我國(guó)智能執(zhí)法的理論、現(xiàn)狀與前瞻
——基于人工智能法治視角

王雅玲

人工智能時(shí)代對(duì)“數(shù)字法治”“智慧執(zhí)法”提出更高的要求，綜合行政執(zhí)法智能化轉(zhuǎn)型已是必然趨勢(shì)，人工智能成為我國(guó)解決綜合行政執(zhí)法困境的重要手段，促使綜合行政執(zhí)法進(jìn)入新的歷史階段、形成新的執(zhí)法形態(tài)?！叭斯ぶ悄?執(zhí)法”被賦予更高的期待，成為理論和實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的熱點(diǎn)話題。

一、概念解析：智能執(zhí)法和人工智能法治理論概述

（一）智能執(zhí)法概述

從技術(shù)結(jié)構(gòu)看，智能執(zhí)法是以信息化為核心，以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、智能引擎、數(shù)據(jù)挖掘、視頻技術(shù)、知識(shí)管理等為技術(shù)支撐，通過互聯(lián)化、物聯(lián)化、智能化的方式，促進(jìn)執(zhí)法系統(tǒng)各個(gè)功能模塊高度集成、協(xié)調(diào)運(yùn)作。從行政執(zhí)法的本質(zhì)概念看，智能執(zhí)法是指具有執(zhí)法權(quán)的行政主體（主管行政機(jī)關(guān)和經(jīng)合法授權(quán)、具有行政職能的非行政機(jī)關(guān)組織），將人工智能技術(shù)運(yùn)用到執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)的具體過程，表現(xiàn)為政府有關(guān)部門運(yùn)用大數(shù)據(jù)、算法等人工智能技術(shù)，在生態(tài)保護(hù)、交通執(zhí)法等領(lǐng)域開展執(zhí)法活動(dòng)。

人工智能可量化和數(shù)據(jù)化處理執(zhí)法問題，對(duì)各種變化快速作出反應(yīng)，并通過數(shù)據(jù)分析和學(xué)習(xí)，分析數(shù)據(jù)化的執(zhí)法空間和執(zhí)法日常的潛在價(jià)值，使行政執(zhí)法的主體、對(duì)象、手段和效能評(píng)價(jià)方式發(fā)生顯著演變，為化解行政執(zhí)法機(jī)制內(nèi)在頑疾帶來轉(zhuǎn)機(jī)。[1]可以說，人工智能賦能傳統(tǒng)執(zhí)法邁進(jìn)以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為特征的智能化發(fā)展快車道，執(zhí)法智能化革命已成為綜合行政執(zhí)法發(fā)展的新趨勢(shì)。執(zhí)法智能化革命的實(shí)質(zhì)是：運(yùn)用智能技術(shù)對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行智慧重構(gòu)，將傳統(tǒng)行政執(zhí)法戰(zhàn)斗力模式轉(zhuǎn)為依靠科學(xué)技術(shù)，特別是以新信息技術(shù)為核心的高新技術(shù)，推動(dòng)綜合行政執(zhí)法建設(shè)工作從“數(shù)量規(guī)模型”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量效能型”，從“人力密集型”轉(zhuǎn)向“科技密集型”。

（二）人工智能法治理論概述

隨著人工智能技術(shù)迅猛發(fā)展，“人工智能法治”這一概念應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)于人工智能法治沒有統(tǒng)一定義，本文所講的人工智能法治，是指在數(shù)字化基礎(chǔ)上，以智能科技應(yīng)用輔助法治運(yùn)行所形成的法治形態(tài)，是傳統(tǒng)法治進(jìn)入智能時(shí)代的最新發(fā)展。作為新概念、新理念、新領(lǐng)域的人工智能法治，既是人工智能發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是其發(fā)展需要和保障。為了以良法善治確保人工智能健康持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)使人工智能法律法規(guī)從“宏觀指導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“具體規(guī)制”，應(yīng)重視發(fā)揮法治在人工智能運(yùn)用層面的作用，尤其是將法治深度融入到專門性的應(yīng)用當(dāng)中，也就是大力推廣人工智能法治應(yīng)用。人工智能法治應(yīng)用是法律與技術(shù)在“開放協(xié)作原則”下深度融合后形成的知識(shí)體系，一定程度上提升了法治效率，促使法治多元主體、多要素實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和互動(dòng)，促進(jìn)法律與技術(shù)跨學(xué)科跨領(lǐng)域交流合作，有助于實(shí)現(xiàn)法律和科技共治的目標(biāo)。[2]可以說，人工智能發(fā)展和應(yīng)用催生了人工智能法治，人工智能法治又反過來規(guī)范、促進(jìn)和保障人工智能進(jìn)一步發(fā)展壯大。

