鄉(xiāng)村治理效能提升的困境及解決思路
——以歷史借鑒為視角

竇竹君

(石家莊鐵道大學 馬克思主義學院，河北 石家莊 050043)

當前，鄉(xiāng)村治理中仍然存在著一些影響治理效能的問題。諸如政府服務包羅萬象，群眾自主作用沒有發(fā)揮，某些群眾患上“巨嬰癥”：“坐在屋里打麻將，躺在門口曬太陽，等著政府送小康”，“干部忙了一身汗，群眾還是不點贊”[1]；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級治理科層化、行政化趨勢明顯，行政成本越來越高；鄉(xiāng)村道德滑坡仍然存在，鄉(xiāng)村文化建設仍待加強?！翱たh制，天下安”，鄉(xiāng)村治理一直為歷代高度關注，并形成了一套行之有效的治理體系，這些傳統(tǒng)社會基層治理的智慧結晶，對今天加強基層社會治理、提升鄉(xiāng)村治理效能仍然具有借鑒意義。

一、傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理的基本思路及提升治理有效的關鍵要素

(一)傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理的基本思路

傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理的基本思路是：在堅持中央集權的前提下，皇權不下縣，將基層社會賦稅征收、徭役征伐等改為職役制，國家通過依托基層組織——主要是宗族和鄉(xiāng)里村社——進行具體的事務治理，主導和把握鄉(xiāng)村治理，并為此提供最終的保障，實現(xiàn)國家和基層組織的協(xié)同治理。這樣的治理思路在堅持中央集權的基礎上，大幅降低了行政成本并最終實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的有效治理。因此，傳統(tǒng)中國的基層組織非常發(fā)達，鄉(xiāng)社、保甲、鄉(xiāng)約、什伍、團練(這五種概稱鄉(xiāng)里村社)、宗族組織、宗教組織等遍地開花，遍布鄉(xiāng)村社會的各個角落。它們承擔著不同的治理功能，又相互作用形成疏而不漏的治理網(wǎng)絡。蕭公權在研究了清王朝的鄉(xiāng)村控制體系后總結說：“清王朝采取了各種各樣的措施，把鄉(xiāng)村控制的不同功能分配給許多個別的或部分重疊的組織。這樣，任何一種組織都不可能壟斷地方的影響力，并進而發(fā)展成為帝國體系外圍的權力中心?！盵2]這些組織是國家控制的終端，也是基層社會治理的終端。它們一方面接受官府的影響，但另一方面也巧妙地利用官府的影響擴大自己的勢力及影響力，進而成為基層社會治理的中堅。

這種協(xié)同治理非常符合傳統(tǒng)中國基層社會治理的需要：其一，在幅員遼闊，地理環(huán)境、氣候條件、資源稟賦存在巨大差異，各地民風民俗差別很大的約束下，很難用一個模式對地方進行標準化治理。這些本土組織及其成員對本地的資源、環(huán)境、風俗、民眾意識等有著深刻的認識，它們知道如何充分利用本土資源進行適當?shù)闹卫?。這樣，其治理措施必然具有較強的針對性，治理效果相對要好。其二，在古代中國社會，法律和官府治理實際上存在一定的局限性：一是許多民眾目不識丁，他們對于官府頒行的法律和政令，能夠清晰地了解已是難事，根本談不上進行自覺、有效地落實和執(zhí)行。二是廣大農(nóng)村地區(qū)人們處于散居狀態(tài)，一些民眾居住在人跡罕至的地方，而基層社會的官員又十分有限，很難對他們進行有效的直接控制。依托本土基層組織進行治理，則可以一定程度上彌補這些局限。其三，龐大的官僚機構必然帶來極高的行政成本和難以抑制的腐敗，這不僅使全社會無法承受，也必然給中央集權帶來實質性損害。通過基層組織治理可以有效地降低行政成本，有利于鞏固中央政權。有鑒于此，傳統(tǒng)中國基層社會的協(xié)同治理既是應然，也是必然。

