集體土地征收案件高“裁駁率”的司法困境及其紓解

方 澗，鐘方圓

（浙江工商大學(xué)，浙江 杭州 310018）

一、問題的提出

立案登記制度實施后，立案難問題得到基本解決，受案數(shù)量大幅度上升[1]，但值得關(guān)注的是，“裁定駁回起訴”案件的數(shù)量也隨之增長。根據(jù)2002—2018年全國法院司法統(tǒng)計公報公布的全國法院行政一審審結(jié)案件的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）修改后，人民法院以裁定駁回起訴的方式結(jié)案的行政案件數(shù)量從原來的不足8%攀升至近25%[2]。集體土地征收案件作為當(dāng)前行政訴訟案件的主要部分①根據(jù)粗略統(tǒng)計，中、高級人民法院受理的半數(shù)以上行政案件與農(nóng)村集體土地征收有關(guān)。參見江勇：《關(guān)于農(nóng)村集體土地征收行政訴訟的調(diào)查與思考》，《人民司法（應(yīng)用）》2019年第16期。，在司法實踐中存在裁定比例高、勝訴率低的問題[3]76-91。

從現(xiàn)實維度考察，征地糾紛占到行政訴訟總體案件數(shù)量的40%以上，在立法層面，2019年和2021年分別修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）及《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）對征收條件、程序控制、補償機制等方面作出了規(guī)定，但多數(shù)僅為框架性、原則性規(guī)定，仍存在較大的立法空白。從實證角度出發(fā)，學(xué)界對這一問題的研究多涉及征收權(quán)的司法控制[4]、程序規(guī)范[5]、實施效果[6]、法治化[7]、司法體制改革[8]等內(nèi)容。受判例法傳統(tǒng)的影響，英美法系國家對土地征收的實證和群案的跟蹤研究起步較早，內(nèi)容主要圍繞司法對程序的控制，對諸如“公共利益”（public interest/use）、“公正補償”（just compensation）等核心法律術(shù)語的司法判斷等問題，研究領(lǐng)域涉及法學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等內(nèi)容①See Michael Asimow,Five Models of Administrative Adjudication,Working Paper;Peter Cane,Administrative Tribunals and Adjudication,Oxford:Hart Publishing,2009；CHENG Jie,Enforcing Takings Clauses in China，7 Tsinghua China L.Rev.2015.。但是，從行政司法救濟的角度對集體土地征收案件“裁定駁回起訴”情況的研究較少，且缺乏全樣本的系統(tǒng)性研究，對中央土地制度改革的最新政策與部署也缺乏必要的關(guān)照。集體土地征收不同于一般的行政行為，其承載了包括社會穩(wěn)定、經(jīng)濟效率、社會公平等在內(nèi)的多重價值目標，加之征收獨特的多階段行為特征，行政協(xié)議、行政委托等行政行為又牽涉其中，如果長期無法得到充分合理的救濟，極易引發(fā)群體性事件，激發(fā)社會矛盾。

因此，筆者以“行政征收”為案由，“二審”為審級，裁判時間為“2016—2020年”，審理地域為“浙江”②以浙江省為例的原因在于：第一，從全國范圍內(nèi)看，浙江省在土地管理領(lǐng)域進行了大量的有益探索，積累了較多的先進經(jīng)驗。例如，2014年浙江省在國內(nèi)率先將“農(nóng)轉(zhuǎn)用”、土地征收等審批權(quán)限下放市、縣；2015年，浙江省開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度改革三項試點。第二，在立法層面，浙江省積極出臺《浙江省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》《浙江省土地征收程序規(guī)定（試行）》等規(guī)范性文件，為司法審查提供更具操作性的依據(jù)。第三，司法樣本較多。浙江省作為長三角的重要省份，經(jīng)濟發(fā)達，城市化進程快，近年來城鎮(zhèn)改造、鄉(xiāng)村建設(shè)等項目較多，且公民維權(quán)意識比較強烈，在華東五省一市中具有較多的司法案例樣本。，以全文中包含“集體土地征收”為條件，利用“北大法寶”的高級搜索功能進行搜索，共得到276篇裁判文書，其中裁定文書數(shù)量為113篇，通過剔除重復(fù)和不相關(guān)的案件，共得到103篇裁定駁回起訴的樣本文書。以上述樣本為基礎(chǔ)進行分析，筆者嘗試對目前浙江省集體土地征收案件被駁回起訴的現(xiàn)狀、困境、動因加以評述，繼而為解決集體土地征收案件高“裁駁率”問題提出應(yīng)循之路。

