論政協(xié)委員選薦考評與退出機制的優(yōu)化

羅施福

(集美大學,福建 廈門 361021)

更好地發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的作用,是新時代政協(xié)工作必須深切考量的課題。政協(xié)委員是政協(xié)工作的主體,梳理我國現(xiàn)行政協(xié)委員選薦、考評與退出機制,并根據(jù)新時代的特質(zhì)與要求對政協(xié)委員選薦、考評與退出機制進行改革與優(yōu)化,具有積極的意義。

一、優(yōu)化政協(xié)委員選薦、考核與退出機制的邏輯理據(jù)

人民政協(xié)是政協(xié)委員反映、表達社會各階層對我國政治生活與社會治理等各方面訴求、意愿與意見的組織、平臺與載體。政協(xié)委員主體作用的發(fā)揮是人民政協(xié)作用發(fā)揮的關(guān)鍵因素。

政協(xié)委員是經(jīng)過多方多層協(xié)商選薦而產(chǎn)生的各黨派、無黨派人士、人民團體和各族各界的優(yōu)秀代表,在人民政協(xié)工作中具有顯著的優(yōu)勢。第一,政協(xié)委員具有較高的政治地位,有著較多的話語權(quán)。第二,政協(xié)委員來源的廣泛性與代表性,有利于其更廣泛地傾聽民情、了解民意、掌握民聲,充分提煉與反映各行業(yè)各階層各民族的共同性利益訴求。第三,政協(xié)委員大多數(shù)是社會各界的業(yè)務精英,通常具有專業(yè)知識、智力與經(jīng)驗優(yōu)勢,能洞察涉及國家發(fā)展與社會治理的重要問題與發(fā)展趨向,并為黨和政府決策提供智力支持。第四,政協(xié)委員具有較為超然的政治地位與觀察視角。第五,政協(xié)委員作為各界優(yōu)秀代表,是獲得其所在界別廣泛認可的人員,其話語與行為對于其所在界別的其他人員而言具有較強的示范意義。正因為政協(xié)委員所具有的特點與優(yōu)勢,人民政協(xié)才能成為各階層大團結(jié)大聯(lián)合的組織,成為黨和政府聯(lián)系群眾、各界共通共融的重要橋梁與紐帶,是反映各方共同利益訴求與凝聚各方共識的重要平臺與載體。[1]

從當前專門協(xié)商機構(gòu)作用發(fā)揮的角度看,政協(xié)委員能力不足與主體意識欠缺,已成為制約專門協(xié)商機構(gòu)作用發(fā)揮的重要因素。[2]例如,極個別政協(xié)委員把其身份當成保護個人利益的政治資本,缺乏履職盡責的社會責任感;少數(shù)政協(xié)委員不聯(lián)系群眾,不了解民情,不會或不敢建言獻策,等等。要改變這種狀況,關(guān)鍵在于優(yōu)化現(xiàn)行政協(xié)委員的選薦、考評與退出機制,強化政協(xié)委員主體責任意識,調(diào)動其履職積極性。

二、政協(xié)委員選薦、考核與退出機制優(yōu)化的制度設(shè)計

當前,我國政協(xié)委員選薦、考評與退出的主要依據(jù)是《中國人民政治協(xié)商會議章程》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》等。如《中國人民政治協(xié)商會議章程》第30條是關(guān)于政協(xié)委員資質(zhì)(適格性)規(guī)定;第34至37條是關(guān)于政協(xié)委員考評的規(guī)定。梳理這些規(guī)定,可以發(fā)現(xiàn)我國當前暫無政協(xié)委員選薦、考評與退出的專門性規(guī)定。因此,制定政協(xié)委員選薦、考評與退出的專門性規(guī)范將有利于保障政協(xié)委員選薦、考評與退出工作的規(guī)范化與公開化。

制定政協(xié)委員選薦、考評與退出的專門性規(guī)定,需要考慮由哪個機構(gòu)來制定。根據(jù)其調(diào)節(jié)社會秩序與行為的功能強弱,學術(shù)界將制度規(guī)范區(qū)分為“硬法規(guī)范”與“軟法規(guī)范”?！坝卜ㄒ?guī)范”是指以國家強制力保障實施的法律規(guī)范體系?！败浄ㄒ?guī)范”則是指那些“規(guī)定了行動樣式,但不具有直接可強制性的行動指針、政策形勢聲明或者章程”,也包括各種行業(yè)標準、自治組織的決議與行為守則等。[3]兩者最大的區(qū)別在于是否有國家強制力作保障。[4]