(二) 傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理有效的關鍵要素

傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理有效，僅僅講求協(xié)同治理是不夠的，重要的是找到協(xié)同治理的運作機制。在傳統(tǒng)社會，協(xié)同治理機制猶如生態(tài)鏈，各種因素向著一個方向發(fā)力，治理才有可能有效實現(xiàn)。這些因素主要歸納為文化建設、組織建設、制度建設、保障機制幾個方面。

1.文化建設

文化建設在社會治理中有3個重要作用：一是鑄就國家和民族認同；二是以共同價值觀引領和評判治理行為；三是凝練治理共同體。

首先，一國的社會治理，重在民眾有共同的思維方式，有共同的價值觀的引領，進而形成對國家和社會的認同、對民族認同。若無此，不要說治理，人與人之間心靈上溝通就是問題。而且，沒有國家認同、社會認同，統(tǒng)治者的意志很難深入到基層社會，談何治理？因此，社會治理首先要進行文化建設，文化建設是社會治理非物態(tài)的但又極為重要的思維基礎。西漢時期的“罷黜百家”將儒家思想上升為國家基本價值觀，由此鑄就了中華民族共同的道德和文化，決定了民族共同思維方式，鑄就了社會治理基本的文化基礎。

其次，在引領和評判社會治理行為方面，儒家思想提倡的孝悌、和諧、勤儉、敬業(yè)、廉潔等價值觀對社會治理具有引領和指導作用。如宗族提倡“敬宗睦族”、鄉(xiāng)里村社提倡“和睦鄉(xiāng)鄰”，體現(xiàn)了“和諧”價值觀的引領。再如“勤儉”，《壽州龍氏家規(guī)》“尚勤儉”規(guī)定：“凡我族人，于勤儉二字，宜奉為至寶。勤則事不難成，儉則資財常足。始覺廢精力、減色澤，終則享安逸、樂充余。從來家道有成，罔不由此致之。”[3]體現(xiàn)了勤儉價值觀在家族治理中的指導作用。另外，價值觀還是治理行為的評判標準。如兄弟分家時常常要明確老人的養(yǎng)老錢，但從這時起到老人去世可能要二三十年甚至更長時間，在這段時間內(nèi)，有的兄弟發(fā)達了，他往往自行增加養(yǎng)老錢，這看起來是違反了當初的“約定”，但這個“違反”往往會得到贊賞，其根本的判定標準就是孝道價值觀。

最后，共同價值觀使原來松散的社會群體凝練成了價值共同體。宗族、鄉(xiāng)里村社雖然具有親緣、地緣關系，然如果沒有共同的價值觀，它們也僅僅是有親緣關系或居住在一起的社群而已。這樣的社群是無法擔當治理重任的。共同的價值觀使它們凝練為價值共同體，而這正是宗族、鄉(xiāng)里村社能夠進行社會治理的基本條件之一。

2.組織建設

文化建設使宗族和鄉(xiāng)里村社成為價值共同體，但這還不夠，要提升宗族和鄉(xiāng)里村社的治理效能，必須加強組織建設，形成治理共同體。傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村組織的建設主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，選任正直有威望的管理人員，樹立組織的權威性。如果管理人員品行得不到人們認可，即使他身居要職也難以進行有效治理。我們的先人早就認識到了這一點，非常重視管理人員的選任。溫州《盤谷高氏新七公家訓》“立族正”規(guī)定：“一族之中，必擇老成有德者為之，宗主每事皆就正焉……而為族正者，尤要顧名思義，毋得阿私，致滋物議，庶家法不至廢壞，而吾族可無失德矣?！盵3]王陽明總督南贛時在基層推行保甲，強調“推選才行為眾信服者一人為保長”。[4]另一明代政治家呂坤大力提倡在基層社會建立“鄉(xiāng)甲約”(一種基層組織名稱)，提出“每百家選約正一人、約副一人，俱以正直公道能管束處斷者為之”。[5]然而，實踐中太多的地痞、無賴充斥基層組織，嚴重弱化了鄉(xiāng)里村社的治理效能。清人沈彤評論說：“舉行保甲，而卒無其效，非保甲之法之不善，為保長、甲長之人之未善也。”[6]奸邪當?shù)?，用人不當，則鄉(xiāng)村組織必然失敗，治理效能自然無從談起。