二、集體土地征收案件“裁定駁回起訴”的基本樣態(tài)

根據(jù)案件審理三階段理論③大陸法系的訴訟法學(xué)構(gòu)造理論將訴訟程序分為起訴要件階段、訴訟要件審查階段和本案要件審查階段。起訴要件階段主要是審查訴是否成立、起訴要件是否滿足；訴訟要件審查階段主要審查訴的合法性問題，包括是否屬于受案范圍、當(dāng)事人是否具有訴的利益、當(dāng)事人是否適格、是否超過法定期限等問題；本案要件審查階段則屬于實體審理階段，旨在判斷訴訟請求是否正確、事實理由是否準確、行政行為是否違法等。參見耿寶建：《立案登記制改革的應(yīng)對和完善——兼談訴權(quán)、訴之利益與訴訟要件審查》，《人民司法》2016年第25期。，裁定駁回起訴的案件集中在訴訟要件審查階段?！缎姓V訟法》第四十九條及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第五十三條至第六十九條對行政訴訟起訴條件作了具體規(guī)定，主要包括原告資格、被告資格、有具體訴訟請求、有明確事實根據(jù)、屬于人民法院受案范圍、符合起訴期限等要求?；诖?，下文將結(jié)合樣本從上述幾個基本要件入手，分析集體土地征收中“裁定駁回起訴”類案件的基本樣態(tài)與問題表現(xiàn)。

經(jīng)過統(tǒng)計，浙江省集體土地征收案件被裁定駁回起訴的理由分布詳見表1，占比從高到低依次為訴訟主體不適格、超過起訴期限、訴訟請求不明、不屬于受案范圍、無事實依據(jù)以及由上述幾種原因綜合而成的其他原因。

表1 2016—2020年浙江省集體土地征收案件被駁回起訴案由情況

第一，訴訟主體不適格。訴訟主體不適格分為原告不適格和被告不適格兩種情形。其中，原告不適格的理由主要集中在兩個方面：一是原告在征收范圍內(nèi)不享有合法的不動產(chǎn)物權(quán)或者征收已經(jīng)完成①參見（2017）浙行終1190號裁定書。；二是在第三人請求撤銷或者確認村集體與行政機關(guān)所簽訂的征收補償協(xié)議違法時，人民法院通常以原告非協(xié)議相對人以及未滿足《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政案件若干問題的規(guī)定》）第三條第一款“過半數(shù)的人數(shù)”要求為由裁定駁回起訴②《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一款規(guī)定：“村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟組織名義提起訴訟?！薄１桓娌贿m格的情形通常是由于征收行為的復(fù)雜性和多階段性，導(dǎo)致不同階段的實施主體呈現(xiàn)出一定的差異，再加之各種名目的授權(quán)、委托，引起了原告在選擇被告時的混亂，并集中表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，對補償行為不服，以市、縣、鎮(zhèn)人民政府或者部門為被告提起訴訟③參見（2016）浙行終981號裁定書。；其二，對土地征收審批行為不服，以市、縣人民政府為被告提起訴訟④參見（2018）浙行終1553號裁定書。；其三，認為強拆行為違法，以市、縣政府為被告提起訴訟，如“陳某和訴溫州市人民政府土地行政征收案”⑤參見（2019）浙行終2011號裁定書。。

