的恐怖主義活動是在二十世紀八十年代末世界范圍內宗教恐怖主義興起的外部影響下，菲南部穆斯林分離主義分化的產物。進入二十一世紀以來，菲律賓恐怖組織開始從事綁架勒索、走私等普通犯罪活動，并加強了與國際恐怖組織的聯(lián)系以獲得援助。

自2014年以來，菲律賓的局勢惡化，多個恐怖組織宣布效忠臭名昭著的“伊斯蘭國”，在菲國內發(fā)動恐怖襲擊。隨著俄羅斯、敘利亞、伊拉克等國打擊力度加大，在中東地區(qū)猖獗一時的“伊斯蘭國”于2017年被擊潰，大量恐怖分子開始“回潮”，返回自己的家鄉(xiāng)。在東南亞國家中，菲律賓受沖擊最為嚴重， 以致于爆發(fā)了“馬拉維圍困戰(zhàn)”這類在東南亞地區(qū)罕見的恐怖襲擊事件。澳大利亞經濟和平研究所給出的恐怖主義指數(shù)顯示，2014至2020年，菲律賓國內恐怖主義指數(shù)一直在世界范圍內處于前10名左右，絕大部分年份位于東南亞地區(qū)首位（見表1）。此外，近期菲律賓恐怖主義的襲擊方式從過去的殺戮、綁架和武裝襲擊，轉變到近來的自殺式爆炸事件，2018年7月至2019年11月，菲律賓發(fā)生了6起自殺式爆炸事件，有證據顯示原本還會有更多的爆炸事件發(fā)生，但都被挫敗了。

（二）政府反恐成效不佳

菲律賓南部地區(qū)島嶼密布，海上邊境治理漏洞百出，長期盤踞在蘇祿島和巴西蘭島的恐怖分子可以通過蘇祿海加強與外界的聯(lián)系。馬來西亞、文萊和印尼都擁有大量穆斯林人口，他們位于菲律賓的西南部，“后門”流動機會相當大。為此菲律賓與印尼、馬來西亞等國進行反恐情報分享并簽訂了相關協(xié)議。但隨著協(xié)議的增多，菲當局的壓力加大，因為這迫使其必須加強反恐策略和有關恐怖活動、行蹤及計劃的情報收集與分享能力。但與印、馬兩國相比，菲律賓是唯一一個沒有適當法律處理恐怖主義活動的國家。

此外，在菲律賓反恐行動中，法外處決司空見慣，政府不能較好地處理反恐行動中的結構性問題，過多地關注和依賴軍隊在反恐中的作用，忽略了對公民自由權利的維護，對軍事活動缺乏制約和平衡機制。據統(tǒng)計，阿羅約執(zhí)政時期至少有830人被法外的方式殺害，其中包括365名左傾的政治和社會活動家，都是由旨在制止恐怖主義活動的棉蘭老地區(qū)軍事指揮司令部執(zhí)行的。面對日益猖獗的恐怖主義威脅以及“不規(guī)范”的反恐行動，2007年3月菲律賓出臺了第一部反恐法《人類安全法案》（Human Security Act），為打擊恐怖活動提供法律依據。

但近年來該法律已顯得力不從心，2007年菲律賓國內的恐怖主義系數(shù)僅有5.94，但今年為7.099（圖1），這意味著菲國內恐怖主義現(xiàn)實已發(fā)生巨大改變。且該法案為防止“惡意起訴”而規(guī)定的嚴厲處罰措施，在一定程度上阻礙了執(zhí)法部門對該法律的使用。因此該法案并未得到充分利用，自頒布以來只使用過兩次，常被執(zhí)行機構批評為無效。