第二，積極為組織成員排憂解難，或提供發(fā)展條件，增強組織的福利性，以形成利益共同體，進而形成治理共同體。宗族在這方面的舉措一般是幫助納稅、就學、就業(yè)、經(jīng)商，提供參加科舉費用和婚喪費用，在婚喪嫁娶等事務中相互幫忙等。宗族特別重視貧弱族人的救助，如動用族產(chǎn)維持其生計，提供房屋供其居住，其他族人有義務供養(yǎng)、幫扶他們。蘇州《夫椒丁氏家箴》“恤貧”：“凡孤兒寡婦煢獨饑人，概宜衿恤。況在本宗者，皆我祖宗一脈所遺，安忍坐視其危，而不加撫恤乎？或煢獨有資產(chǎn)者，不得欺陵，不使廢墜；孤寡有困于饑寒者，迫于門戶不能自立，亦須同稟族分長曲為赒贍，以存厚道，共倡美舉?！盵7]為了更好地救助族人，許多宗族設立公共基金——義莊、義田、學田等，為宗族公共福利提供物質支撐。在鄉(xiāng)里村社，組織福利多限于事務性的幫扶，如《呂氏鄉(xiāng)約》規(guī)定鄉(xiāng)民應在他人遇到水火、盜賊、疾病、死喪、孤弱、誣枉、貧乏等七個方面急難時實施救助[8]。這些幫扶后來都演化成了鄉(xiāng)民日常生活的一部分。經(jīng)濟上救助和事務性幫扶，將組織成員有效地凝練在一起，增強了宗族、鄉(xiāng)里村社的凝聚力，使它們成為利益共同體，進而成為了治理共同體。

第三，組織各種活動，聯(lián)絡成員感情。人是感情動物，老死不相往來，互相之間不認識不熟悉，如何談得上“情分”？只有彼此熟悉，感情融洽，才能有事互相幫助，有糾紛好調解。為了更好地進行社會治理，宗族和鄉(xiāng)里村社往往定期不定期的舉辦聚會，增進成員彼此了解，聯(lián)絡感情。如紅白喜事的聚會、廟會、節(jié)慶聚會、鄉(xiāng)飲酒禮、祭祀活動等，在一次次聚會中，大家彼此熟悉起來，也從感情上認同并依賴組織，這對提升治理效能有一定作用。

3.制度建設

沒有規(guī)矩不成方圓，制度建設是形成社會秩序的基本依據(jù)。制度建設也分為國家層面和民間層面兩類，在國家層面就是國家法律。傳統(tǒng)中國講求“法制簡約”，國家只規(guī)定基本法律制度，如連坐、不孝、不睦、別籍異財?shù)?，目的是鞏固國家政權以及保障基本的價值觀。大量的、具體的、細化的行為規(guī)則由民間自己制定，當然民間制定的規(guī)則不能違法國家法律。這些規(guī)則主要是家法族規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)村約。

“家法族規(guī)”具體有家訓、規(guī)范、勸錄、雜儀、族規(guī)、家箴、家約、祠規(guī)、規(guī)條、規(guī)章、宗范等稱謂，為了表達上方便，這里一律以家法族規(guī)代之。家法族規(guī)主要規(guī)范“家事”，如規(guī)范父母子女關系、兄弟關系、道德養(yǎng)成、公共財產(chǎn)管理、祭祀管理、分家、收養(yǎng)立繼、男婚女嫁、職業(yè)選擇、田土買賣出典租佃、族內(nèi)調解等。

鄉(xiāng)規(guī)村約稱謂大致有鄉(xiāng)約、公約、禁約、條規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)、條約等，主要規(guī)范鄉(xiāng)村“公共事務”，如治安、用水、道路橋梁水利工程等公共設施建設及管理、渡口管理、婚嫁限制、繳納稅賦等。鄉(xiāng)規(guī)村約與家法族規(guī)在治理內(nèi)容上也有交叉，但其治理重點不同。如同樣是規(guī)范婚嫁內(nèi)容，家法族規(guī)重點是規(guī)范擇偶對象、家庭背景及人品的選擇，鄉(xiāng)規(guī)村約主要是規(guī)范彩禮多少、隨禮限制等。