第二，超過起訴期限。在我國行政訴訟起訴期限的制度安排中，以《行政訴訟法》第四十六條為基本條件，通常以行政相對人“知道或應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日”作為起算點，往后計算6個月作為一般的起訴期限。另外，還區(qū)分了不知道訴權(quán)或起訴期限、不知道行為的內(nèi)容，以及不作為案件、經(jīng)復(fù)議的案件等不同的保護期限。實踐中最核心的問題在于起算點的判斷，人民法院在這一問題的認定上表現(xiàn)出了較大的差異性：有的以公告期滿之日作為起算點⑥如（2019）浙行終421號裁定書。，有的以領(lǐng)取征地補償款之日作為起算點⑦如（2017）浙10行終57號裁定書。，有的則以協(xié)議簽訂之日作為起算點⑧參見（2016）浙行終490號裁定書。。在以“超過起訴期限”被裁定駁回的28篇裁判文書中，有16篇裁判文書提請上級法院再審，約占裁定駁回總數(shù)的57.14%，爭議主要集中在起算點的確定問題上。尤其值得關(guān)注的是，對以公告作為起訴期限起算點不服為理由進行再審的案件共有8件，占再審案件數(shù)量的50%，原告普遍訴稱未獲知公告內(nèi)容。例如，在“林某平訴浙江省人民政府土地行政批準案”中，再審申請人提出“案涉征地批文未公開過，即使張貼，也是拍照后就撕掉，因此，被征地拆遷村民未看到過公告。其僑居法國，無法看到公告，浙江省人民政府未專門告知其公告內(nèi)容和救濟權(quán)利，其不知道公告的內(nèi)容和救濟權(quán)利”⑨參見（2020）最高法行申1634號裁定書。。在“任某生訴浙江省人民政府土地行政征收案”中，原告雖然承認公告的存在，但對送達方式有異議，提出“公告送達給的是村委會，并沒有向個人進行送達，故其不可能知曉涉案公告”⑩參見（2020）最高法行申6336號裁定書。。

第三，不屬于受案范圍。以不屬于受案范圍裁定駁回起訴的案件占總案件數(shù)量的13.59%，其中認為程序違法的案件為10起，主要包括作出征地補償安置決定的行為、土地在依法征收之前簽訂相關(guān)補償協(xié)議的行為、征收過程中的層報行為、未進行相關(guān)公告的行為等情形。然而，在實踐中均以“對原告權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響”或者“未設(shè)立新的權(quán)利義務(wù)”為由裁定駁回起訴。例如，在“原告李某祥、李某峰、李某婉訴被告諸暨市東白湖鎮(zhèn)人民政府房屋征收案”中，人民法院認為原告的權(quán)利義務(wù)未因涉案公告而產(chǎn)生影響，對公告行為的起訴，不屬于受案范圍?參見（2020）浙06行終511號裁定書。。

第四，訴訟請求不明。明確具體的訴訟請求有利于法院厘清案件事實、合理分配司法資源，也避免了訴訟級別管轄相沖突等問題?！霸V訟請求不明”主要表現(xiàn)在針對多個行為提起一個訴訟，即違背“一行為一訴訟”的原則，具體表現(xiàn)為：一是在起訴時籠統(tǒng)地以“請求確認征地（征收房屋）行為違法”提起訴訟。例如，在“夏某平、夏某華、楊某芬、夏某雄、王某方訴臺州市黃巖區(qū)人民政府、臺州市黃巖區(qū)院橋鎮(zhèn)人民政府土地行政征收案”中，原告的訴訟請求為確認被告行政征收本村農(nóng)田300畝的行為違法①參見（2017）浙行終1167號裁定書。；二是針對征收行為和補償行為一同提起訴訟。例如，在“丁某利訴象山縣東陳鄉(xiāng)人民政府征收集體所有土地房屋行政行為及行政協(xié)議案”中，原告提出了確認征收集體土地、房屋行為違法和撤銷《征收集體所有土地房屋遷建安置協(xié)議》多項訴訟請求②參見（2017）浙行終329號裁定書。。

第五，無事實依據(jù)和綜合性理由。無事實依據(jù)主要可以歸納為以下情況：一是在依申請作出行政行為的案件中，原告無法證明被告具有該法定職責(zé)且曾提出要求被告履行職能的證據(jù)③參見（2018）浙行終1190號裁定書。；二是原告訴請指向的行政行為不存在④例如，在“徐某芳訴蘭溪市人民政府土地行政征收案”中，原告為了解決補償安置問題提起訴訟，其房屋雖然已經(jīng)被納入征收范圍內(nèi)，但在起訴時行政機關(guān)并未與原告簽訂安置補償協(xié)議，也未作出相關(guān)補償決定，該補償安置行為并不存在。參見（2018）浙行終1470號判決書。。綜合性理由表現(xiàn)在法院認為存在多項不符合起訴的條件，因而裁定駁回。例如，在“吳某珍、趙某康、趙某訴新昌縣自然資源和規(guī)劃局土地行政征收案”中，法院以訴訟主體不適格，不屬于受案范圍為由，駁回起訴⑤參見（2019）浙06行終454號裁定書。。