二、需要卻“過度”的《反恐法》的出臺

一部強有力且適用的《反恐法》成為必須，2020年杜特爾特政府重新制定了反恐法，使其更趨向嚴苛。

（一）法律出臺的過程

2020年2月26日，菲律賓參議院通過了第1083號法案，旨在為執(zhí)法人員提供更強有力的法律措施以打擊國內恐怖主義。隨后法案條款被眾議院安全委員會和國防委員會通過，成為眾議院第6875號法案，即《2020年反恐法案》。2020年6月1日，杜特爾特總統(tǒng)確認這項新反恐法案具有緊迫性，因此在兩天之后，眾議院就通過了該法案。

可見此次立法是行政權主導立法的體現(xiàn)，杜特爾特總統(tǒng)把該法案認定為具有“緊迫性”且有重要的意義，根據菲憲法，這避免了法案通過前三天分發(fā)最終版本的要求，大大加速了立法進程，而通常情況下法案要在參眾兩院通過需要數(shù)月時間。

（二）法律的突出內容

一是擴大了恐怖主義犯罪的認定范圍。2007年《人類安全法》列出12項犯罪意圖，若這些意圖被認定是在民眾中制造恐慌，以迫使政府作出非法要求，則可以算作恐怖主義犯罪?！?020年反恐法》明確了6項犯罪，但描述變得模糊，包括：意圖造成人死亡或嚴重身體傷害的行為;意圖對政府或公共設施、公共場所造成廣泛破壞的行為;意圖對關鍵基礎設施造成廣泛干擾、破壞的行為;發(fā)展、制造、取得、供應或使用旨在造成不成比例損害的武器的行為;釋放危險物質或引起火災、洪水、爆炸的行為。只要上述行為的目的涉及“恐嚇公眾”“制造或傳播恐懼的氛圍”“以恐嚇方式影響政府或國際組織以及嚴重破壞國家政治、經濟、社會基本結構造成社會緊急狀態(tài)或者嚴重危害公共安全”，依據新法案都會被認定為恐怖主義。

二是采取了更嚴厲的懲治措施。相較于《人類安全法》，《2020年反恐法》對恐怖分子的處罰規(guī)定更加嚴格。該法案規(guī)定，參與策劃和培訓恐怖主義活動的人將面臨終身監(jiān)禁，并且不得假釋;提議實施或加入恐怖行動的人將被判處12年監(jiān)禁。該法案新增了針對威脅實施恐怖行為的人的懲罰，涉及人員將被處以12年監(jiān)禁。

三是擴大了拘留權和調查權。與《人類安全法》一樣，《2020年反恐法》允許在沒有逮捕令的情況下拘留恐怖嫌疑人，且拘留的最長期限延長到14天。如果證實繼續(xù)拘留此人對于保護與恐怖主義相關的證據是有必要的，或繼續(xù)拘留是防止另外一個恐怖組織或恐怖襲擊的必要手段，可再次延長最多10天的拘留期。由于現(xiàn)代恐怖主義涉及網上招募和策劃，新法案允許安全部隊在沒有法律許可的情況下竊聽長達90天。除增加無司法逮捕令的逮捕和拘留天數(shù)外，該法案還規(guī)定如果懷疑被證實是假的，執(zhí)法機構不承擔任何責任。

三、《2020年反恐法》引起的爭議

菲律賓《2020年反恐法》的調整完全是“回應國內恐怖主義形式”的結果，有助于提高政府的反恐成效。但這項法案在正式出臺之后反對意見不斷，涉及菲國內廣泛的社會階層。

（一）爭議的來源

在杜特爾特簽署該法案后，1000多名菲律賓人在馬尼拉舉行了示威游行，馬尼拉菲律賓大學有1000多名反對者進行了抗議活動，之后這所大學成為反對聲音的聚集地，包括前副總統(tǒng)比奈和左翼主要領導人內里·科爾梅納雷斯都提交了反對請愿書，他們領導的律師組織也向抗議活動增派了律師。菲律賓數(shù)家媒體和記者表示拒絕接受《2020年反恐法》，認為該法案包含許多踐踏新聞自由在內的基本條款。此外，包括菲律賓房屋開發(fā)與管理協(xié)會、馬卡蒂商業(yè)俱樂部在內的多家商業(yè)集團也一致以強烈措辭反對該反恐法案。