家法族規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)村約之所以能夠成為基層社會治理的重要依托，能夠提升治理效能，在于其有如下特質：一是調整的范圍基本覆蓋了日常生產(chǎn)生活的方方面面。從道德培養(yǎng)到生產(chǎn)生活秩序，從父母子女關系到社會公共秩序，基本實現(xiàn)了無死角全覆蓋。二是話語表達接地氣，可以是順口溜，可以是詞牌，可以有方言土語。如勸禁賭博：“凡人學藝好隨身，賭博場中莫去親。能使英雄為下賤，慣教富貴作饑貧。衣衫襤褸親朋笑，家財消磨骨肉嗔。不信但看鄉(xiāng)黨內(nèi)，眼前敗了幾多人?！盵9]朱伯廬《治家格言》更是簡單明了：黎明即起，灑掃庭除，要內(nèi)外整潔，既昏便息，關鎖門戶，必親自檢點。一粥一飯，當思來處不易；半絲半縷，恒念物力維艱……這樣的話語表達朗朗上口、簡單易記，非常有利于外化于行、內(nèi)化于心。三是規(guī)范明確、具體，有較強的針對性和操作性。如救濟族人：“赤貧與有廢疾不能舉火者，公祠每月給米一斗五升，以救殘喘?！盵3]如處罰偷竊：“偷盜豬牛：偷豬，追還，罰銀一兩，革胙三年。偷牛，追還，倍罰，責三十板?！盵10]四是規(guī)范的制定因地、因時、因俗而定。如同樣是懲罰偷竊瓜菜，廣西靈川縣下南村是“禁盜偷麥菜者，罰肉五斤”。[11]而云南宜良萬戶莊則是“偷取豆麥、谷菜者，罰谷伍斗；偷取茶果、瓜姜等物者，罰谷伍斗”。[12]同樣是偷取麥菜行為，一個罰肉五斤，一個罰糧五斗，根據(jù)兩地人們生活水平進行處罰，這就是因地而治。清光緒年間福建金門大地村訂立禁約：“未到尾牙者，無論男婦老幼，不許攜籃上山掘取薯瓜，違者分餅合族?！盵8]金門土地貧瘠，有的人家為生活所迫，往往到別人已收獲過的番薯田里，挖掘遺留在田中的小番薯以助糊口。但這樣有些人往往順手牽羊，名為撿拾實為盜竊，于是禁止尾牙前攜籃上山掘取番薯?！拔惭馈敝皋r(nóng)歷臘月十六，這時農(nóng)家早已收完番薯，年關將近，為照顧貧苦人家，允許上山掘取薯瓜。貧民小戶生活困難是誘發(fā)竊盜誘因，規(guī)定一定時間到他人地里撿拾以助生計，而不是一味禁絕，一方面可以扶助孤弱，另一方面可以減少竊盜發(fā)生的可能性，這就是因時而治。廣西靈川上南村規(guī)定嫁娶“上禮”的規(guī)矩：“一禁成親做客者不許打雜，以檳榔為據(jù)，到夜男女歌燭詠曲者各閣相請。一禁嫁女者不許送擔，但請飯之日隨便打賀?！盵11]這里的檳榔、歌燭詠曲、送擔，顯然是當?shù)仫L俗，這就是因俗而治。

家法族規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)村約的這些特質是國家法律不具有的。與家法族規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)村約相比，國家法律原則性強，不可能詳細規(guī)定到日常生活具體細節(jié)，因此針對性、操作性不強；國家法律重整體，不可能針對某地具體情況制定法律，因此難以作到因地、因時、因俗而治；而且國家法律表達上注重法言法語，話語表達不夠通俗，這對一些人來說理解上都存在困難，就更談不上自覺落實了。因此，家法族規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)村約所具有的這些特質，可以實現(xiàn)精準治理，治理效能自然要高。

