突發(fā)公共衛(wèi)生事件中隔離法律適用

劉 昂

（南方醫(yī)科大學(xué)，廣東 廣州 510515）

人類在抗擊傳染病的歷史長河中，以“簡單”物理空間阻斷為表征的隔離是遏制傳染病肆虐的重要手段,這在我國新型冠狀病毒肺炎（本文簡稱“新冠肺炎”）抗疫效果中再次得到了充分驗(yàn)證。但是，隔離從發(fā)軔之始就引發(fā)了一系列復(fù)雜的社會(huì)善治和法律適用的問題。因?yàn)椋诂F(xiàn)實(shí)法律生活中，即使在正常狀態(tài)下，追求公正的法律至上與追求效率的政府管理之間總是存在某種緊張關(guān)系。同時(shí)，個(gè)人權(quán)利是個(gè)人手中的護(hù)身符,凡是義務(wù)的合理性和正當(dāng)性得不到充分證明的地方,就是權(quán)利應(yīng)當(dāng)存在的地方[1]。鑒于此，有必要對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中隔離措施適用現(xiàn)狀及機(jī)理進(jìn)行體系化檢視，分析隔離的治理運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、法律適用原則和措施完善進(jìn)路，以滿足“全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障”要求，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)所關(guān)切的問題。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件隔離法律制度架構(gòu)

國家為保護(hù)公共利益而干涉?zhèn)€人自由，理論依據(jù)可溯源至古典自由主義的傷害原則[2]。在公共衛(wèi)生法領(lǐng)域中，傷害原則表現(xiàn)為醫(yī)學(xué)觀察、集中隔離、強(qiáng)制隔離觀察等形式。關(guān)于隔離的概念，我國現(xiàn)行法律并未對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確界定，只在2016年2月6日修訂的《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》）和1999年《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例實(shí)施方案》中，將隔離定義為染疫人收留在指定的處所，限制其活動(dòng)并進(jìn)行治療，直到消除傳染病傳播的危險(xiǎn)。我國同意實(shí)施且自愿遵守的《國際衛(wèi)生條例》將隔離定義為將病人或受染者或受染的行李、集裝箱、交通工具、物品或郵包與其他個(gè)人和物體隔離，以防止感染或污染擴(kuò)散。兩個(gè)定義盡管對(duì)隔離對(duì)象范圍和具體隔離方式有所不同，但都勾勒出隔離的基本結(jié)構(gòu)：染疫源與物理空間阻隔。

隔離在我國突發(fā)公共衛(wèi)生場域合法性源于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第五十一條的公民權(quán)利概括性限制條款，即“公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民合法的自由和權(quán)利”。具體到突發(fā)公共衛(wèi)生事件敘事場景下，疫情防控目的在于遏制突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)，保護(hù)公共安全、保障公眾健康，恢復(fù)社會(huì)秩序。疫情防控目的建構(gòu)內(nèi)容屬于社會(huì)公共利益保護(hù)的范疇，構(gòu)成了公民基本權(quán)適當(dāng)限縮的正當(dāng)性和邏輯必然?！吨腥A人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）第十二條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的一切單位和個(gè)人，必須接受疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)有關(guān)傳染病的調(diào)查、檢驗(yàn)、采集樣本、隔離治療等預(yù)防、控制措施，如實(shí)提供有關(guān)情況?！痹摋l為傳染病的隔離治療措施提供了總括性的法律依據(jù)；第三十九條規(guī)定了拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施的法律后果；第六十六條規(guī)定了罰款、處分等行政責(zé)任；其他涉隔離條款還有第二十七條、第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條和第四十五條。除了《傳染病防治法》外，其他涉隔離的法律還有《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》（以下簡稱《國境衛(wèi)生檢疫法》）第十二條，《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》第十五條、第十七條、第十九條、第二十條、第二十三條等，《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》第四十七條；《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》第十四條、第十六條、第二十條、第三十九條等，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第五十條第一款，以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報(bào)告管理辦法》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報(bào)告管理工作規(guī)范（試行）》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)傳染病預(yù)檢分診管理辦法》《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》《醫(yī)院感染管理辦法》《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《總體應(yīng)急預(yù)案》）《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《應(yīng)急預(yù)案》）等規(guī)范性文件。此外，2020年2月6日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》（以下簡稱《意見（一）》），2020年3月16日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、海關(guān)總署發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國境衛(wèi)生檢疫工作依法懲治妨害國境衛(wèi)生檢疫違法犯罪的意見》（以下簡稱《意見（二）》）。通過對(duì)上述隔離措施適用相關(guān)依據(jù)的梳理顯明了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件隔離措施適用的基本法律制度架構(gòu)，包括了隔離主體、隔離對(duì)象、隔離方式、補(bǔ)償條件、法律后果等方面內(nèi)容。但是，立法并未臻于至善[3]，“新突發(fā)傳染病發(fā)生時(shí)密切接觸者的隔離缺乏明確法律依據(jù)，不能依法采取強(qiáng)制隔離措施及時(shí)控制其流行”[4]。隔離措施適用實(shí)效并未達(dá)到其應(yīng)然性的期許。在人民戰(zhàn)疫的宏大敘事中，隔離適用表現(xiàn)出一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)出公民權(quán)利與公共衛(wèi)生之間一定程度的抵牾，有必要對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件隔離法律適用予以全面深刻的檢視。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件隔離法律適用風(fēng)險(xiǎn)