（二）爭議的表現(xiàn)

目前爭議主要集中在三個方面，首先，反對者認為新反恐法對于恐怖主義的定罪過于模糊，這可能導致對任何反對政府者都被貼上“恐怖主義”的標簽。該法案用十分模糊的語言描述了可能被認定為恐怖主義行為的六種可能，加之對恐怖主義的判罰更為嚴苛，因此激起了對可能造成政府權力濫用的擔憂。菲律賓前大法官就對這部法律定罪過于模糊進行了批評，認為這必然會使人們懷疑他的用意。菲律賓全國律師聯(lián)合會請求最高法院推翻該法律，理由是它定罪過于寬泛，并且認為“意圖”在定罪中角色過重。

其次，反對者反對新增的第九條對“煽動恐怖主義行為”的懲罰。法案規(guī)定未直接參與從事恐怖主義活動的人，以任何形式（演講、作品等方式）煽動他人從事恐怖主義活動，且煽動是在有合理可能性成功煽動恐怖主義的情況下進行的，即為煽動恐怖主義活動，將被判處12年有期徒刑。盡管有關補充說明中明確表示，激進主義不是恐怖主義，只要沒有對公共安全造成嚴重威脅，抗議、異議和罷工不會受到懲罰。但反對者對此仍然提出異議，他們認為是否已經構成嚴重威脅的最終判定權仍然取決于政府。

最后，該法案對菲執(zhí)法部門“無證拘留”期限的延長。現(xiàn)代法治國家往往在逮捕上采用令狀主義原則，逮捕羈押犯罪嫌疑人的權力屬于法官而不是執(zhí)法機關。除非是面對在現(xiàn)行法定條件下犯了重罪的罪犯，如果情況緊急，法官來不及簽發(fā)令狀，執(zhí)法者可以根據自己的判斷作出是否逮捕的決定，然后及時申請令狀，這就是無證逮捕。作為“反恐刑事強制措施”的一種，它的實施需要與人權保護相輔相成，人權保障為反恐刑事強制措施的運行劃定了邊界，防止權力對基本權利造成嚴重侵犯，具有規(guī)范反恐刑事強制措施的功能。

但從目前菲國內輿論情況看，人們對新法案持悲觀態(tài)度，擔心“反恐刑事強制措施”必然導致濫用權力，使被錯誤視為恐怖分子的穆斯林受到更大傷害。來自棉蘭老島南部地區(qū)的大部分議員都表示擔憂，認為這會加重對穆斯林社區(qū)的歧視，他們曾處理過很多穆斯林被錯誤逮捕、拘留的案件，若不能對無證拘留進行良好的法律管控，反恐效果會大打折扣。不難看出，“擴大恐怖主義的定罪范圍”以及“延長的無證拘留期限”產生了爭議，反對者擔心政府會借此加劇在反恐中對人權的漠視，利用漏洞，濫用權力。

四、爭議原因解析

菲律賓的反恐立法的確削弱了對正當程序的保護，但這與他國的做法并沒有很大差異，且該法案在每一項“有可能觸犯人權”的條款之后都配有相對應的解釋與說明，能夠看到法案制定者考慮到了行政和司法機構要高度重視人權，實行強有力的問責制。因此該法案產生爭議的原因不僅在反恐法本身，還在于目前杜特爾特政府在菲國內面臨的“信任赤字”。

2020年6月，菲反恐分析人士主持的閉門圓桌會議提出了對該反恐法的兩點警告：第一，菲律賓目前反恐行動已造成國家機構的信譽損害。第二，在當前新冠肺炎肆虐及政府在打擊毒品中暴露人權問題的情況下，引發(fā)了部分人對國家可能濫用權力對付合法反對派的擔憂，因此反恐法的改革可能不合時宜。