4.保障機制

宗族、鄉(xiāng)里村社的治理，最終由國家提供根本保障，這種保障體現(xiàn)在：第一，制定、推行治理規(guī)則。如著名的《南贛鄉(xiāng)約》就是王陽明任南贛總督時制定并推廣的。再如朱熹任漳州知州時，發(fā)布了《曉諭詞訟榜》《曉諭居喪持服遵禮律事》等治理規(guī)則，整頓漳州民風[13]。第二，支持宗族和鄉(xiāng)里組織對違規(guī)成員進行懲戒。光緒十年，湖南寧鄉(xiāng)熊氏家族向官府提交“請刑稟詞”，請求官府同意在祠堂內(nèi)設置刑具，對族人不孝、游蕩、嫖賭、偷竊、無賴、酗酒、行兇、吃洋煙等行為，可以使用刑具處罰，這一請求得到寧鄉(xiāng)縣批準[3]。鄉(xiāng)規(guī)村約中多有“稟官究治”內(nèi)容，如“賭博廢業(yè)啟爭，乃盜賊之源。鄉(xiāng)里此風尤盛，以后須嚴察嚴拿，送官按律究治?！盵8]第三，保護義莊、義田的等公共財產(chǎn)。義莊、義田為基層治理提供了經(jīng)濟保障，是基層治理有效的重要條件。然侵凌義莊、義田現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，為保護義莊、義田，清朝采取立冊存案、載入志書、給予執(zhí)帖、勒石保護等措施，并以“定例”(清代的一種法律形式)保存下來[14]。

傳統(tǒng)中國提升基層治理效能的關鍵要素，諸如加強文化建設形成國家認同，以核心價值觀凝練價值共同體，并以核心價值觀指引社會治理；在組織建設中注重選任品行高尚有威望的管理人員，以組織福利凝練利益共同體進而形成治理共同體；加強制度建設的針對性、可操作性，實現(xiàn)因地、因時、因俗而治；以及官府為基層治理提供最終保障，這些鄉(xiāng)村治理的智慧結晶，仍然可以為今天提升治理效能提供重要借鑒。

二、 當前提升鄉(xiāng)村治理效能存在的問題及原因

提升鄉(xiāng)村治理效能是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，近兩年來我國鄉(xiāng)村治理效能有一定的提高，但仍然存在諸多問題。只有深刻剖析鄉(xiāng)村治理存在的問題及其原因所在，才能借鑒傳統(tǒng)中國治理智慧對癥下藥。

(一)農(nóng)村文化建設乏力，道德水平滑坡問題沒有得到明顯改善

鄉(xiāng)村振興的要求之一是鄉(xiāng)風文明，意在加強農(nóng)村道德建設和公共文化建設，培育優(yōu)良鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風。雖然這樣的努力取得了一定效果，但總體而言，問題沒有得到根本解決，農(nóng)村社會風氣沒有得到根本好轉。究其原因，在于農(nóng)村文化建設是一個長期的、堅持不懈的、緩慢提升的過程，很難畢一役而功成。另外，經(jīng)濟上的壓力使得部分農(nóng)民重“利”輕“義”，忽視自身道德建設。在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，農(nóng)民的生產(chǎn)資料生活資料都要通過市場交換取得?；閼儋M用是農(nóng)民經(jīng)濟支出的主要部分，農(nóng)村婚戀現(xiàn)在已經(jīng)成了老大難問題，特別是男青年婚戀，要有房有車，還要相當數(shù)額的彩禮錢。個別地方僅彩禮錢就達50萬元，加上買房首付幾十萬元不等，農(nóng)村男青年結婚往往花費百萬元之巨。而農(nóng)民從土地上獲得的收益有限，多數(shù)農(nóng)民要靠打工彌補支出之不足。這些經(jīng)濟壓力迫使人們不得不向“利”低頭，經(jīng)濟上的壓力嚴重影響了他們的價值取向，“利”字當頭，無利不起早，道德建設不受重視。