（一）隔離權(quán)力主體規(guī)定不統(tǒng)一、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)不夠清晰

傳統(tǒng)上認(rèn)為，密切接觸者隔離措施的責(zé)任主體要具有行政主體資格[5]。但是，我國現(xiàn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律法規(guī)中對(duì)隔離主體賦權(quán)規(guī)定不盡一致?！秱魅静》乐畏ā返谌艞l賦予醫(yī)療機(jī)構(gòu)“發(fā)現(xiàn)”甲類傳染病而采取必要措施的權(quán)力：一是對(duì)確診染疫者予以“隔離治療”；二是對(duì)疑似感染者指定場所單獨(dú)“隔離治療”；三是對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)染疫人的密切接觸者在指定場所“醫(yī)療觀察”；四是采取“其他”必要預(yù)防措施。對(duì)上述情況中拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，由公安機(jī)關(guān)協(xié)助采取強(qiáng)制隔離治療措施。本條賦權(quán)側(cè)重于醫(yī)療機(jī)構(gòu)在工作中的“發(fā)現(xiàn)”行為，屬于強(qiáng)制隔離醫(yī)療。《傳染病防治法》第四十一條賦權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府，對(duì)“已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例”的特定區(qū)域內(nèi)的人員實(shí)施隔離措施，但賦權(quán)基于以疫區(qū)為中心輻射的特定人員。申言之，《傳染病防治法》第三十九條、第四十一條基于不同“場景”授權(quán)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府作為“隔離”措施實(shí)施的主體。但是，作為醫(yī)院、衛(wèi)生院（所）、門診部（所）、療養(yǎng)院（所）、婦幼保健院（站）及與上述機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)相同的單位之醫(yī)療機(jī)構(gòu)是否能具備行政法原理意義上的隔離行政強(qiáng)制性質(zhì)的主體資格尚還存疑。如果說第三十九條還可以基于“發(fā)現(xiàn)”行為必須及時(shí)隔離以防止疫情擴(kuò)散的正當(dāng)性基礎(chǔ)的話，那村（居）委會(huì)、物業(yè)管理公司，甚至保安、輔助“群眾”作為實(shí)踐中組織和實(shí)施隔離措施的隔離主體，在沒有法律明確授權(quán)的情況下，其行為難以再言具有合法性或正當(dāng)性?！犊傮w應(yīng)急條例》《應(yīng)急預(yù)案》可以授權(quán)全國省級(jí)“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部”負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的協(xié)調(diào)和指揮，決定要采取的措施。按照我國《中華人民共和國立法法》第十條規(guī)定，授權(quán)目的、事項(xiàng)、范圍、期限等授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《總體應(yīng)急預(yù)案》《應(yīng)急預(yù)案》并非嚴(yán)格意義上的法律，由其作為授權(quán)依據(jù)，從法體系來看欠缺邏輯上的妥當(dāng)性[6]。在這種隔離主體規(guī)定不統(tǒng)一、授權(quán)范圍不清晰的情況下，個(gè)別地方僅僅依據(jù)某些紅頭文件就肆意“授權(quán)”各類單位、組織、個(gè)人實(shí)施隔離措施，損傷了政府依法行政的公信力和法律保留原則的穩(wěn)定性。