（三）人工智能法治原則為智能執(zhí)法建設(shè)提供指引

智能執(zhí)法建設(shè)不是政務(wù)信息化的單純延伸，而是包含社會(huì)治理、服務(wù)組織、決策上的根本性變革。它對(duì)綜合行政執(zhí)法的管理模式、運(yùn)行機(jī)制和治理方式提出更高標(biāo)準(zhǔn)的要求?？梢哉f，綜合行政執(zhí)法智能化是對(duì)綜合行政執(zhí)法理念、機(jī)構(gòu)、職能、流程進(jìn)行再造的過程。實(shí)踐表明，人工智能展現(xiàn)出高效率、高可靠性、低人力成本等優(yōu)勢(shì)，在改善地方綜合行政執(zhí)法方面，顯示出巨大潛力。其在綜合行政執(zhí)法方面的應(yīng)用，將極大強(qiáng)化一個(gè)地方的綜合行政執(zhí)法能力，從而形成明顯的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)。但是人工智能在綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域的應(yīng)用，也會(huì)給行政執(zhí)法工作帶來機(jī)遇和挑戰(zhàn)，為此，應(yīng)在推進(jìn)“智能執(zhí)法”的過程中，以人工智能法治的基本原則為導(dǎo)向，在“智能執(zhí)法”建設(shè)中堅(jiān)守依法合規(guī)、以人為本、公開透明、安全可控、權(quán)責(zé)一致“五大原則”，確?！爸悄軋?zhí)法”工作在法治框架內(nèi)健康快速發(fā)展。

二、實(shí)踐現(xiàn)狀：基于城市智能執(zhí)法的情況分析

（一）重統(tǒng)籌：打好“人防+技防”組合拳，重“兩平臺(tái)”推廣運(yùn)用

其一，建章立制，為智能執(zhí)法建設(shè)把好方向。重視規(guī)范化建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)制度建設(shè)，比如制定出臺(tái)《政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法》《行政執(zhí)法“兩平臺(tái)”與“智運(yùn)平臺(tái)”對(duì)接工作方案》，綜合行政執(zhí)法委員會(huì)員有關(guān)會(huì)議制度、綜合行政執(zhí)法委員會(huì)重大行政處罰案件集體討論制度等多項(xiàng)制度，明確工作目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、工作要求等。完善會(huì)議決策機(jī)制，健全重大案件集中討論、重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度，將行政處罰中情況復(fù)雜、涉案金額大或者對(duì)行政相對(duì)人有重大影響的案件歸為重大案件納入集體討論機(jī)制，將執(zhí)法過程中遇到的疑難問題或涉及跨部門跨領(lǐng)域執(zhí)法納入集體決策機(jī)制，構(gòu)筑銜接順暢、嚴(yán)密高效的綜合行政執(zhí)法體制，為智能執(zhí)法提供制度保障。

其二，為營(yíng)造干凈、整潔、安全、文明的生活環(huán)境，各城市著力打好“人防+技防”組合拳，體現(xiàn)在：在采用錯(cuò)時(shí)執(zhí)勤、夜間通宵輪班巡查蹲守、節(jié)假日持續(xù)執(zhí)法等方式的基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)有技術(shù)和資源，巧用“人防+技防”精準(zhǔn)管控模式，組成聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，明確執(zhí)法人員分工，在“視頻監(jiān)控端做好問題發(fā)現(xiàn)和行動(dòng)指揮”和“路面執(zhí)勤人員迅速精準(zhǔn)執(zhí)法”的組合下，充分發(fā)揮“人防”“技防”互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，對(duì)違規(guī)違法行為精準(zhǔn)有力打擊，有效破解工作難題，提高執(zhí)法效能。

其三，自事權(quán)下放后，全面上線并積極推廣應(yīng)用行政執(zhí)法“兩平臺(tái)”（行政執(zhí)法信息平臺(tái)和行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)），以科技賦能行政執(zhí)法，開通“兩平臺(tái)”賬號(hào)，使用“兩平臺(tái)”辦理案件，錄入行政檢查、行政處罰等案件，累積審批、作出行政文書多項(xiàng)，及時(shí)進(jìn)行立案處罰和公示，并開展多場(chǎng)“兩平臺(tái)”應(yīng)用培訓(xùn)。既實(shí)現(xiàn)“兩平臺(tái)”應(yīng)用全覆蓋，又以“高開通率、高錄入率、高公示率”切實(shí)完成上線應(yīng)用行政執(zhí)法“兩平臺(tái)”各項(xiàng)任務(wù)要求。不斷調(diào)整工作思路方式，保障系統(tǒng)運(yùn)行質(zhì)量，持續(xù)優(yōu)化提升信息采集工作，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)工作，促使智能執(zhí)法水平穩(wěn)步提升。