借鑒“硬法規(guī)范”與“軟法規(guī)范”的思路,制定政協(xié)委員選薦與考核的專門性規(guī)定也有兩種選擇。具體而言,“硬法”路徑即指由全國人大制定與頒布涉政協(xié)委員的選薦、考評與退出規(guī)范或?qū)ｉT法律。在性質(zhì)上,這一規(guī)定可類比于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》?！败浄ā甭窂郊粗赣扇珖f(xié)制定與頒布涉及政協(xié)委員的選薦、考評與退出規(guī)則。從當前實踐看,我國政協(xié)委員選薦、考評與退出機制應屬于“軟法”之治。

從人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的定性以及制度實踐習性看,以全國政協(xié)名義制定頒布政協(xié)委員選薦、考評及退出的專項規(guī)范應當是優(yōu)選。有學者建議由組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部、紀委和政協(xié)黨組聯(lián)合出臺有關(guān)政協(xié)委員任期管理相關(guān)辦法,對政協(xié)委員的動態(tài)管理作出詳細規(guī)定。[5]該建議具有合理性,也比較契合我國當前的實際情況,但這些部門更多是黨務部門,由黨務部門制定政協(xié)委員的管理辦法,不具有充分的法理依據(jù)。“軟法治理”的突出特點在于強調(diào)公共主體和私人主體之間的對話、協(xié)商與合作,關(guān)注多元利益訴求,推崇合意和共識的特質(zhì)及其實現(xiàn)過程,可以重構(gòu)國家、社會、公民三者之間的互動關(guān)系,實現(xiàn)國家治理體系的有序化和持續(xù)化運轉(zhuǎn)。[6]考慮各省市在民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系等方面存在的差異性,各省市政協(xié)可以在全國政協(xié)授權(quán)或者未明確規(guī)定的情況下制定符合地方實際情況的實施細則。

三、政協(xié)委員選薦機制的優(yōu)化路徑

根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議章程》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等規(guī)定,政協(xié)委員的選薦機制主要體現(xiàn)在兩個層面:政協(xié)委員的適格性與選薦程序問題。

政協(xié)委員的適格性條件主要有:贊成《中國人民政治協(xié)商會議章程》;應熱愛祖國,擁護中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和社會主義事業(yè),維護民族團結(jié)和國家統(tǒng)一,遵守國家的憲法和法律,保守國家秘密,廉潔自律;在本界別中有代表性,有社會影響和參政議政能力;嚴重損害國家和人民利益,或者因嚴重違紀違法被給予組織處理、處分或被判刑,以及涉嫌違紀違法正在接受調(diào)查處理的,或者在身份上弄虛作假的人員不得入選為政協(xié)委員。

政協(xié)委員選薦程序主要是:堅持廣泛協(xié)商;黨內(nèi)的政協(xié)委員由組織部門提名,黨外的政協(xié)委員由統(tǒng)戰(zhàn)部門提名,其中的民主黨派成員、民營經(jīng)濟人士應當在提名前與民主黨派、工商聯(lián)協(xié)商,繼續(xù)提名的各界別政協(xié)委員應當聽取政協(xié)黨組意見;建議名單由統(tǒng)戰(zhàn)部門匯總并征求有關(guān)方面意見后,由組織部門報同級黨委審定;全國政協(xié)委員由全國政協(xié)常務委員會協(xié)商決定;地方政協(xié)委員由各級地方委員會常務委員會協(xié)商決定。

我國關(guān)于政協(xié)委員選薦機制是經(jīng)過長期實踐探索形成的,契合我國的政體國體,能夠較好地發(fā)揮政協(xié)委員的主體作用,但從制度應然性角度而言,尚有進一步優(yōu)化的空間。這主要表現(xiàn)在:一是政協(xié)委員適格性條件缺乏更為明確的可操作性標準。二是政協(xié)委員的選薦具有一定的封閉性,也即政協(xié)委員的選薦,包括數(shù)量、界別、民族、性別等方面的安排,是在有關(guān)主管部門之間內(nèi)部協(xié)商形成,而普通公民難有參與或進行監(jiān)督的制度空間。三是政協(xié)委員自身成為政協(xié)委員的主動性與積極性難以體現(xiàn)。政協(xié)委員的選薦一般是基于有關(guān)組織的提名。這種情況可能容易導致個別政協(xié)委員缺乏發(fā)揮主體作用的自主性、自覺性與行動力。[7](P41)四是政協(xié)機構(gòu)在政協(xié)委員選薦的前期參與程度不高,不利于政協(xié)機構(gòu)選薦更契合其功能與職責定位的政協(xié)委員。為此,政協(xié)委員選薦機制宜從以下三個層面進行優(yōu)化。