（二）隔離對(duì)象規(guī)定不夠明確，公民基本權(quán)利有克減之虞

作為行政強(qiáng)制措施性質(zhì)的隔離，是決定機(jī)關(guān)基于公共衛(wèi)生安全考慮而單方采取《國境衛(wèi)生檢疫法》規(guī)定行政緊急權(quán)的具體實(shí)施方式，它直接通過自愿或非自愿形式暫時(shí)性限縮公民自由而克減了公民基本權(quán)利。目前以《傳染病防治法》為基礎(chǔ)性法律，結(jié)合《國境衛(wèi)生檢疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》《總體應(yīng)急預(yù)案》《應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)初步建立起我國公共衛(wèi)生法律體系，但對(duì)直接關(guān)涉公民基本權(quán)的隔離措施對(duì)象范圍卻并不清晰明確?！秱魅静》乐畏ā返谌艞l只明確列舉了醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)隔離的三種對(duì)象，即病人、病原攜帶者、疑似病人，而對(duì)于前面三種人的密切接觸者，僅授權(quán)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在指定場所進(jìn)行“醫(yī)學(xué)觀察”和采取“其他”必要的預(yù)防措施。該法第四十一條規(guī)定，對(duì)已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級(jí)以上地方人民政府可以實(shí)施隔離措施。在總結(jié)我國新冠肺炎抗疫經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上頒布實(shí)施的《傳染病防治法》，比較注重處理傳染病等公共衛(wèi)生事件中的法律概念及內(nèi)涵的精確性，以便提升抗疫措施實(shí)施效率，充分保障公民自由等基本權(quán)利，如在第七十八條對(duì)“傳染病病人”“疑似傳染病病人”“病原攜帶者”等若干概念用語進(jìn)行了釋義。但是，比較遺憾的是，該法遺漏了“密切接觸者”這樣公共衛(wèi)生重要概念的釋義。事實(shí)上，我國公共衛(wèi)生體系的諸法律法規(guī)規(guī)章也未對(duì)“密切接觸者”進(jìn)行界定，筆者通過北大法寶“法律法規(guī)”檢索“密切接觸者”，僅在《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例實(shí)施方案》附則中有提及，密切接觸者是指因與傳染源或者被污染的環(huán)境接觸，因而有可能感染傳染病的人，但該定義仍然缺乏明確的指引和操作性。“密切接觸者”范圍的不清晰，導(dǎo)致新冠肺炎抗疫實(shí)踐中，有的地方不適當(dāng)?shù)仉S意擴(kuò)大密切接觸者范圍。甚至個(gè)別地方對(duì)非本地戶籍的外地居民車輛行人拒絕過境或停留。這是對(duì)《傳染病防治法》的立法宗旨誤讀和第三十九條不當(dāng)擴(kuò)張解釋的錯(cuò)誤法律適用。

（三）隔離程序適用規(guī)定不夠具體、救濟(jì)途徑較窄

對(duì)于傳染病的防治，我國實(shí)行嚴(yán)格管理制度。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中啟動(dòng)實(shí)施如隔離等防治措施須遵守嚴(yán)格程序性規(guī)定?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二條規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對(duì)隔離措施適用配置了“激活”的具體法律環(huán)境?！秱魅静》乐畏ā返谌龡l將我國傳染病分為甲類、乙類和丙類。其中，甲類傳染病2種，即鼠疫、霍亂；乙類傳染病包括傳染性非典型肺炎等25種；丙類包括12種監(jiān)測管理傳染病。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門根據(jù)傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度，可以決定增加、減少或者調(diào)整乙類、丙類傳染病病種并予以公布。傳染病的預(yù)防、控制措施是按照傳染病的三級(jí)分類管理制度予以逐級(jí)配置。作為乙類傳染性非典型肺炎的新冠肺炎，并不能適用《傳染病防治法》第三十九條等規(guī)定的傳染病防控程序和措施。2020年1月20日，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)依據(jù)《傳染病防治法》第四條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，將新冠肺炎納入《傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。隔離等行政強(qiáng)制措施實(shí)施獲得了法律適用程序上的正當(dāng)性。但是，不管是《傳染病防治法》還是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等公共衛(wèi)生法律法規(guī)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、縣級(jí)以上地方人民政府，抑或是全國省級(jí)“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部”等實(shí)施主體作出具體隔離決定，其隔離方式、隔離期限、隔離告知、隔離送達(dá)、隔離接觸及保障等都缺乏明確具體的程序指引和規(guī)范。多數(shù)時(shí)候是以隨機(jī)、分散的方式而不是通過全面有序的程序來實(shí)施解決方案的。