（二）重協(xié)同：創(chuàng)新智慧執(zhí)法協(xié)同新模式，以閉環(huán)發(fā)揮智治支撐作用

針對(duì)行政執(zhí)法“兩平臺(tái)”與各地區(qū)網(wǎng)格化平臺(tái)相互獨(dú)立運(yùn)行、執(zhí)法人員無法直接在執(zhí)法平臺(tái)接收網(wǎng)格平臺(tái)線索反饋、無法直接反饋處理結(jié)果等問題，部分城市在深入調(diào)研、強(qiáng)化部署、認(rèn)真調(diào)適、廣泛宣傳、試點(diǎn)先行的基礎(chǔ)上，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)“兩平臺(tái)”與地方城市大腦互聯(lián)互通，打造智慧執(zhí)法協(xié)同新模式。

這一模式的價(jià)值在于：一是通過完成智慧城市運(yùn)行平臺(tái)與行政執(zhí)法“兩平臺(tái)”的對(duì)接，打通兩類平臺(tái)間的數(shù)據(jù)，減少執(zhí)法人員工作量、有效彌補(bǔ)執(zhí)法力量不足、拓寬案件來源渠道、第一時(shí)間掌握群眾反映問題、快速響應(yīng)并嚴(yán)格執(zhí)法、提高線索反饋效率、形成快速“閉環(huán)處理”，充分發(fā)揮智治支撐作用。二是通過“兩平臺(tái)”接收智慧城市運(yùn)行平臺(tái)系統(tǒng)記錄的源數(shù)據(jù)，并通過智運(yùn)平臺(tái)分配給擁有執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法單位處理，確保專業(yè)事情由專業(yè)部門處理。

（三）重創(chuàng)新：以人工智能研判風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)定位，無事不擾、無處不在

比如F市在全國(guó)首創(chuàng)“人工智能+雙隨機(jī)”監(jiān)管模式，推進(jìn)跨部門跨層級(jí)數(shù)據(jù)治理，獲得“全國(guó)首批十大‘放管服’改革典型案例”、“2020年度廣東營(yíng)商環(huán)境改革創(chuàng)新獎(jiǎng)”優(yōu)勝獎(jiǎng)、第六屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”等榮譽(yù)。其價(jià)值體現(xiàn)在：

一是建成大數(shù)據(jù)資源庫。針對(duì)監(jiān)管對(duì)象增長(zhǎng)與監(jiān)管力量不足的矛盾，錨定“無事不擾、無處不在”目標(biāo)，以非有效監(jiān)管擾企等問題為導(dǎo)向，在建成市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）三級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)信息化平臺(tái)的基礎(chǔ)上，歸集、清洗超100個(gè)部門的許可、監(jiān)管、處罰等各類涉企數(shù)據(jù)30多億條，按照“一戶一檔”原則，將涉企數(shù)據(jù)分別記于相應(yīng)企業(yè)名下，建成全量大數(shù)據(jù)資源庫，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管“數(shù)智并聯(lián)”。

二是建成風(fēng)險(xiǎn)研判模型。針對(duì)以人工方式對(duì)百萬市場(chǎng)主體進(jìn)行查驗(yàn)的低效率問題，運(yùn)用人工智能技術(shù)，尋找出“存續(xù)期、股東認(rèn)繳出資額、用工人數(shù)、行業(yè)類別、認(rèn)繳注冊(cè)資本”等12項(xiàng)與違法行為發(fā)生率關(guān)聯(lián)度較高的因子，作為計(jì)算違法失信行為概率的基本要素，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)研判模型，一鍵點(diǎn)擊，3分鐘內(nèi)即完成自動(dòng)識(shí)別定位高風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)主體工作，問題發(fā)現(xiàn)率由改革前的17.6%提升到86%?；诖?，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高的領(lǐng)域、行業(yè)和市場(chǎng)主體加大抽查力度，對(duì)信用較好、風(fēng)險(xiǎn)較低的適當(dāng)減少抽查，以減少對(duì)市場(chǎng)主體不必要的干擾。同時(shí)，復(fù)制推廣多場(chǎng)景應(yīng)用，將該模式延伸到消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、質(zhì)量監(jiān)管、藥品監(jiān)管等領(lǐng)域，持續(xù)提升相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管效能。

（四）重配備：強(qiáng)化執(zhí)法設(shè)備配置，加強(qiáng)“執(zhí)法鐵軍”數(shù)字素質(zhì)培養(yǎng)