三、集體土地征收案件高“裁駁率”的二層動因

2014年《行政訴訟法》修改之后，我國實行立案登記制，在立案階段僅對起訴狀進行形式審查，由此，大量的行政訴訟案件進入審理階段，并出現(xiàn)訴訟主體不適格、訴訟請求不明確等情形，最終導(dǎo)致較高的裁定駁回起訴率。從表面看，造成這一現(xiàn)象的原因在于起訴人法律意識薄弱、訴訟能力不強，但“判決難”背后的動因更加復(fù)雜，既涉及立法層面的原因，又有審判人員認知上的因素。

（一）立法層面：征收規(guī)范缺乏精細度

從理論研究角度而言，土地征收立法的滯后性與粗線條性體現(xiàn)在公共利益的認定、正當(dāng)程序的規(guī)范、補償標準的確定等方面，但以上述樣本為考察對象后發(fā)現(xiàn)，司法實踐中造成高“裁駁率”的原因映射到立法上主要體現(xiàn)在征收主體職能劃分不清和知情權(quán)規(guī)范保障不到位兩個方面。

1.征收主體職能劃分不清增加被告確定難度

根據(jù)2014年修訂的《土地管理法實施條例》第二十五條的規(guī)定，征收土地方案經(jīng)過批準后，由市、縣人民政府予以公告并組織實施，市、縣人民政府土地行政主管部門負責(zé)會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。由此可見，土地征收中參與的主體主要包括省級人民政府及其土地行政管理部門，市、縣人民政府及其土地行政管理部門等兩級四類。然而，在實際落實過程中，不同于《國有土地上房屋征收與補償條例》對“征收主體、征收部門、征收實施單位”等予以明確規(guī)范，集體土地征收中并沒有規(guī)范對上述問題予以明確。在實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)法定主體不直接參與征收事務(wù)，徑直將征收工作交由下級、臨時組建機構(gòu)諸如街道辦事處、土地儲備開發(fā)中心、改造建設(shè)辦公室、城鄉(xiāng)和建設(shè)局實施。尤其是征地安置補償協(xié)議的簽訂，實踐中與被征收主體簽訂協(xié)議的一方當(dāng)事人既有工業(yè)園區(qū)管理委員會①參見（2016）浙行終344號裁定書。，又有人民政府征收與補償管理辦公室②參見（2020）浙09行終19號判決書。，還有縣統(tǒng)一征地事務(wù)所等③參見（2017）浙行終71號判決書。。在某些地方，甚至出現(xiàn)用地單位直接與農(nóng)村集體及其成員洽談補償費用事宜，事先墊付補償安置費的情況[9]。實踐中的亂象直接導(dǎo)致原告難以準確確定行政訴訟的被告。

2.知情權(quán)立法保障不到位造成原告舉證困難

實踐中出現(xiàn)的另一個現(xiàn)象是，由于知情權(quán)的立法保障不到位，導(dǎo)致原告無法通過現(xiàn)有的公告方式獲得實質(zhì)有效的征收信息，同時也在起訴期限的起算點問題上產(chǎn)生大量爭議，繼而導(dǎo)致原告舉證困難，錯失獲得完整的司法救濟的機會。事實上，樣本案件發(fā)生時適用的《征用土地公告辦法》和《土地管理法》對土地征收公告的主體、方式、期限、內(nèi)容等問題均進行了一定的規(guī)范，但依舊缺乏一定的精細度。

第一，公告的方式?！锻恋毓芾矸ā穼⒐孀鳛槲ㄒ坏耐ㄖ绞?，《征用土地公告辦法》第三條規(guī)定，對于征收土地方案、征地補償、安置方案應(yīng)該以“書面的形式告知”，但并未要求行政機關(guān)直接通知到擬征收土地的農(nóng)村經(jīng)濟組織和每一位被征收人。實踐中，以張貼的方式進行通知往往不能使被征收人及時、有效地獲取征收信息。一旦公告被撕毀，或者未被注意，都會對被征收人的訴權(quán)造成重大損害。