（四）隔離法律后果邊界模糊、國權(quán)刑法思維嚴(yán)重

從現(xiàn)代公共衛(wèi)生治理角度來看，隔離最優(yōu)方案是公民自愿配合，但在某些情況下可能相關(guān)者拒絕隔離。比如，拒不執(zhí)行居家隔離、集中隔離或定點(diǎn)隔離等疫情防控要求，甚至隨意外出、參與聚會(huì)等對(duì)疫情防控帶來巨大不確定因素等行為活動(dòng)?；?020年初我國國內(nèi)疫情防控壓力的客觀實(shí)際情況，《意見（一）》和《意見（二）》先后出臺(tái)，指導(dǎo)疫情防控期間涉疫違法犯罪及時(shí)高效予以懲處，對(duì)以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪定罪、妨害傳染病防治罪、妨害國境衛(wèi)生檢疫罪和妨害傳染病防治罪，以及治安管理處罰等行政處罰等適用條件提供指引。最高人民檢察院發(fā)布《全國檢察機(jī)關(guān)依法辦理涉新冠肺炎疫情典型案例》，要求對(duì)涉疫案件從重從快的懲處，抓緊對(duì)引發(fā)疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)的危害公共安全罪案等各類涉疫案件進(jìn)行了處理。但是，刑事政策不是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，而應(yīng)當(dāng)是一門全面診斷、系統(tǒng)治療的科學(xué)，透過病灶探尋病因，方能精準(zhǔn)化地對(duì)癥下藥，才可知“藥方”中是否應(yīng)當(dāng)或有必要加人刑事制裁，以及刑事制裁的“藥量”大小和猛緩程度[7]?！皬闹貜目臁币苍S可能起到震懾效果，有利于疫情防控大局，但這種“特殊時(shí)期用重典”的刑法治理與罪刑法定、罪責(zé)刑相適應(yīng)等原則間產(chǎn)生抵牾。例如，鄧某某妨害公務(wù)罪一案中，被告人違反“居家隔離觀察，不得外出”要求。依法傳喚其接受調(diào)查時(shí)，采取用手抓扯、用腳踢蹬、用肘擊打民警的方式以阻撓執(zhí)法致民警伍某等人等軟組織挫傷，法院審理判決，被告人鄧某某犯妨害公務(wù)罪，判處有期徒刑八個(gè)月。但是，對(duì)于那種輕微違法行為，對(duì)公務(wù)人員的執(zhí)法活動(dòng)雖然有一定影響但并沒有造成嚴(yán)重后果，也不具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，如果一律施用刑罰，就會(huì)違背我國《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第十三條但書的規(guī)定[8]。對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中拒絕隔離的行為評(píng)價(jià)，行政責(zé)任和刑事責(zé)任法律后果邊界不清晰、此罪與彼罪邊界模糊，在一定程度上反映出司法實(shí)務(wù)部門在緊急狀態(tài)下刑事行事治理的情緒化與過激化傾向。

（五）隔離保障標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)途徑不明確，隔離對(duì)象的權(quán)利保障容易失位

我國公共衛(wèi)生防控法律體系規(guī)定了一系列對(duì)特困等特定傳染病患者的救治義務(wù)條款。諸如，《傳染病防治法》第十六條規(guī)定“不得歧視”，第五十二條規(guī)定“獲得醫(yī)療救治、現(xiàn)場救援和接診治療權(quán)利”，第六十二條規(guī)定“特困人群的醫(yī)療救助，減免醫(yī)療費(fèi)用”；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十三條規(guī)定“因突發(fā)事件致病、致殘的人員必要資金保障”。但是，諸如對(duì)自愿隔離或非自愿隔離的染疫者、疑似感染者或密切接觸者在傳染病暴發(fā)、流行期間的診療費(fèi)由誰承擔(dān)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)是否能夠支付，是否受基本藥物目錄限制，目前法律并無規(guī)定，或者規(guī)定存在歧義。又如，隔離期間的生活費(fèi)用和住宿費(fèi)用等基本支出費(fèi)用，隨著疫情防控情況而“政策性”調(diào)整，在各地的主要防控工作轉(zhuǎn)向?yàn)椤巴夥垒斎搿睍r(shí)，對(duì)海外回國返國人員隔離開始執(zhí)行隔離費(fèi)用自理。隔離物質(zhì)保障不到位容易誘發(fā)強(qiáng)行沖擊關(guān)卡逃避檢查、吃退燒藥蒙混過關(guān)、破壞隔離措施、滋生傳染病的傳播等消極行為。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件隔離法律適用原則