杜特爾特總統(tǒng)是菲“強人政治”的典型代表，依靠其在擔任達沃市市長時期對社會秩序的“鐵血”治理而聞名，他競選的成功很大程度上是憑借對于菲律賓“民粹主義”的引導，其中“通過任何手段來恢復菲律賓的和平與秩序”是為“引導”而設的主要目標之一。因此杜特爾特上臺后開始把治理達沃市的經驗推廣到全國，這也造成了一定的負面影響。菲政府在執(zhí)法過程中侵犯人權的案例屢見不鮮，人權委員會將菲律賓政府描述為以犧牲人權、正當程序等為代價獲得公共秩序和國家安全的國家，尤其是在反恐與緝毒方面。比如收復馬拉維時，菲軍方采取空中轟炸的方式對城市造成巨大破壞，雖然最終政府將馬拉維從恐怖分子手中解放出來，但許多人因此流離失所，這在某種程度上引起了當?shù)厝说牟粷M。

杜特爾特高強度“緝毒戰(zhàn)爭”也在某種程度上造就了菲律賓部分民眾對政府“漠視人權”的擔憂。毒品犯罪、腐敗與貧困被稱為破壞菲律賓社會秩序穩(wěn)定的三大頑疾，杜特爾特把毒品問題作為政府工作的切入點，希望能夠順著毒品問題揪出腐敗，通過減少吸毒人數(shù)來減輕貧困人口負擔。禁毒運動獲得了巨大的成功，但也表現(xiàn)出急功近利的色彩，出現(xiàn)了大量的法外處決現(xiàn)象，2016年杜特爾特上臺第一年，菲律賓法外處決的人數(shù)就達到了前一年的10倍（詳見表2），這使主張在法律框架內禁毒的反對黨和人權組織對激進的禁毒方式極為不滿。

所以當政府再次出臺較為嚴厲的反恐法時，自然會引起菲國內民主人士、反對派以及部分民眾等的不安。菲律賓總統(tǒng)發(fā)言人阿貝拉在談及“緝毒戰(zhàn)爭”時曾對外稱“這場戰(zhàn)爭有可能會導致一定的‘副作用’”，而這些副作用最終也引起了部分社會階層對杜特爾特政府信任的下降，導致《2020年反恐法》面臨被動局面。

五、結語

目前菲國內恐怖主義形勢嚴峻，帶有“行政權主導”立法色彩的《2020年反恐法》在一定程度上本會加強國家保護社會的能力。但卻遭到了質疑與爭論，爭議主要源于菲民眾對政府濫用權力、漠視人權的擔憂，其根源是近年來菲政府在“反恐行動”以及“緝毒戰(zhàn)爭”中的過激行為在人們心中引起的不安。

菲律賓恐怖主義的產生是菲南部穆斯林在歷史上被“邊緣化”的結果，若不能在反恐行動中依據法律規(guī)范以及杜絕濫用職權，會加深菲律賓南部那些“潛在支持伊斯蘭國者”對菲政府的不信任，極有可能形成菲國內恐怖主義“久打不滅”的局面。因此菲律賓只有提高執(zhí)法隊伍的專業(yè)性，同時瞄準恐怖主義的根源，著眼于把打擊恐怖主義和加強地方經濟發(fā)展等戰(zhàn)略相協(xié)同起來，才能使新反恐法在國內獲得更多信任、發(fā)揮更大效力。

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作者簡介：翟保林（1996—），男，漢族，山東濟南人，單位為廣西民族大學東盟學院，研究方向為東南亞恐怖主義。

馬思佳（1997—），女，漢族，河南駐馬店人，單位為廣西民族大學東盟學院，研究方向為國際關系。

羅涵今（1994—），女，漢族，廣西南寧人，單位為廣西民族大學東盟學院，研究方向為越南。

（責任編輯：王寶林）