從審計法修訂看審計法律價值體系的構(gòu)建

謝米隆

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

為了促進(jìn)國家審計監(jiān)督職能的發(fā)揮、有效維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序、推動國家經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，我國決定對審計法再次進(jìn)行修訂。十三屆全國人大常委會于2021年10月23日在第三十一次會議上審議通過了關(guān)于修改審計法的決定，新修訂的《中華人民共和國審計法》于2022年1月1日實施。審計法律規(guī)范的修訂，是順應(yīng)時代發(fā)展趨勢的必然要求，也是提升審計工作效率的有效途徑，對于審計工作價值與功能的進(jìn)一步發(fā)揮意義重大。審計法的價值貫穿整個審計法律體系始終，是提升審計立法質(zhì)量需要考量的重要因素。通過對審計法律價值體系的深入研究，能夠有力推進(jìn)我國審計工作的現(xiàn)代化發(fā)展，使法律的價值得到最大化彰顯。

一、2021年審計法修訂的淵源與亮點(diǎn)

(一)審計法修訂的淵源

2021年5月6日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《中華人民共和國審計法(修正草案)》，同時決定將草案提請至全國人大常委會進(jìn)行審議。2021年5月26日，十三屆全國人大常委會第九十四次委員長會議建議審議《關(guān)于提請審議審計法修正草案的議案》。2021年10月23日，十三屆全國人大常委會第三十一次會議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國審計法〉的決定》?？v觀我國《審計法》的發(fā)展歷程，自1995年1月1日開始施行以來，2006年2月28日第十屆全國人大常委會第二十次會議進(jìn)行了修正，2021年進(jìn)行了第二次修正，至此我國《審計法》迎來了全新的第三版，更高效地為審計行業(yè)發(fā)展提供了指引。

(二)審計法修訂的亮點(diǎn)

我國原有的《審計法》共有54條，本次《審計法》的修訂修改了其中49條，將其中一條滯后性內(nèi)容刪除掉，并增加了14條，修訂后的《審計法》共計67條。本次《審計法》修訂的亮點(diǎn)主要可以體現(xiàn)在七個方面：

第一，進(jìn)一步明確了黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)在全國范圍內(nèi)構(gòu)建全面覆蓋、集中統(tǒng)一、且權(quán)威性較高的審計監(jiān)督體系。同時進(jìn)一步劃分了中央和地方各級審計委員會的職責(zé)，使各主體能夠嚴(yán)格依據(jù)職責(zé)規(guī)范行事，助推國家審計工作有序開展。第二，全面擴(kuò)大了審計范圍，有效細(xì)化了審計對象，構(gòu)建全區(qū)域覆蓋的審計監(jiān)督體系，杜絕了審計空白。第三，為審計機(jī)關(guān)賦予依法履職的必備權(quán)限，全面提升了審計機(jī)關(guān)的職能作用，確保其獨(dú)立開展審計工作。第四，強(qiáng)化和明確了審計監(jiān)督手段，不斷提升審計監(jiān)督的公信力和獨(dú)立性，使審計監(jiān)督更具權(quán)威性，取得更為理想的效果。第五，增加了內(nèi)部審計和社會審計獨(dú)立章節(jié)，促進(jìn)審計功能效用的全面發(fā)揮。同時還針對國有企業(yè)設(shè)置了總審計師制度，以便更好地保障國有企業(yè)的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，降低違規(guī)操作的可能。第六，有效明確指出了違犯審計法的法律責(zé)任、以及被審計單位的救濟(jì)措施，為各主體更好地約束行為、科學(xué)高效地運(yùn)轉(zhuǎn)打好了“預(yù)防針”。第七，從原則上對軍地聯(lián)合審計作出了規(guī)定，進(jìn)一步提升了軍地聯(lián)合審計的規(guī)范性。

二、由審計法修訂透視審計法律價值體系的本質(zhì)

(一)直接目的在于監(jiān)督公共資源和國家財政資金

審計法是國家審計行業(yè)的法律規(guī)范，也是行業(yè)發(fā)展的“指揮官”，對于規(guī)范行業(yè)發(fā)展秩序具有較大的實踐性意義。新修訂的《中華人民共和國審計法》中第一條就提到：“為了加強(qiáng)國家的審計監(jiān)督，維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！笨梢姡瑖抑朴喓托薷膶徲嫹ǖ闹苯幽康脑谟诒O(jiān)督公共資源和國家財政資金。這也表明，新時代我國審計監(jiān)督的總目標(biāo)就是對國有資產(chǎn)、公共資金以及國有資源進(jìn)行審計全覆蓋，嚴(yán)格做到嚴(yán)肅問責(zé)和應(yīng)審盡審[1]。