突發(fā)公共衛(wèi)生事件隔離法律適用風(fēng)險(xiǎn)，有些源于刑行立法規(guī)則結(jié)構(gòu)缺失，有些源于行政裁量權(quán)合理邊界模糊和權(quán)利救濟(jì)設(shè)置不周詳。這些法律沖突風(fēng)險(xiǎn)可以納入以下法律原則予以統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)隔離的法律適用，為其提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（一）隔離法律適用須遵從比例原則，正確協(xié)調(diào)手段與目的之間的關(guān)系

突發(fā)公共衛(wèi)生事件凸顯了各種關(guān)系間的張力，如在公權(quán)力和私權(quán)利之間、公共利益和個(gè)人合法權(quán)益之間、緊急狀態(tài)失序和正常秩序有效維護(hù)之間等關(guān)系中。比例原則不僅可以用來審查行政行為的合理性，還可用來審查行政行為的合法性，目的正當(dāng)性也應(yīng)被納入比例原則的作用范疇[9]?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》）第五條也作了相關(guān)規(guī)定，行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條規(guī)定，有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大限度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。《傳染病防治法》第四十一條規(guī)定，上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府作出的實(shí)施隔離措施有是否批準(zhǔn)的行政監(jiān)督權(quán)力。這無不體現(xiàn)了合理行政的比例原則。申言之，比例原則要求隔離主體采取的隔離手段與目的大致相當(dāng)，達(dá)成疫情防控目的所采取的強(qiáng)度所對(duì)公民基本權(quán)克減限縮最低。過分?jǐn)U大隔離對(duì)象范圍，必然超過一般限縮克減公民自由權(quán)利程度，若隔離對(duì)象范圍過小，則可能達(dá)不到疫情防控效果。隔離決定應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地調(diào)查核實(shí)，注重情景化的比重權(quán)衡區(qū)分處理，比例適中。能夠居家隔離就不必集中隔離。不合理適用比例原則，盲目地?cái)U(kuò)大隔離范圍會(huì)讓疫情防控最終毫無邊界和限度而徹底滑向失范和無序。

比例原則除了在行政強(qiáng)制隔離行為中適用，也在隔離相關(guān)刑事法律后果中得以適用。刑事司法實(shí)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)遵從比例原則的罪責(zé)刑相適應(yīng)原則、刑法的謙抑性和期待可能性等刑法原則，合理區(qū)分適用以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪定罪、妨害傳染病防治罪、妨害國境衛(wèi)生檢疫罪和妨害傳染病防治罪。

（二）隔離法律適用中須加強(qiáng)平等保護(hù)，反對(duì)對(duì)隔離者歧視性對(duì)待

隔離須審慎地接受全面檢視，因?yàn)樗苯雨P(guān)涉公民的自由的基本權(quán)利。決定機(jī)關(guān)在作出隔離決定和實(shí)施隔離的法律適用必須要處理好平等保護(hù)和反歧視的各種法律關(guān)系?！秱魅静》乐畏ā返谑鶙l提出了“國家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人”提供人權(quán)平等保護(hù)。毫無疑問，在疫情防控中，被隔離者身處弱勢，對(duì)其權(quán)利的基本保障都應(yīng)體現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件實(shí)體法和程序法的正當(dāng)性。法的安定性處于合目的性與正義之間的地位,它是任何實(shí)在法都擁有的特性。法的安定性一方面是公共利益所要求的，但另一方面也是正義所要求的[10]。隔離者是通過讓渡自身基本權(quán)利（無論是主動(dòng)隔離還是被動(dòng)隔離），服從更廣域的公共利益價(jià)值。即使是在緊急應(yīng)急狀況下，也絕不能排除被隔離平等保護(hù)權(quán)利。隔離實(shí)施主體除了既要保障被隔離者生活基本物質(zhì)、醫(yī)療救治等基本人權(quán)外，更要杜絕“污名化”等歧視行為或態(tài)度，防止對(duì)被隔離者造成二次傷害。本次疫情防控早期，實(shí)施了廣義上的物理隔離措施。這明顯構(gòu)成了無差別歧視原則，其結(jié)果一方面嚴(yán)重侵害了公民的平等保護(hù)權(quán)利，另一方面也迫使?jié)撛诒桓綦x者不得不千方百計(jì)逃避疫情防控政策，如有媒體報(bào)道通過躲在汽車后備箱，藏在運(yùn)送的家具里等方式避免承擔(dān)不利的防控措施。異化的隔離措施反過來必然又會(huì)損害全國一盤棋的抗疫大局。