很多城市不僅在現(xiàn)有三級(jí)聯(lián)巡制度、調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員積極性、壓實(shí)巡查責(zé)任的基礎(chǔ)上，不斷提高巡查技術(shù)裝備水平，促使執(zhí)法活動(dòng)提能增效，有效減輕執(zhí)法成本，而且以“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”為目標(biāo)，以執(zhí)法辦、市場(chǎng)監(jiān)管為核心打造綜合執(zhí)法隊(duì)伍、整合執(zhí)法資源，串聯(lián)整合各行政執(zhí)法職能部門，以點(diǎn)帶面，避免多頭執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)從“小綜合”到“一支隊(duì)伍”大綜合的轉(zhuǎn)變。重視對(duì)這支執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)字素養(yǎng)的培養(yǎng)，例如，系統(tǒng)開展形式多樣、靈活多維的立體式培訓(xùn)，以行政執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)班及新領(lǐng)證執(zhí)法人員崗前培訓(xùn)，切實(shí)提升執(zhí)法人員智能執(zhí)法水平；召開行政執(zhí)法“兩平臺(tái)”培訓(xùn)會(huì)，安排系統(tǒng)工程師現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、先進(jìn)鎮(zhèn)街作經(jīng)驗(yàn)分享，并引發(fā)系統(tǒng)常見問題解答，多維度提升執(zhí)法人員智能執(zhí)法的意識(shí)和能力。

（五）重督促：廣泛宣傳智能執(zhí)法，以公開和評(píng)查強(qiáng)化責(zé)任倒逼作為

一是充分利用線上線下多種媒體資源廣泛宣傳智能執(zhí)法，凝集智能執(zhí)法的推行和改革合力。例如，借助宣傳小視頻或者本地各大主流媒體對(duì)相關(guān)工作推進(jìn)情況進(jìn)行宣傳報(bào)道，最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)。

二是推進(jìn)智能執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。例如，B市各鎮(zhèn)街在司法局駐班指導(dǎo)下，以“案件質(zhì)量”為中心，以“案卷評(píng)查”為有效手段，根據(jù)案卷評(píng)查指導(dǎo)意見自行開展全面評(píng)查，推進(jìn)智能執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，并建立簡(jiǎn)報(bào)工作制度，提煉經(jīng)驗(yàn)、形成典型、推廣先進(jìn)做法。同時(shí)，通過在政府官方網(wǎng)站發(fā)布智能執(zhí)法公告，明確執(zhí)法事權(quán)權(quán)限劃分和執(zhí)法人員管理要求，倒逼強(qiáng)化智能執(zhí)法責(zé)任意識(shí)，自覺接受公眾監(jiān)督。

三、問題審思：智能執(zhí)法建設(shè)面臨“五大問題”

（一）無體系法可依：執(zhí)法統(tǒng)籌體系不完善、統(tǒng)籌力不足

當(dāng)前，部分城市綜合行政執(zhí)法智能化建設(shè)仍偏向以“政府行政需求”為中心導(dǎo)向，而不是以“滿足公共需求”為中心，導(dǎo)致智能執(zhí)法系統(tǒng)實(shí)用性不夠強(qiáng)，不能獲得執(zhí)法人員和群眾的高度認(rèn)可。由于部分政府職能部門、企業(yè)、社會(huì)組織等對(duì)綜合行政執(zhí)法智能化轉(zhuǎn)型認(rèn)識(shí)不夠深，轉(zhuǎn)型不夠迫切，投入力度有限，導(dǎo)致智能執(zhí)法各項(xiàng)體制機(jī)制未能完善，綜合行政執(zhí)法委員會(huì)較難發(fā)揮對(duì)各層級(jí)的統(tǒng)籌作用，牽頭部門協(xié)調(diào)難度大，業(yè)務(wù)協(xié)同效率不夠高，未能實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）技術(shù)賦能不足：辦案設(shè)備不夠先進(jìn)，“兩平臺(tái)”運(yùn)用不足

一是即便在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市，也存在執(zhí)法辦案設(shè)備配備不足、系統(tǒng)現(xiàn)代化水平不高的問題。體現(xiàn)在：受執(zhí)法車輛編制限制，執(zhí)法車輛配備不足，嚴(yán)重掣肘執(zhí)法工作效率，影響履職到位；缺乏完善流暢的執(zhí)法辦案平臺(tái)，執(zhí)法記錄儀、辦案硬件等不夠先進(jìn)，不能與執(zhí)法平臺(tái)高度融合；各條業(yè)務(wù)線自設(shè)系統(tǒng)，案件錄入系統(tǒng)多，案件文書錄入繁瑣、信息公示公開途徑多，只有人工沒有智能，嚴(yán)重影響執(zhí)法工作效率。