第一,政協(xié)委員的適格性方面,宜進一步增加以下限定條件:一是政協(xié)委員須為完全行為能力人,也即未成年人與精神病人等不能被選薦為政協(xié)委員。二是因存在賣淫嫖娼、打架斗毆違法亂紀或損害國家利益等嚴重問題而被追究行政責任的人員,不能被選薦為政協(xié)委員。如果是普通的行政違法行為,則不宜被列入被否定的范圍。三是如果某些人員被納入失信被執(zhí)行人名單,不宜被選薦為政協(xié)委員。四是因自身問題而被動退出政協(xié)以及其他政府單位的人員,如被開除、被責令辭職等情形,也不宜被選薦為政協(xié)委員。

第二,創(chuàng)設(shè)競爭性選薦機制。即除了現(xiàn)行的協(xié)商選薦方式外,明確規(guī)定一定比例的政協(xié)委員通過競爭性選薦機制產(chǎn)生。如,深圳已經(jīng)在十多年前開始探索具有競爭性的政協(xié)委員選薦機制,但略有遺憾的是,該機制未在全國推廣。[8]為避免競爭性選薦機制可能存在的不確定問題,可以考慮在特定領(lǐng)域或界別如律師或者會計師等中先行先試。競爭性選薦機制主要從以下方面進行規(guī)范:一是堅持民主、公開、公正、公平原則,以個人自薦為主,其他公民推薦為輔。二是在“海選”階段,不限名額。三是在入圍競選的名單確定后,須向社會公開公示。四是經(jīng)公示無異議的競選人員需公開述職,并由群眾進行網(wǎng)絡(luò)投票。公開述職的視頻必須在政協(xié)官網(wǎng)上公開展示,并且在投票的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)頁面或者投票APP中展示。五是黨組織與政協(xié)機構(gòu)考核,即對于通過網(wǎng)絡(luò)投票排名前列的人員,列為擬入選名單,并進行二次公示。同時,由黨組織與政協(xié)機構(gòu)組成的聯(lián)合考核小組進行對擬入選人員進行綜合考察。

第三,政協(xié)機構(gòu)提前介入選薦工作。在政協(xié)委員換屆或者更替時,由政協(xié)機構(gòu)(或政協(xié)黨組)、組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門等單位組成換屆工作組。政協(xié)機構(gòu)代表在工作組的工作中有權(quán)充分表達意見。當工作組對政協(xié)委員的提名或選薦名單有爭議時,實行少數(shù)服從多數(shù)的投票決策機制。

四、政協(xié)委員考評機制的優(yōu)化路徑

我國政協(xié)委員考評機制主要規(guī)定于《中國人民政治協(xié)商會議章程》《全國政協(xié)關(guān)于強化政協(xié)委員責任擔當?shù)囊庖姟芬约案魇∈械膶ｍ椏荚u文件中。

這些規(guī)范性文件主要從以下層面規(guī)范政協(xié)委員的考評:第一,考評內(nèi)容,包括履職考評與非履職考評。履職考評內(nèi)容包括紀律考評如參加政協(xié)會議、政協(xié)學習活動等,提案考評如提案數(shù)量、質(zhì)量、頻次等,反映社情民意、聯(lián)系界別群眾等方面。非履職考評內(nèi)容主要是政協(xié)委員是否存在實施嚴重損害國家和人民利益的行為,或者違反社會道德或存在與委員身份不符的行為等。第二,考評的頻次,則根據(jù)考評內(nèi)容與對象有所區(qū)別,如年度考評、專項考評等。第三,考評結(jié)果運用,如《中國人民政治協(xié)商會議章程》規(guī)定政協(xié)委員存在違反社會道德或存在與委員身份不符行為的情形,應當及時約談或函詢,經(jīng)提醒仍不改正的,應當責令其辭去委員。[9]