（三）隔離的法律適用須保障信息及時(shí)準(zhǔn)確，尊重隔離者知情權(quán)

在公共衛(wèi)生治理中，限制自由的隔離行為可以是自愿的也可以是非自愿的。大多數(shù)患有傳染性疾病的患者接受醫(yī)療救治，并自愿隔離。疑似感染者或密切接觸者自愿隔離不存在什么法律障礙，但不管是自愿隔離還是非自愿隔離，隔離權(quán)力主體皆負(fù)有對(duì)疫情信息和隔離信息及時(shí)準(zhǔn)確全面披露的義務(wù)。被隔離者享有知情權(quán)。信息公開對(duì)于保護(hù)公民自決權(quán)至關(guān)重要。自決權(quán)通過知情同意形式予以實(shí)現(xiàn)。

在疫情防控中，政府信息及時(shí)公開透明能夠贏得公眾的理解和信任。公眾積極主動(dòng)配合隔離，能夠有效節(jié)約行政成本，有利于各項(xiàng)防控措施的實(shí)施。因此，在爆發(fā)公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件時(shí)，政府應(yīng)確保信息公開透明?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條規(guī)定，國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)向相應(yīng)行政區(qū)域范圍的公眾發(fā)布突發(fā)事件的信息。對(duì)信息發(fā)布規(guī)定了三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：及時(shí)、準(zhǔn)確、全面?！秱魅静》乐畏ā返谌藯l沿襲了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條的規(guī)定，只是刪除了信息公開這一“全面”標(biāo)準(zhǔn)。刪除并非出于減輕行政機(jī)關(guān)信息公開的義務(wù)，而是考慮到傳染病的特殊情況，病毒傳播及變異速度很難提供“全面”的信息標(biāo)準(zhǔn)。疫情信息“及時(shí)”的公布，有利于第一時(shí)間消除公眾的各種猜忌，遏制“謠言”肆意散布；根據(jù)疫情發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)更新數(shù)據(jù)，“準(zhǔn)確”公布疫情信息，有利于幫助公眾作出理性自決，避免各種不必要的恐慌。信息及時(shí)準(zhǔn)確的公布，可以對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)形成輿論監(jiān)督，構(gòu)筑一道保護(hù)公民基本權(quán)利的屏障，彌補(bǔ)諸如隔離實(shí)施主體、隔離對(duì)象界定不清晰而可能引發(fā)的隔離中的“亂象”。當(dāng)然，政府信息及時(shí)準(zhǔn)確公開并不意味著可以“肆意”侵害公民個(gè)人信息及隱私權(quán)利。

（四）隔離法律適用須保護(hù)個(gè)人信息及隱私，尊重隔離者人格尊嚴(yán)

據(jù)報(bào)道，疫情期間發(fā)生多起泄漏公民姓名、身份信息、家庭住址，侵害公民個(gè)人隱私的事件。可能源于前述的隔離權(quán)利主體不清晰、權(quán)責(zé)不明確的困境，部分隔離實(shí)施主體超越授權(quán)范圍不合理、不規(guī)范和不遵守隔離相關(guān)程序而導(dǎo)致公民個(gè)人信息泄漏。公民個(gè)人信息及隱私受法律保護(hù)，擅自發(fā)布或違規(guī)泄漏將承擔(dān)法律責(zé)任?！吨腥A人民共和國民法典》第一千二百二十六條規(guī)定了醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員對(duì)患者隱私權(quán)負(fù)有保護(hù)義務(wù)，造成患者損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！吨腥A人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第二十二條第三項(xiàng)規(guī)定了醫(yī)師有保護(hù)患者隱私的義務(wù)。該法第三十七條規(guī)定了泄露患者隱私，造成嚴(yán)重后果的要承擔(dān)警告、暫停執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證等行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，承擔(dān)刑事責(zé)任?！秱魅静》乐畏ā返谑l擴(kuò)大的承擔(dān)患者隱私權(quán)利保護(hù)的義務(wù)主體，納入了疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并明確規(guī)定有關(guān)單位和個(gè)人可以依法申請行政復(fù)議或者提起訴訟的救濟(jì)途徑。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中隔離法律適用及補(bǔ)正