我國是社會主義國家，國家公共資源任何人不可將之據(jù)為私有，國家財政資金也是國家持續(xù)運(yùn)行的公共資金，因此需要受到人民的監(jiān)督。當(dāng)前我國在對政府財政資金審計中面臨相關(guān)制度體系有待完善、制度試點(diǎn)尚未推開、理論研究重視不夠等現(xiàn)實困境[2]。通過對審計法進(jìn)行修訂和完善，進(jìn)一步發(fā)揮審計工作的監(jiān)督和約束作用，能夠確保國家公共資源的合理分配，并提升財政資金的運(yùn)用效益，幫助人民發(fā)揮自身的監(jiān)督作用。本次審計法修訂，正是遵循了這一初衷。

(二)根本目的在于制約權(quán)力

新修訂的《審計法》中明確提出要通過審計工作“促進(jìn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉”，可見審計工作并非僅僅是為了對公共資源進(jìn)行監(jiān)督，對國家財政資金進(jìn)行管理，更是為了確保國家公權(quán)力的有效運(yùn)行，降低權(quán)力濫用的概率，以此推動國家各行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。在治理國家過程中，我們要始終堅持從嚴(yán)治黨，并通過多種努力促進(jìn)黨執(zhí)政能力和執(zhí)政地位的提升。從實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求看，審計是黨和國家監(jiān)督體系重要組成部分，是獨(dú)立的、專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督[3]，審計可以對各黨政機(jī)關(guān)、部門的職責(zé)權(quán)力、執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，確保嚴(yán)格在自身權(quán)限范圍內(nèi)行事，只有如此才能確保國家廉政建設(shè)水平的提升，才能真正實現(xiàn)社會的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

審計監(jiān)督公共資源和國家財政資金、制約權(quán)力的同時，也不能忽視它們之間的關(guān)系，只有弄清楚它們之間相互的關(guān)系，才能使國家審計工作的開展更具有方向性。這就要求審計立法要科學(xué)處理兩個目的之間的關(guān)系，即直接目的和根本目的的關(guān)系。從審計工作監(jiān)督公共資源和國家財政資金的深層次內(nèi)涵來看，是為了達(dá)到一個共同的目的，即推動權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。國家公共資源和財政資金并非無序運(yùn)行和分配，而是要在國家機(jī)關(guān)工作人員的安排下有序分配，而國家機(jī)關(guān)工作人員是否能夠嚴(yán)格行使自身權(quán)力，不僅會影響到國家資源的分配效率，而且還會影響國家各行業(yè)的有序運(yùn)行，因此對公權(quán)力進(jìn)行約束是促進(jìn)公共資源和國家財政資金有效分配的基礎(chǔ)。由此可見，審計監(jiān)督的直接目的是服務(wù)和服從于根本目的的，直接目的是淺層次的目的，而根本目的則是深層次的目的，相互之間緊密關(guān)聯(lián)。在中央審計委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記提出了構(gòu)建“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系”的要求，其內(nèi)在要求之一便是要通過立法的形式明確對政府財務(wù)的審計權(quán)[4]。修訂后的《審計法》更是明確提出：“維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)。”此內(nèi)容也證實，審計監(jiān)督的根本目的是為了對權(quán)力進(jìn)行制約，審計法律價值體系體現(xiàn)在權(quán)力制約的實施過程中。

(三)社會目的在于推動社會經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展

黨的十九大報告針對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展繪就了藍(lán)圖，指出要在2035年實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的基本目標(biāo)，并基本實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化；同時指出要在2050年全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，并全面實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。我國審計法修訂基于國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展這一大環(huán)境，在社會公共利益價值目標(biāo)方面，審計法更為注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的審計，旨在通過對社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的審計，規(guī)范經(jīng)濟(jì)發(fā)展的秩序，進(jìn)而促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。例如，通過嚴(yán)格審計，提高財政資金的使用效率，盤活沉淀的存量財政資金，使有限的財政資金取之于民用之于民[5]。因此，從表面來看，審計監(jiān)督對社會經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生了直接性影響。從內(nèi)部來看，審計監(jiān)督是一項綜合性的工作，不僅包括對公共資源、財政資金的監(jiān)督，還包括對各機(jī)關(guān)單位整體運(yùn)行狀況的監(jiān)督，所涉及的監(jiān)督內(nèi)容復(fù)雜多樣。通過對這些工作進(jìn)行監(jiān)督，能夠確保各部門、各單位的規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)，從而助推國家各行業(yè)的有序運(yùn)行，實現(xiàn)而服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展這一目標(biāo)。因此可見，從社會目的層面，審計監(jiān)督是為了促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