(二)農(nóng)村基層組織建設存在一定問題

其一，當前農(nóng)村基層組織主要是農(nóng)村黨支部和村民委員會，雖然一些地方也有紅白理事會這樣的組織，但不具有普遍性。其二，部分村干部道德品行不高，在群眾中缺乏威望，甚至有些涉黑涉惡，這樣的事例并非個例。有的村干部干脆“躺平”，得過且過，沒有擔當，懶政不作為。村干部政治功能弱化、服務意識不夠、示范帶頭不足、業(yè)務素質不高，[15]治理效果可想而知。原因在于在城鎮(zhèn)化進程中大量農(nóng)村人口在城市安居從業(yè)，他們多屬于農(nóng)村人口中的精英，而留在村莊生活的人員總體素質較差，人員素質對農(nóng)村黨支部和村委會治理水平必然產(chǎn)生一定影響。再者，有關部門對入黨把關不嚴，致使一些地痞、混混、二流子，甚至黑社會成員入黨當了村干部。其三，大部分農(nóng)村基層組織缺乏經(jīng)濟資源，無法為村民提供經(jīng)濟福利?，F(xiàn)今的中國農(nóng)村大致分為三種情況：一是經(jīng)濟發(fā)展好，擁有雄厚的物質條件；二是一些城中村或者城郊結合部的村莊，擁有一定的經(jīng)濟資源；三是廣大的村莊，在“三提五統(tǒng)”被廢除后失去了基本的經(jīng)濟來源，有的甚至負債累累。前兩類村莊治理資源豐富，能為村民提供幫扶福利，后一種村莊治理資源困乏，基本不能為村民提供物質幫扶。沒有經(jīng)濟上的利益聯(lián)結很難形成利益共同體。其四，“老”人才資源斷流。過去退休的老干部、老教師、老軍人、老黨員很多都回家鄉(xiāng)居住生活，他們幫助調解糾紛、監(jiān)督村委會工作、可以為村民提供就業(yè)幫扶等，是基層治理重要力量。但今天這些人很少回鄉(xiāng)居住，不再理會村內(nèi)事務，基層也失去了一支重要的治理力量。

(三)人們之間熟悉度變?nèi)?，難以形成鄉(xiāng)村利益共同體，進而難以形成治理共同體

在人民公社時期，人們共同勞動，居住、生產(chǎn)、生活在一起，整個村莊就是一個利益共同體，也是治理共同體。包產(chǎn)到戶后，人們各自生產(chǎn)、生活，原來的利益共同體開始松弛，但大家居住在一起，低頭不見抬頭見，彼此熟悉，尚可以在共同利益上形成治理共同體。然而隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，許多農(nóng)民進城務工或進行經(jīng)營活動，有的在城市買房居住，其他村民也因蓋房等原因居住越來越分散，同一村莊的人們也是長期不見面，彼此不熟悉，甚至互不認識。在相對陌生的環(huán)境下，村民的互幫互助自然也就少了。還有，一些過去人們互幫互助的活動，諸如修房蓋屋現(xiàn)在已經(jīng)市場化了，如是，村民之間的利益聯(lián)結越來越松弛。長此以往，村莊只是一個地名，曾經(jīng)的村民不熟悉、沒利益聯(lián)結，很難形成利益共同體，也無法形成治理共同體，這必然嚴重影響治理效能。

(四)國家權力強力介入壓縮了基層組織治理的空間

近年來，國家通過大學生村官、精準扶貧、第一書記等一系列政策致力于振興鄉(xiāng)村和治理鄉(xiāng)村。這些政策無疑推動了鄉(xiāng)村的發(fā)展，但這些政策在實施中，政府工作人員為主力，群眾被邊緣化，群眾積極性沒有調動起來，于是就出現(xiàn)了“坐在屋里打麻將，躺在門口曬太陽，等著政府送小康”，“干部忙了一身汗，群眾還是不點贊”的現(xiàn)象。而且，每一次政策的實施，無形中強化了國家權力，壓縮了群眾參與基層治理的空間。并且，國家權力的介入必然帶來行政成本的膨脹。如當前農(nóng)村黨組織及村委會成員的津貼主要是政府提供的，治理資源主要來自于政府，考核要留痕，考核方法參照政府考核做法，農(nóng)村基層組織幾乎成了政府機構的延伸，一方面行政成本膨脹，另一方面逐漸喪失了村民自治功能?；鶎又卫碓絹碓健罢?guī)化”“科層化”，基層組織治理空間受到擠壓。