隔離是疫情防控管理中的一項(xiàng)可行且有效的防疫手段，對(duì)其全面檢視根本目的在于為隔離法律適用提供更合理的保障框架和解釋路徑。

（一）隔離權(quán)力主體須通過法律法規(guī)予以統(tǒng)一明確

第一，隔離的權(quán)利主體須堅(jiān)持法律保留的原則，只有法律明確規(guī)定或授權(quán)的主體才可以實(shí)施隔離措施。按照《傳染病防治法》的規(guī)定，強(qiáng)制醫(yī)療隔離和醫(yī)療觀察的主體是獲得法律授權(quán)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，必要時(shí)可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助；縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員實(shí)施隔離?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《總體應(yīng)急預(yù)案》《應(yīng)急預(yù)案》所規(guī)定的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部”不是適格的隔離權(quán)利主體，在沒有法律的明確授權(quán)下，村（居）委會(huì)、物業(yè)管理公司，保安、輔助“群眾”不得“擅自”行使強(qiáng)制隔離。

第二，明確公安機(jī)關(guān)協(xié)助行為程序與邊界，僅限于拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的“病人、病原攜帶者、疑似病人”，不包括“密切接觸者”。公安機(jī)關(guān)協(xié)助的時(shí)機(jī)、協(xié)助的啟動(dòng)程序、協(xié)助申請的處理程序、協(xié)助決定的作出程序都要明確具體，做到有章可循，防止對(duì)公民基本權(quán)利克減范圍擴(kuò)大。

（二）隔離對(duì)象場域須清晰界定，尊重行政機(jī)關(guān)的“技術(shù)性判斷”

第一，鑒于《傳染病防治法》等公共衛(wèi)生法律對(duì)“隔離”“疑似感染者”“密切接觸者”等界定的缺失現(xiàn)實(shí)，寄望于馬上修法并不現(xiàn)實(shí)。隔離對(duì)象的法律適用只能依賴于行政機(jī)關(guān)及衛(wèi)生部門的“行政裁量”，依賴于我國從有關(guān)疫情防控經(jīng)驗(yàn)積累的判斷標(biāo)準(zhǔn)，依賴于《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案（試行）》所作的指引。不論法律、法規(guī)、規(guī)章甚至紅頭文件中是否有“密切接觸者”的“專門技術(shù)性判斷”界定，隔離范圍須堅(jiān)持比例原則，同時(shí)兼顧“合目的性、必要性和平衡性”等行政執(zhí)法原則。

第二，法院審理隔離類的行政訴訟案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的技術(shù)性裁量，無論強(qiáng)制隔離醫(yī)療還是醫(yī)學(xué)觀察都不是政策性衡量，而是技術(shù)性判斷。法院應(yīng)著重進(jìn)行程序性審查，即判斷過程審查方式。它的審查深度處于判斷代置審查方式和裁量逸脫審查方式之間，是一種“中間程度的審查”[11]。

（三）緊急狀態(tài)下須優(yōu)化隔離程序，體現(xiàn)隔離法律適用的善治

隔離正當(dāng)性理論應(yīng)當(dāng)建立在合理的程序正義的基礎(chǔ)上。程序正義可以有效補(bǔ)正公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的刑罰罪名適用模糊的困境。譬如，傳染病防治失職罪適用存在的主體范圍過窄、難以認(rèn)定，主觀罪過形式是否包括間接故意等問題[12]。

第一，行政機(jī)構(gòu)“專門技術(shù)性判斷”制定程序指引，明確集中隔離、居家隔離、醫(yī)學(xué)觀察、居家醫(yī)學(xué)觀察等程序標(biāo)準(zhǔn)。“病人、病原攜帶者、疑似病人”由于身體表征明顯，傳染的可能性較高，作為強(qiáng)制醫(yī)療或強(qiáng)制隔離，其合理性可為大眾接受，但“密切接觸者”適用具體隔離形式有待行政衛(wèi)生部門進(jìn)一步細(xì)化。

第二，《國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定了留驗(yàn)制度及其內(nèi)涵，法律適用可以統(tǒng)一諸多隔離形式，將其歸納為隔離和留驗(yàn)兩類，便于配置不同法律適用程序，如“密切接觸者”可以納入留驗(yàn)類型。

第三，基于正當(dāng)程序的考慮，隔離和留驗(yàn)須設(shè)置基本期限和優(yōu)化版的審批程序，包括制作隔離通知書并及時(shí)通知家屬，保障基本通信，做到隔而不離。同時(shí)，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)隔離生活、住宿、醫(yī)療等費(fèi)用，現(xiàn)行“境外輸入”輿論壓力下實(shí)行的隔離費(fèi)用自理防控政策有違比例原則和平等保護(hù)原則之嫌。