三、審計法修訂背景下促進(jìn)審計法律價值體系構(gòu)建的措施

審計法修訂的目的在于提升審計工作的全面性，促進(jìn)審計質(zhì)量和效益的提高，使審計工作更好地服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著新審計法的施行，審計人員的審計工作也面臨新的挑戰(zhàn)，如何順應(yīng)新時代社會發(fā)展形勢與新法律規(guī)范的要求，促進(jìn)審計工作效能提升，并助推審計法律價值體系構(gòu)建，是值得研究的問題。

(一)增強(qiáng)獨(dú)立性，有效開展全過程監(jiān)督

審計法律價值體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)從審計本身出發(fā)，只有遵循審計這一獨(dú)立性工作的內(nèi)涵要求，才能使價值得到彰顯。完善和修訂審計法是國家審計工作持續(xù)完善的重要標(biāo)志，也是推動審計工作高質(zhì)量開展的根本保證，更是國家對審計工作重視的體現(xiàn)。在此背景下，審計人員更應(yīng)嚴(yán)格要求自己，不斷提升審計工作的獨(dú)立性和科學(xué)性，不放棄、不遺漏任何一個審計項目。同時，通過修訂內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，新修訂的審計法對審計工作的獨(dú)立性進(jìn)行了重申，將審計工作的開展置于審計獨(dú)立基礎(chǔ)之上，且根據(jù)現(xiàn)有的工作狀況逐步對審計工作的范圍進(jìn)行了擴(kuò)展，使審計工作能夠做到全覆蓋，并促進(jìn)審計工作從結(jié)果控制向過程控制轉(zhuǎn)型。這說明審計工作要堅持獨(dú)立性原則，并不斷提升審計的覆蓋面。這要求審計工作者重新定位審計工作，將過去的“參與式審計”“共同式審計”的局面打破，站立在國家持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的大局上對審計工作進(jìn)行定位，杜絕各種人員的隨意參與，確保審計工作的獨(dú)立性和全面性。此外，還要提高覆蓋率，注重對關(guān)聯(lián)資料信息的審計，做到寧可復(fù)審、不可漏審，不給不法分子留漏洞。

(二)整合審計資源，提升審計監(jiān)督合力

審計工作作為國家發(fā)展中不可或缺的一項工作，在各行業(yè)運(yùn)行中發(fā)揮著約束和指引作用，而要想真正將審計的監(jiān)督審核效用發(fā)揮出來，單靠以往的一方審計是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要做好各項資源的整合，充分開展內(nèi)外聯(lián)動審計。隨著審計法的修訂和實施，其對社會審計、內(nèi)部審計等各種不同的審計工作職責(zé)權(quán)限都進(jìn)行了全面規(guī)定，一方面能夠促進(jìn)不同主體審計工作的有效開展，另一方面能夠推動內(nèi)外審計工作的結(jié)合，對各類審計資源進(jìn)行系統(tǒng)整合，使審計工作發(fā)揮出更大的活力。例如，進(jìn)一步加強(qiáng)國家審計與社會中介審計之間的銜接機(jī)制，實現(xiàn)審計資源的有效整合，提升審計監(jiān)督效力；在相關(guān)規(guī)范中明確要求被審計單位設(shè)立內(nèi)部審計部門，在源頭上增加審計資源總量[6]。

在新審計法施行之前，我國審計工作存在明顯的割裂性，各行業(yè)、各部門審計人員工作聯(lián)系不緊密，而新審計法的修訂能夠解決這一問題。新審計法要求各審計主體有機(jī)聯(lián)系，為提升審計工作辦事效率，發(fā)揮審計主體聯(lián)動效應(yīng)作保障。因此審計主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相互之間的融合，例如，構(gòu)建審計融合體系和審計資源互通平臺，通過實施聯(lián)合審計工作，推動各種類型審計工作的融合，使審計主體之間取長補(bǔ)短，以提升審計工作的質(zhì)量。具體來看，實現(xiàn)審計資源整合，需要國家審計機(jī)關(guān)發(fā)揮引領(lǐng)作用，充分利用國家審計的整合性優(yōu)勢，對社會中各審計主體進(jìn)行融合，并對各項審計資源進(jìn)行系統(tǒng)分類。與此同時，各審計主體也要有效配合國家審計機(jī)關(guān)充分認(rèn)識聯(lián)合審計的有效作用，并積極助推審計資源共享。