(五)制度建設有待進一步完善

目前農(nóng)村黨建的制度基本完成，村規(guī)民約已普遍制定。其存在的問題是村規(guī)民約針對性不強、操作性不強，有的村規(guī)民約只是提倡性條款。另外，村規(guī)民約主要問題是執(zhí)行不到位。執(zhí)行是制度的靈魂，有制度不執(zhí)行，再好的制度也等于零。主要原因是有的村干部不愿得罪人，有村民違反村規(guī)民約也不按照村規(guī)民約進行處理；有的村干部自身不干凈有問題，不敢理直氣壯地懲戒違反村規(guī)民約的村民；有的是村民受到懲戒后無理鬧訪，上級部門怕麻煩，免除鬧訪者的懲戒。這些都使村規(guī)民約權威性受到損害，削弱了治理效能。

三、提升鄉(xiāng)村治理效能的建議

(一)堅持不懈地推進農(nóng)村文化建設

1.表彰善行，鼓勵村民遠惡向善

近年來農(nóng)村文化建設中的好做法，如評選五星家庭，評選好婆婆好兒媳，在村內(nèi)主要街道和公共場所建設文化墻，評選縣鄉(xiāng)道德模范或者好人等，應堅持推進。

2.遏制農(nóng)村紅白喜事中高價彩禮、高價隨禮，限制紅白喜事中的鋪張浪費，使民有恥且格

一些地方通過整治取得了明顯效果。如四川省巴中市通過整治彩禮數(shù)額、隨禮金額、婚慶標準、宴席桌數(shù)，2021年全市彩禮標準從5萬元至50萬元降至0至15萬元，隨禮標準從200元至1萬元降至100元至2 000元，酒席從500元至3 000元降至400元至1 300元，婚慶收費從 6000元至8萬元降至5 000元至5萬元。[16]群眾負擔明顯減輕，社會風氣得到凈化，道德水平得到一定的提升。

3.借鑒傳統(tǒng)中國家風建設方法

傳統(tǒng)中國道德建設的一個重要方法是“化禮成俗”，即把道德建設內(nèi)容化解成日常生活中具體行為，每天這樣生活，習慣成自然，道德建設就在日常生活中得以實現(xiàn)。[17]這就要求加強家風建設，古代的家法族規(guī)有相當多的內(nèi)容涉及孝道、和睦、勤儉、敬業(yè)、廉潔、謙虛等。當今加強家風建設應當根據(jù)各家自己情況制定自己的家訓，將道德內(nèi)容納入家訓之中。

4.借鑒鄉(xiāng)約道德建設方法

《呂氏鄉(xiāng)約》提倡“德業(yè)相勸”“過失相規(guī)”。對于個人善行，在鄉(xiāng)約集會時記入善簿，對于不良行為記入惡簿，能夠改惡從善的也記入善簿，對善行進行表彰，對惡行進行訓誡。實際上今天也有類似的做法。石家莊市藁城區(qū)崗上村從1982年開始，將好人好事記入《功德錄》進行褒揚，目前《功德錄》已記錄200多本，記錄好人好事14萬余件。功德錄涵育了村民的道德品行，崗上村人人向善，成為全國文明村?？梢蕴剿鲗⑿⊥敌∶?、不孝、打架、賭博等等不良行為記錄下來，并私下規(guī)勸，道德建設的效果可能更佳。

(二)加強農(nóng)村基層組織建設

第一，把好用人、選人關。要遴選道德品行高、有擔當、扎實肯干、公平公正、年富力強的人選進入農(nóng)村基層組織，堅決杜絕地痞流氓、混混、二流子、涉黑涉惡人員進入基層組織。在用人把關上，許多地方規(guī)定了“五不能六不宜”①，設定村干部人選的限制條件，這些好做法應當堅持和推廣。為防止受選者當上村干部后涉黑涉惡、懶政、當混混，應加強學習，提高實踐教育在農(nóng)村基層黨內(nèi)教育的比重，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)對黨員思想教育的作用[18]。加強監(jiān)督檢查，不斷提高村干部的道德水準，形成能進能出的機制，不斷強化村干部隊伍素質。