從這些規(guī)范性文件以及考評實踐看,政協(xié)委員的考評機制對于促進政協(xié)委員發(fā)揮主體作用,強化其履職責任發(fā)揮著積極作用。但現(xiàn)行的政協(xié)委員考評機制仍有一定的缺失。這主要表現(xiàn)在:一是考評內(nèi)容的體系化與規(guī)范化不夠。二是負責考評的責任主體不夠清晰明確,如有些省市的考評工作由專門委員會負責,有些省市則由政協(xié)常委會負責,有些省市由考核領(lǐng)導小組負責。[10]三是政協(xié)委員考評程序的公開程度不夠。四是政協(xié)委員考評后果的規(guī)定體系化不夠且剛性不足。五是政協(xié)委員對考評結(jié)果的救濟程序不充分。如《中國人民政治協(xié)商會議章程》第28條僅規(guī)定對撤銷等意見不服,可以申請復議,但應當如何復議沒有明確規(guī)定。借鑒人大代表等考評機制,我國政協(xié)委員考評機制宜從以下角度進一步優(yōu)化。

第一,強化考評內(nèi)容的體系化。主要從兩個層面考評:一是履職情況,包括紀律考評、提案考評、反映社情民意、聯(lián)系界別群眾、參加專項工作等。二是品行考評,包括政治素質(zhì)(含言論與行為導向)、道德素養(yǎng)(如是否違反公序良俗的情形)、個人職業(yè)等。政協(xié)委員履職情況的考評是重心,品行考評是前提。

第二,考評方式堅持自評與他評、公開考評與封閉考評相結(jié)合。自評主要是由政協(xié)委員在年末與屆末填寫自評報告;他評是由政協(xié)機關(guān)的考評部門、專家以及群眾構(gòu)成。專家考評主要針對政協(xié)委員的提案與建言獻策方面的內(nèi)容;群眾測評主要針對政協(xié)委員的品行、提案與建言獻策方面。為了保障考評的客觀性與公平性,專家考評與群眾考評均實行雙向匿名制,且以網(wǎng)絡(luò)APP考評為主。

第三,進一步明晰與分類規(guī)范考評后果及其處置措施。考評結(jié)果可以從四個層面考量:一是作為政協(xié)委員是否適合繼續(xù)擔任委員職務的重要依據(jù)。二是作為政協(xié)委員被選薦或任職其他崗位的重要依據(jù)。三是作為政協(xié)委員表彰與懲戒的重要依據(jù)。四是如果有違法亂紀等嚴重違法違規(guī)情形,則依法依規(guī)追究其刑事、行政責任與黨紀責任。對于考評結(jié)果的處置措施主要是勸勉、辭退與撤銷委員資格。如果政協(xié)委員履職情況不合格,則由政協(xié)黨組負責對其進行勸勉;經(jīng)過勸勉仍然不能良好地履職,則應勸勉其辭職或者由政協(xié)機構(gòu)依照章程規(guī)定辭退。如果政協(xié)委員的政治素質(zhì)與道德素養(yǎng)有較大瑕疵,或者依法被追究刑事責任等情形,則依照規(guī)定程序剝奪(撤銷)其政協(xié)委員資格。

五、政協(xié)委員退出機制的優(yōu)化路徑

政協(xié)委員的退出機制,是指政協(xié)委員在任期屆滿前基于其意愿或者其他特殊事由而退出人民政協(xié)的一種動態(tài)管理機制?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議章程》對政協(xié)委員的退出機制作出了原則性規(guī)定,如,參加人民政協(xié)的單位和個人有聲明退出的自由;嚴重違反人民政協(xié)會議章程以及有關(guān)決議的單位與個人,應當撤銷其資格;對違紀違法的委員應當依照法律和有關(guān)規(guī)定作出相應處理。[9]在程序上,如果是政協(xié)委員提出辭職,先由有關(guān)部門負責審核,政協(xié)機關(guān)黨組研究,政協(xié)主席會議審議、政協(xié)常委委員會會議審議,并向全體會議報告;如果是撤銷或取消政協(xié)委員,則由有關(guān)方面提出建議,并由政協(xié)主席會議審議后,提交政協(xié)常委會審議通過。[11]

各省市針對地方政協(xié)委員管理的特殊情況也規(guī)定了形式或類型不一的政協(xié)委員退出機制。如,福建省政協(xié)規(guī)定:政協(xié)委員三次全程不能參加全體會議的,應按程序勸其辭去委員職務;常務委員連續(xù)三年沒有同界別群眾開展專題談心談話的,按程序勸其辭去委員職務。[12]云南省玉溪市華寧縣政協(xié)規(guī)定:對于因工作變動等原因,不能在原有界別發(fā)揮作用的政協(xié)委員,應當進行勸退;因無故缺席政協(xié)全會的委員,則取消其委員資格。[13]