(三)充分利用先進(jìn)技術(shù)，提升審計現(xiàn)代化水平

審計法修訂是順應(yīng)時代發(fā)展趨勢的，也是助推審計工作效率提升的重要舉措。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，審計工作也迎來了新的機(jī)遇，審計人員應(yīng)當(dāng)充分順應(yīng)時代發(fā)展的大趨勢，積極運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)，促進(jìn)審計法律價值體系內(nèi)涵的彰顯，并提升審計工作的現(xiàn)代化水平。第一，在各行業(yè)審計工作機(jī)構(gòu)中引進(jìn)現(xiàn)代化設(shè)備，為審計人員營造良好的現(xiàn)代化工作環(huán)境。第二，加強(qiáng)先進(jìn)審計軟件的應(yīng)用。如果說硬件是審計工作開展的基礎(chǔ)，那么軟件就是審計工作開展的保障，只有硬軟件同時完備，才能提升審計工作的效率與效果。一方面，要應(yīng)用現(xiàn)代化審計軟件系統(tǒng)，另一方面，國家審計機(jī)關(guān)要帶頭構(gòu)建國家審計系統(tǒng)，將國內(nèi)優(yōu)秀審計機(jī)關(guān)納入系統(tǒng)中，實現(xiàn)各項審計資源的共享，在審計行業(yè)中形成新的生態(tài)系統(tǒng)。第三，有效開展審計培訓(xùn)，確保審計人員具備較高的現(xiàn)代化技術(shù)技能。審計人員作為審計工作的主力軍，是否具備較高的現(xiàn)代化技能，直接影響著審計工作現(xiàn)代化的推進(jìn)。對此國家可以構(gòu)建審計人員培訓(xùn)機(jī)制，以無償性、規(guī)范性培訓(xùn)提升審計人員專業(yè)化技能。例如，在每個地區(qū)建立審計培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)規(guī)劃審計工作培訓(xùn)內(nèi)容，對各類審計人員開展線上和線下的基礎(chǔ)性培訓(xùn)。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要科學(xué)規(guī)劃日常運(yùn)行，必要運(yùn)行開支由地方政府負(fù)擔(dān)，為社會持續(xù)培養(yǎng)高端審計人才。

(四)加強(qiáng)綜合素質(zhì)培養(yǎng)，順應(yīng)新時代新理念

新修訂的《審計法》第五十三條指出，審計機(jī)關(guān)要對被審計單位或者工作人員的業(yè)務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，且要協(xié)助審計規(guī)范制度的建立和完善，這就對審計工作提出了新要求，也從更高的層面對審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了新要求。在新時代背景下，為了順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，審計人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，持續(xù)擴(kuò)充知識覆蓋范圍，以提升審計工作的效果。一方面，要加強(qiáng)新知識的學(xué)習(xí)，采取多種途徑提升審計技能；另一方面，還要對國家新審計法進(jìn)行學(xué)習(xí)，嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)范開展審計工作，不斷提升工作的質(zhì)量和效果。此外，國家為了督促審計人員嚴(yán)格要求自己，應(yīng)當(dāng)不斷規(guī)范審計市場發(fā)展，并針對審計人員建立“信譽(yù)賬戶”。信譽(yù)賬戶指的是將信譽(yù)作為主要“標(biāo)的物”的賬戶，其與日常生活中人們經(jīng)常會用到的資金賬戶雷同，只是將資金換做了信譽(yù)，并采用數(shù)字方式將每一位審計人員的信譽(yù)予以呈現(xiàn)，且定期將賬戶情況進(jìn)行公布，對審計人員形成監(jiān)督。該信譽(yù)賬戶可以由國家審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，將國家審計人員納入信譽(yù)賬戶機(jī)制中，定期對審計人員的信譽(yù)狀況進(jìn)行監(jiān)督和檢查。這樣，一方面能夠促進(jìn)被審計單位對審計人員的監(jiān)督，通過信譽(yù)賬戶明確顯示每一位審計人員的工作能力、工作狀況等；另一方面能夠使審計人員更為關(guān)注自身的信譽(yù)，在工作中更為規(guī)范地開展操作，始終堅守原則，降低隨意性。

四、結(jié)語

審計法修訂預(yù)示著我國審計行業(yè)發(fā)展即將進(jìn)入新的階段，也表明國家對審計行業(yè)的發(fā)展更為重視。在此背景下，審計人員以及審計機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)新的法律規(guī)范，掌握新審計法的精神內(nèi)涵，對原有的審計工作進(jìn)行革新，切實提升審計工作的效果?？傊?，完善審計法律規(guī)范，是提升審計法律價值內(nèi)涵的重要途徑，也是推動國家審計行業(yè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，更是順應(yīng)時代發(fā)展大趨勢的必然要求。隨著審計法的修訂，我國審計行業(yè)的發(fā)展也會更為科學(xué)、更為規(guī)范。