二是在推行“兩平臺(tái)”的城市中，存在對(duì)“兩平臺(tái)”不夠熟悉的情況，運(yùn)用程度有待加強(qiáng)?！皟善脚_(tái)”自啟用以來，主要由執(zhí)法辦和市場(chǎng)監(jiān)督所使用，其他行政執(zhí)法部門未能熟練使用，數(shù)據(jù)未完全錄入，比如只錄入了部分行政檢查類案件數(shù)據(jù)。另外，“兩平臺(tái)”不完全符合預(yù)期，仍存在多頭報(bào)送情況，未實(shí)現(xiàn)有效整合，同一事件要按不同標(biāo)準(zhǔn)多頭報(bào)送，在一定程度上影響了基層執(zhí)法人員使用新系統(tǒng)的積極性。

（三）人力不足不強(qiáng)：一些人員喪失資格，不專不精，疲于應(yīng)付

其一，人力有限。整合后因要同時(shí)承接創(chuàng)文、創(chuàng)衛(wèi)、創(chuàng)城等綜合性任務(wù)，行政執(zhí)法事項(xiàng)成幾倍增長(zhǎng)，急需人手，但受編制影響各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員均有所減少、人員老齡化現(xiàn)象較為突出，現(xiàn)有人員配置難以滿足日常工作需求。雪上加霜的是，不少雇員持有行政執(zhí)法證到期后無法更換新證，導(dǎo)致持證人員持續(xù)減少，部分優(yōu)秀執(zhí)法人才流失，執(zhí)法力量持續(xù)削弱。

其二，能力不強(qiáng)。事權(quán)下放涉及業(yè)務(wù)范圍廣、內(nèi)容多，個(gè)別下放事項(xiàng)涉及專業(yè)知識(shí)、法律法規(guī)等，對(duì)人員專業(yè)素養(yǎng)要求較高，短期內(nèi)暫不能滿足業(yè)務(wù)承載要求，如城水辦事權(quán)下放內(nèi)容涉及城市供水、水權(quán)交易、工程報(bào)建等項(xiàng)目，對(duì)工程、法律等專業(yè)知識(shí)要求較高；市場(chǎng)監(jiān)督所為街道承接事權(quán)最多的部門，涉及的法律法規(guī)數(shù)量龐大，且缺乏農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)。另外，新形勢(shì)下要求較為嚴(yán)格、問責(zé)較多，執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)增大、工作任務(wù)龐雜，導(dǎo)致執(zhí)法人員辦案積極性降低，疲于應(yīng)對(duì)，未能精細(xì)化、專業(yè)化查清違法行為，切實(shí)全鏈條打擊違法行為。

（四）不規(guī)范不安全：建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠充分

我國(guó)人工智能基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)缺失滯后，綜合行政執(zhí)法的智能化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)尚未完全統(tǒng)一，導(dǎo)致各城市綜合行政執(zhí)法智能化進(jìn)展參差不齊。部分城市智能化建設(shè)成果較好，電子政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較高，能提供較好服務(wù)，但在智能執(zhí)法的具體項(xiàng)目方面尚缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上因無序建設(shè)導(dǎo)致產(chǎn)生新的“信息孤島”。

綜合行政執(zhí)法智能系統(tǒng)作為超級(jí)數(shù)據(jù)平臺(tái)，面臨巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)和威脅，但是目前只有部分政府部門、企業(yè)和專家真正認(rèn)識(shí)到人工智能帶來的整體風(fēng)險(xiǎn)。存在安全意識(shí)不足、信息化軟硬件國(guó)產(chǎn)化程度不夠高、關(guān)鍵數(shù)據(jù)被不法分子竊取等隱患。除此外，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升政府?dāng)?shù)字權(quán)利意識(shí)，加大對(duì)公民個(gè)人數(shù)據(jù)隱私的保護(hù)。

（五）權(quán)責(zé)不夠一致：推諉多共享少，透明度低監(jiān)督力弱

雖然一再強(qiáng)調(diào)執(zhí)法合力，但綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍凝聚力還不夠強(qiáng)，一定程度上存在推諉扯皮現(xiàn)象。體現(xiàn)在部分職能部門未落實(shí)協(xié)同管理職責(zé)，個(gè)別人員仍存在“等、靠、要”思想，未能有效調(diào)動(dòng)內(nèi)部資源和力量，導(dǎo)致智能執(zhí)法行動(dòng)中只有牽頭部門單打獨(dú)斗。