第二，成立基層微組織、發(fā)揮基層微組織的作用。如紅白理事會、調解委員會、鄉(xiāng)賢參事會等，發(fā)揮它們的治理作用。農(nóng)民專業(yè)合作社本是為了經(jīng)濟目的而成立的合作組織，合作社的社員共同種植、銷售、融資等，實際上形成了利益共同體，具備治理共同體的條件。但合作社一直沒有被賦予治理功能，其實合作社在誠信建設、糾紛調解等方面有一定作用，應當挖掘其應有的治理價值。

第三，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)民增收，同時增加集體的經(jīng)濟收入，為形成治理共同體夯實堅實的經(jīng)濟基礎。

第四，鼓勵退休的老教師、老干部、老黨員等回鄉(xiāng)居住生活，參與社會治理。浙江啟動了老干部“銀雁返鄉(xiāng)”志愿服務項目，鼓勵老干部發(fā)揮余熱，助力鄉(xiāng)村治理。類似經(jīng)驗應當總結推廣。

第五，加強村民違規(guī)和不良行為的懲戒。這是傳統(tǒng)治理的寶貴財富，也是今天鄉(xiāng)村治理的重要經(jīng)驗。貴州省安順市平壩區(qū)塘約村濫辦酒席一度非常嚴重，滿月、周歲、生日、升學、訂婚、結婚、上壽、出殯、遷墳立碑、豬下崽都要辦酒，村民苦不堪言。塘約村制定了村規(guī)民約“紅九條”和“黑名單”制度，對濫辦酒席者給予一定期限不辦理相關手續(xù)、取消享受國家優(yōu)惠政策的懲戒。有兩戶村民濫辦酒席，被取消危房改造補助8 000元。此后，塘約村再無濫辦酒席現(xiàn)象。[19]總之，加強基層組織建設，形成治理共同體，使基層組織具有權威性和執(zhí)行力，才能提升治理效能。

(三)要利用各種方式增加人們的熟悉度，筑牢基層治理的感情基礎

對傳統(tǒng)治理智慧的借鑒就要建立一個相對熟悉的“熟人社會”。根據(jù)人們現(xiàn)在居住越來越分散的現(xiàn)實，建立“網(wǎng)上社區(qū)”，用微信群、QQ群等社區(qū)工具進行交往，增加熟悉度。另外，應充分利用婚喪嫁娶、節(jié)日等各種機會，增加大家見面的機會。我國南方地區(qū)流行的“長桌宴”就是增進感情很好的方式，有條件的應仿行、推廣。再者，在拆遷安置中盡量不要打破原來的居住格局，維護原有的“熟人社會”。

(四)有關政府行為要為鄉(xiāng)村治理留有空間

改變目前鄉(xiāng)村治理中政府大包大攬作法，政府治理行為重點在村干部人選、鄉(xiāng)村文化建設和鄉(xiāng)村治理大方向方面，具體細微的治理行為(微治理)由基層組織和村民完成，這既是村民自治的需要，也是減少行政成本的應有之義。

(五)進一步完善制度建設

在國家層面，以現(xiàn)有的農(nóng)村法制為基礎，探索自治、法治、德治“三治結合”的法制體系，建立相應的法律制度。在基層，目前重點還是完善村規(guī)民約，增強村規(guī)民約的針對性和操作性，實現(xiàn)因地、因時、因俗而治。特別是在村規(guī)民約執(zhí)行上要下功夫，村干部要帶頭遵守村規(guī)民約，敢于對違反村規(guī)民約行為予以懲戒，不能因村民鬧訪就不敢執(zhí)行村規(guī)民約。

注 釋：

①五不能：(1)被判處刑罰或者刑滿釋放(或緩刑期滿)未滿5年的；(2)違反計劃生育未處理或者受處理后未滿5年的；(3)涉黑涉惡受處理未滿3年的；(4)受到黨紀處分尚未超過所受紀律處分有關任職限制期限的；(5)喪失行為能力的。六不宜：(1)是煽動群眾鬧事、擾亂公共秩序的；(2)有嚴重違法用地、違章建房行為拒不整改的；(3)長期外出不能正常履行職務的；(4)有辭職承諾情形而又不主動辭職的；(5)先鋒指數(shù)考評中被評為不合格黨員的；(6)道德品質低劣、在群眾中影響較壞的。