（四）司法裁判法律適用應(yīng)貫徹“刑法謙抑性原則”，合理區(qū)分此罪與彼罪邊界

第一，疫情防控是個(gè)動(dòng)態(tài)過程，防控策略和措施及刑行法律適用都應(yīng)當(dāng)同步調(diào)整。在疫情吃緊時(shí)，《意見（一）》指引了以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪追究刑事責(zé)任。隨著疫情緩解，司法機(jī)關(guān)恪守刑法謙抑性原則，最高人民檢察院已發(fā)布的前3批共計(jì)21個(gè)案例中，主要適用妨害傳染病防治罪。這反映了刑事司法尺度把握與疫情防控政策動(dòng)態(tài)的辯證統(tǒng)一關(guān)系，很好地避免了學(xué)者擔(dān)心的重刑重罰的國權(quán)刑法法律適用傾向。

第二，從司法技術(shù)上看，適用妨害傳染病防治罪存在爭議。原因在于新型冠肺炎是被國務(wù)院認(rèn)定為“按照甲類管理的傳染病”。有學(xué)者質(zhì)疑“認(rèn)定”行為不屬于《刑法》第九十條條以及相關(guān)司法解釋所說的“國家規(guī)定”[13]。根據(jù)有關(guān)法律、司法解釋，制定出臺(tái)的《意見（一）》為妨害傳染病防治罪的法律適用掃清了障礙。司法實(shí)務(wù)要注意《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案（試行）》對(duì)“新冠肺炎”“確診”病例、“疑似”病例和“無癥狀感染者”的判斷和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的變化。司法裁判要貫徹罪責(zé)刑相統(tǒng)一，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的質(zhì)疑。

（五）明確隔離措施實(shí)施的保障標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)途徑，善引公民自愿隔離選擇

《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等公共衛(wèi)生法律的法律責(zé)任部分，主要規(guī)范了單位和公民個(gè)人違反或不配合防疫管控決定、命令等民事責(zé)任、行政處罰責(zé)任和刑事責(zé)任，設(shè)置了大量的義務(wù)性條款。保障標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)途徑的完善有利于更好地引導(dǎo)公民執(zhí)行疫情防控措施，節(jié)約行政運(yùn)行成本。盡管我國目前行政補(bǔ)償制度缺失限縮了公民尋求救濟(jì)的途徑，《行政強(qiáng)制法》卻為公民提供了行政復(fù)議或行政訴訟救濟(jì)可行的通道。實(shí)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)采取措施保障救濟(jì)渠道的暢通。為了保護(hù)公共衛(wèi)生安全，受到限縮的權(quán)利主要涉及經(jīng)營自主權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和公民的人身自由等，但不能超越維護(hù)公共健康利益的必要界限[14]。更不能忽視被隔離者基本的保障標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)途徑，對(duì)基本人權(quán)的保障依然應(yīng)當(dāng)居于權(quán)利體系基礎(chǔ)性地位。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建保障標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)途徑的多主體協(xié)同能力，利用大數(shù)據(jù)，協(xié)調(diào)政府及民間等主體全面、高效、有序開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控[15]，落實(shí)被隔離者的救濟(jì)保障標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)保障途徑，加大查處隔離期間擅自解除勞動(dòng)合同或不支付工作報(bào)酬等破壞穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的不法行為，為隔離順利落實(shí)提供基本的物質(zhì)保障。

五、結(jié)語

盡管《行政強(qiáng)制法》第三條第二款將衛(wèi)生領(lǐng)域的強(qiáng)制措施予以排除適用，但從法理上來講，并不能否認(rèn)隔離措施屬于強(qiáng)制措施的本質(zhì)，隔離措施是基于公共利益而對(duì)被隔離者人身自由的暫時(shí)限制。隔離法律適用不能逾越《憲法》保留對(duì)公民基本權(quán)利限制之再限制的基本范疇，應(yīng)當(dāng)遵守法律明確性原則的要義，綜合運(yùn)用比例原則、平等原則、信息公開原則和隱私權(quán)利保護(hù)原則，彌補(bǔ)隔離措施在授權(quán)實(shí)施主體、實(shí)施對(duì)象、法律責(zé)任和救濟(jì)途徑等方面的結(jié)構(gòu)性缺失，調(diào)適公民權(quán)利與公共利益間的抵牾，平衡實(shí)體價(jià)值與程序正義間的張力，促進(jìn)實(shí)務(wù)部門在疫情管控中合法、合理地適用隔離措施。