另外，各級(jí)政府部門在信息縱向和橫向互聯(lián)互通方面仍存在諸多“信息煙囪”“信息孤島”。由于各部門間數(shù)據(jù)不互聯(lián)互通，造成大量有效數(shù)據(jù)資源浪費(fèi)，嚴(yán)重影響綜合行政執(zhí)法效能的提升。比如，電子證照未實(shí)現(xiàn)完全覆蓋，部分事項(xiàng)未完全實(shí)現(xiàn)電子證照功能，要么部門雖然開發(fā)了電子證照功能，事項(xiàng)結(jié)果物照面信息已更新，但電子證照上的欄目信息仍未更新，要么部門無部門電子簽章，無法制作電子執(zhí)照；部分部門使用國(guó)垂、省垂系統(tǒng)，市直部門無權(quán)限提供系統(tǒng)接口，數(shù)據(jù)壁壘在所難免。并且信息公開有限，透明度不夠高，未能充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。

四、方向前瞻：以人工智能法治“五大原則”為智能執(zhí)法導(dǎo)向

（一）堅(jiān)持依法合規(guī)，優(yōu)智能執(zhí)法統(tǒng)籌管理體系、全流程規(guī)制

完善智能執(zhí)法統(tǒng)籌管理體系，強(qiáng)化統(tǒng)籌力。為避免各城市、各部門、各區(qū)域各行其是，引發(fā)新的制度差異和發(fā)展鴻溝，確保行政執(zhí)法內(nèi)的人工智能更加統(tǒng)籌、高效、安全，我國(guó)要向美歐學(xué)習(xí)，高度重視人工智能領(lǐng)域的制度建設(shè)，制定相應(yīng)的規(guī)則體系，實(shí)現(xiàn)智能執(zhí)法“有法可依”。[3]即在智能執(zhí)法規(guī)劃階段就積極拓展多元化智能執(zhí)法合作伙伴關(guān)系，構(gòu)建透明高效的議程設(shè)定協(xié)調(diào)機(jī)制，有效凝聚智能執(zhí)法決策資源。從全過程全鏈條精細(xì)化管理的角度統(tǒng)籌，強(qiáng)化智能執(zhí)法頂層設(shè)計(jì)和謀劃布局，編制各層級(jí)行政執(zhí)法智能化轉(zhuǎn)型與發(fā)展總體規(guī)劃，在優(yōu)化提升執(zhí)法委員會(huì)，發(fā)揮統(tǒng)籌職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善統(tǒng)籌行政執(zhí)法領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)、人工智能治理機(jī)制，充分討論并制定出智能執(zhí)法規(guī)則體系，優(yōu)化整合執(zhí)法力量。[4]

堅(jiān)守智能執(zhí)法依法合規(guī)底線，全流程規(guī)制。人工智能技術(shù)具有“技術(shù)黑箱”特性和極強(qiáng)的滲透力，自帶風(fēng)險(xiǎn)，在將人工智能技術(shù)運(yùn)用到綜合行政執(zhí)法的過程中，政府既要從行政管理者角度考慮信息技術(shù)如何實(shí)現(xiàn)執(zhí)法改革目標(biāo)，又要從監(jiān)督者角度思考如何防范新技術(shù)運(yùn)用突破依法行政底線。[5]要為其研究、設(shè)計(jì)、流通、使用等全流程設(shè)立規(guī)則，通過規(guī)范智能執(zhí)法程序，削弱執(zhí)法人員尋租沖動(dòng)，從側(cè)面遏制行政權(quán)力擴(kuò)張。要將智能執(zhí)法中多元利益吸納到較為穩(wěn)定的制度中，使多元治理主體的參與和利益表達(dá)得以制度化、規(guī)范化、法律化，逐步使各不同群體對(duì)自身利益邊界和行為選擇有更為穩(wěn)定的預(yù)期，確?！爸悄軋?zhí)法”依法合規(guī)底線，不觸碰行為紅線，切實(shí)維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益、公共利益和社會(huì)公平正義。

（二）堅(jiān)持以人為本，秉持用戶思維、培養(yǎng)智能執(zhí)法法治人才

把“人”放在技術(shù)之上，以技術(shù)維護(hù)人民利益。習(xí)近平總書記指出：“要把滿足人民對(duì)美好生活的向往作為科技創(chuàng)新的落腳點(diǎn)，把惠民、利民、富民、改善民生作為科技創(chuàng)新的重要方向?！睉?yīng)當(dāng)切換到用戶視角，堅(jiān)持以技術(shù)發(fā)展維護(hù)廣大人民根本利益，把“人”放在技術(shù)、算法之上，確?！爸悄軋?zhí)法”智能成果更多、更公平惠及全體人民。堅(jiān)持推行“人性化執(zhí)法，服務(wù)式管理”，將服務(wù)、管理和執(zhí)法有機(jī)結(jié)合，規(guī)范行風(fēng)行紀(jì)，杜絕吃拿卡要等現(xiàn)象，塑造智能執(zhí)法品牌；在智能執(zhí)法中倡導(dǎo)“數(shù)字人權(quán)”“無數(shù)字，不人權(quán)”理念和價(jià)值觀，[6]切實(shí)保障執(zhí)法相對(duì)人的數(shù)字化權(quán)利及自由，通過賦予個(gè)體相應(yīng)數(shù)據(jù)權(quán)利以規(guī)制算法，讓其能更好享有或使用個(gè)人權(quán)利。