從這些規(guī)定看,我國政協(xié)委員退出機制仍存在一些缺漏。這主要表現(xiàn)在:一是各省市對政協(xié)委員退出的具體事由與情形規(guī)定不一,尚未形成體系化的規(guī)范。如有些省市僅規(guī)定了違法違紀退出的情形,有些省市規(guī)定了身份變動、考評不合格以及違法違紀退出的情形。此外,政協(xié)委員的退出機制散見于不同的規(guī)范性文件中,常導致退出依據(jù)適用的不便捷。二是退出機制的規(guī)范化程度不夠。例如,有些省市規(guī)定對于考核不合格的委員應撤銷其資格,有些省市采取的處置措施是取消其委員資格,有些省市規(guī)定是采取勸退措施。[14]顯然,“撤銷”“取消”“勸退”等含義是不相同的,應進行區(qū)分。三是退出機制的責任部門不夠明確,例如,政協(xié)委員聲明退出應由哪個部門負責?政協(xié)委員身份變化,不再適合在原界別發(fā)揮作用,應向哪個部門提出辭退申請?四是對委員退出的救濟程序不夠明確具體。例如,政協(xié)委員若對違法違紀而被撤銷委員資格的意見不服,則應如何救濟?為此可從以下方面優(yōu)化。

第一,明確規(guī)定政協(xié)委員退出的具體事由與情形。政協(xié)委員的退出可分為意愿性退出與強制性退出。意愿性退出,是指在尊重政協(xié)委員自主意愿的基礎(chǔ)上而由其本人在任期屆滿之前提出退出申請。意愿性退出又可以包括:自由性退出,即對本人不想繼續(xù)擔當委員職責,由本人提出退出申請。疾病性退出,對因本人患病或殘疾等類似原因不能正常履行委員職責,通過溝通與協(xié)商而由本人提出退出申請。代表性退出,即對因工作變動、退休等原因而導致政協(xié)委員失去界別代表性的,而由有關(guān)部門建議其提出退出申請。[5]強制性退出,即政協(xié)委員的退出不是基于其自主意愿,而是由人民政協(xié)依職責權(quán)限強制性剝奪其政協(xié)委員資格的情形。強制性退出包括:考評不合格而被強制性退出;因違反政協(xié)章程與決議而被強制性退出;因違法而被強制性退出;因疾病或代表性問題而不宜再擔任政協(xié)委員,但其本人又拒絕主動提出退出申請,則經(jīng)協(xié)商勸退無效后而實施的強制性退出;因喪失行為能力而退出;死因退出。

第二,規(guī)范退出機制的有關(guān)術(shù)語。例如,對于意愿性退出,宜采用“請辭”術(shù)語。該術(shù)語不具有否定性評價,并且具有對政協(xié)委員意愿充分尊重的意思。對于強制性退出,宜采用“撤銷”“辭退”兩種術(shù)語?！俺蜂N”類似于“開除”,具有否定性評價,主要適用于強制性退出的第一、二、三種情形?！稗o退”的評價性介于“請辭”與“撤銷”之間,主要適用于強制性退出的第四、五、六種情形。

第三,明確具體的責任部門。對于意愿性退出,則由界別或地區(qū)工作委員會辦公室或者類似的機構(gòu)負責受理與審核。對于強制性退出,則宜由紀檢監(jiān)察組負責受理與審核。政協(xié)委員退出的最終決議,如是在全體會議召開期間,則宜由全體會議審議通過;如果不是在全體會議召開期間,則宜由常務委員會審議通過,并以通訊方式向全體政協(xié)委員報告。

第四,明確規(guī)定政協(xié)委員退出的救濟程序。與政協(xié)委員考評結(jié)果及其處理措施的救濟相銜接,宜明確規(guī)定政協(xié)委員對于強制性退出的決議或意見不服,可以向上一級政協(xié)機構(gòu)提出或復核申請。鑒于政協(xié)委員的相關(guān)機制是“軟法治理”,對于上一級復議意見不服的,不得再進行法律訴訟等程序救濟。為了避免該復核程序與行政復議相混同,也為了體現(xiàn)其不再適用其他法律訴訟救濟的規(guī)范性意義,宜采用“復核”,而不采用“復議”術(shù)語。