打造人工智能法治人才培養(yǎng)體系，提供智能執(zhí)法人才。智能執(zhí)法等管理模式的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展，不能沒有人工智能法治人才的支持。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人工智能具有多學(xué)科綜合、高度復(fù)雜的特征。要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，以更大的決心、更有力的措施，打造多種形式的高層次人才培養(yǎng)平臺(tái)，加強(qiáng)后備人才培養(yǎng)力度，為科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更加充分的人才支撐?！蔽覈?guó)應(yīng)積極回應(yīng)科技前沿與關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)Ψㄖ稳瞬诺男枰?，以?xí)近平法治思想為指引，注重智能執(zhí)法的人工智能法治人才需求，建立具有自身特色的人工智能法治人才隊(duì)伍培養(yǎng)體系，形成人工智能法學(xué)人才培養(yǎng)特色，通過分層次強(qiáng)化智能執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)、將事業(yè)編人員納入執(zhí)法證申領(lǐng)范圍、申請(qǐng)?jiān)雠蓸I(yè)務(wù)骨干和行家里手指導(dǎo)工作等方式，為人工智能戰(zhàn)略發(fā)展、人工智能高地建設(shè)培養(yǎng)或充實(shí)“能將人工智能與法學(xué)深度融通”的“復(fù)合型法治人才”。[7]

（三）堅(jiān)持公開透明，確保公眾智能執(zhí)法參與權(quán)、完善風(fēng)險(xiǎn)模型

確保智能執(zhí)法信息公開透明，提升公眾信任和信心。公眾對(duì)智能執(zhí)法的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)亟待改善。[8]政府在后臺(tái)進(jìn)行的數(shù)據(jù)挖掘和分析活動(dòng)，已引發(fā)公眾對(duì)秘密監(jiān)控的擔(dān)憂，應(yīng)當(dāng)通過保證信息的公開透明來應(yīng)對(duì)算法黑箱造成的信息不對(duì)稱等問題，確保公眾能了解智能執(zhí)法中的算法制定程序、制定規(guī)則、監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制等信息并加以監(jiān)督反饋，既為智能執(zhí)法建設(shè)提供壓力和動(dòng)力，又增加對(duì)智能執(zhí)法的理解和配合自覺，以此助力智能執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)管。

充分認(rèn)識(shí)智能執(zhí)法透明代價(jià)，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)模型。智能執(zhí)法公開透明有助于緩解因人工智能的“非直觀性和不透明性”帶來的信任、公平等問題，但也可能帶來“解釋過程遭受黑客入侵”“公布信息越多越容易受到攻擊”等風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)應(yīng)對(duì)管理智能執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的方式、風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)信息、分享和保護(hù)這些信息的方式進(jìn)行深入仔細(xì)的思考，對(duì)智能執(zhí)法進(jìn)行全面了解，在充分考慮智能執(zhí)法透明代價(jià)的基礎(chǔ)上，建立更為完善的風(fēng)險(xiǎn)模型，以此確定可以公開多少相關(guān)信息，如何使用解釋模型等；搭建更為完善的智能執(zhí)法監(jiān)督體系，以此應(yīng)對(duì)“算法難以確認(rèn)政府是否遵守規(guī)則、難以處理特定情形或特定主體的個(gè)性需求”的不足，解決“人工智能的絕對(duì)理性與執(zhí)法活動(dòng)特殊性”間的矛盾。

（四）堅(jiān)持安全可控，防范數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化智能執(zhí)法安全架構(gòu)

達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)，確保智能執(zhí)法處于合法有序之中。應(yīng)當(dāng)在看到人工智能高價(jià)值的同時(shí)，充分認(rèn)識(shí)人工智能所具有的潛在風(fēng)險(xiǎn)。要注意采用宣傳、探討、溝通等方式喚醒政府、企業(yè)、公眾等群體的責(zé)任意識(shí)，對(duì)人工智能風(fēng)險(xiǎn)達(dá)成共識(shí)。特別是政府要高度警醒，推動(dòng)人工智能安全風(fēng)險(xiǎn)教育和警示教育，構(gòu)建防止過度開發(fā)和濫用人工智能的機(jī)制，確保智能執(zhí)法始終處于合法、有序之中。在智能執(zhí)法項(xiàng)目創(chuàng)建和應(yīng)用過程中，盡早且盡可能咨詢法律顧問，讓法律專業(yè)人士參與智能執(zhí)法全過程，及早做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

防范智能執(zhí)法“數(shù)據(jù)安全”問題，優(yōu)化數(shù)據(jù)安全架構(gòu)。安全有可能是智能執(zhí)法最大的長(zhǎng)期障礙之一，應(yīng)在尋求智能執(zhí)法智能系統(tǒng)利益最大化的同時(shí)，提防并致力于解決“數(shù)據(jù)不安全”和“算法不安全”這兩大核心問題。應(yīng)聚焦數(shù)據(jù)采集、分析、開發(fā)、共享過程中存在的個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國(guó)家安全等數(shù)據(jù)信息的有效保護(hù)，對(duì)智能執(zhí)法平臺(tái)可能涉及的敏感數(shù)據(jù)分類分級(jí)治理，制定并優(yōu)化執(zhí)法數(shù)據(jù)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和流轉(zhuǎn)規(guī)范，解決數(shù)據(jù)依賴帶來的隱私泄露和數(shù)據(jù)投毒等隱患問題，強(qiáng)化智能執(zhí)法中個(gè)人信息使用的“自律規(guī)范”，高度重視并優(yōu)化設(shè)計(jì)智能執(zhí)法系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)安全架構(gòu)，進(jìn)一步完善逐級(jí)分布的安全體系，做好應(yīng)急和數(shù)據(jù)備份體系。

（五）堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致，積極互通互助、倒逼承擔(dān)智能執(zhí)法責(zé)任

建立科學(xué)合理的智能執(zhí)法責(zé)任體系，明晰責(zé)任歸屬。人工智能下行政執(zhí)法權(quán)更加膨脹，必須強(qiáng)化邊界和約束，確保智能執(zhí)法活動(dòng)在規(guī)范健康的軌道上行使?；诂F(xiàn)代責(zé)任政府的內(nèi)在要求，確立智能執(zhí)法責(zé)任制，將可追責(zé)、可問責(zé)納入相關(guān)制度文件中，建立科學(xué)合理的責(zé)任體系，在多方利益主體中妥當(dāng)分配使用智能執(zhí)法所帶來的后果與責(zé)任，探索以“執(zhí)法數(shù)據(jù)信息化和共享程度”為內(nèi)容的現(xiàn)代化執(zhí)法考核評(píng)價(jià)機(jī)制，促使政府部門將“部門利益”讓位于“公共利益”。[9]通過在智能執(zhí)法設(shè)計(jì)和使用中留存算法、數(shù)據(jù)、決策等記錄，確保結(jié)果損害時(shí)能夠?qū)彶椴⒉槊髫?zé)任歸屬，引導(dǎo)執(zhí)法人員負(fù)責(zé)、大膽地推進(jìn)綜合行政執(zhí)法智能化工作；聘請(qǐng)第三方有經(jīng)驗(yàn)人員為智能執(zhí)法“把脈”，幫助政府篩查到底出現(xiàn)什么問題，并制定完整的執(zhí)法智能化轉(zhuǎn)型方案，讓各主體明晰在智能執(zhí)法每個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)達(dá)到怎樣的狀態(tài)，取得怎樣的工作成果。

強(qiáng)化多元主體協(xié)同發(fā)展意識(shí)，打通壁壘發(fā)揮合作效能。智能執(zhí)法不是一個(gè)簡(jiǎn)單的信息化項(xiàng)目，是一個(gè)完善、相互聯(lián)系、相互支撐的整體，其實(shí)現(xiàn)需多個(gè)部門的整體協(xié)調(diào)和多個(gè)群體的協(xié)同合力。故我國(guó)要打造“整體式”智能執(zhí)法，既關(guān)注政府內(nèi)部組織管理，確保政府擔(dān)起引導(dǎo)者、規(guī)劃者、投資者、協(xié)調(diào)者等角色，又關(guān)注政民關(guān)系和社會(huì)協(xié)同，整合公私資源、建立各種合作機(jī)制，形成高度共享數(shù)據(jù)資源庫，確保系統(tǒng)依賴的數(shù)據(jù)充分而真實(shí)，從而使以此開發(fā)出的自動(dòng)化系統(tǒng)提供的推薦、輔助、預(yù)警意見具有強(qiáng)有力指導(dǎo)意義。[10]加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源創(chuàng)新融合和各業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析運(yùn)用，使智能執(zhí)法相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致；聯(lián)通各層級(jí)、各領(lǐng)域城市大腦、業(yè)務(wù)系統(tǒng)，促進(jìn)跨領(lǐng)域跨行業(yè)的對(duì)話互動(dòng)和公共行動(dòng)，吸引更多市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾參與智能執(zhí)法，為優(yōu)化智能執(zhí)法建言獻(xiàn)策，提升智能執(zhí)法價(jià)值。[11]