第二，告知的地點。《征用土地公告辦法》籠統(tǒng)地將公告地點規(guī)定為“被征收土地所在地的村、組內(nèi)”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地”，但具體地點卻無詳細規(guī)定，這為行政機關(guān)提供了自由裁量和可操作的空間[10]。實踐中，張貼地點既有在“村務(wù)公開欄”④參見（2016）浙行終333號裁定書。，也有直接在村內(nèi)不明顯的地方。而人民法院對此通常保持司法的謙抑性，被告僅需證明存在公告行為即可，而不對公告地點進行過多審查⑤在“包某好等10人訴浙江省人民政府土地行政征收案”中，法院僅查明被告履行了征收土地的公告行為，對公告的地點并未有論述。參見（2016）浙行終1133號裁定書。。

第三，公告的內(nèi)容，根據(jù)《征收土地公告辦法》，政府在征收公告中披露的信息主要為補償標準、數(shù)額和補償方式，但并未要求公告審批所提交的材料、征收決定作出的依據(jù)等，這在客觀上造成被征收人無法對征收行為的合法性進行判斷，阻礙其訴權(quán)的行使。

（二）認知層面：起訴條件認識不當(dāng)導(dǎo)致限縮原告訴權(quán)

1.“行政協(xié)議第三人”原告資格條件的狹隘認知

對“行政協(xié)議第三人”原告資格的狹隘認知是導(dǎo)致限縮原告訴權(quán)的重要方面?！缎性V解釋》第十三條規(guī)定：“債權(quán)人以行政機關(guān)對債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事訴訟爭議提起訴訟……”《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議若干規(guī)定》）第五條第二項規(guī)定：“認為征收征用補償協(xié)議損害其合法權(quán)益的被征收征用土地、房屋等不動產(chǎn)的用益物權(quán)人、公房承租人”提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。所以，最高人民法院傾向于認為基于債權(quán)的相對性和民事訴訟的優(yōu)先性，應(yīng)當(dāng)排除作為第三人的債權(quán)人的行政訴訟原告資格。而在樣本案例中，當(dāng)人民法院面對第三人請求撤銷或者確認村集體與行政機關(guān)所簽訂的征收補償協(xié)議違法時，通常以原告非協(xié)議相對人和未滿足《行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一款“過半數(shù)的人數(shù)”規(guī)定為由裁定駁回起訴。

事實上這種判斷導(dǎo)致人民法院人為限縮原告資格。學(xué)界已有學(xué)者觀察到行政協(xié)議第三人提起行政訴訟的原告資格障礙，探討了行政協(xié)議第三人原告資格的判斷標準，明確提出應(yīng)當(dāng)賦予原告資格的一些具體情形[11]120-131，甚至主張人民法院對行政協(xié)議第三人原告資格的審查態(tài)度應(yīng)由消極證否到積極證成的轉(zhuǎn)變[12]。筆者認為，一方面，根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條的規(guī)定，其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織均可對行政行為提起訴訟，而行政協(xié)議作為一種行政行為，與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織自然可以提起訴訟，不用拘于行政協(xié)議相對人的身份，現(xiàn)實中以“非行政協(xié)議相對人”為由否認原告資格的案件，很多都被二審法院以認定事實不清、證據(jù)不足而糾正①例如，在“趙某良與察布查爾錫伯自治縣（以下簡稱察縣）國土資源局其他行政行為案”中，一審人民法院以原告趙某良非解除合同的相對人，無權(quán)對被告察縣國土局向第三人中洲公司下發(fā)的《解除合同通知書》是否違法提出主張。后二審人民法院認為，趙某良是本案爭議土地的實際耕種人，察縣國土局與中洲公司解除合同的后果對趙某良必然產(chǎn)生影響，認定趙某良為該案適格原告，詳見（2016）新行終181號裁定書。類似的案件還有“王某與蕪湖市鳩江區(qū)人民政府官陡街道辦事處案”，詳見（2017）皖02行終31號裁定書。。另一方面，《行政案件若干問題的規(guī)定》第三條要求原告過半數(shù)的規(guī)定，主要是為了滿足基層組織成員對集體組織權(quán)益維護的要求以及防止以集體之名行個體之益的情形。只有在“村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的”，村民方能以維護村集體利益提起訴訟。但是，現(xiàn)實中大部分情況都是原告為了維護自身個體利益而提起訴訟，鮮少因集體利益而起訴，以《行政案件若干問題的規(guī)定》第三條為理由駁回起訴，屬于法律適用不當(dāng)②例如，在“黎某根訴衢州市國土資源局行政征收及行政賠償案”中，原告作為集體土地承包人有權(quán)提起訴訟，卻被一審人民法院以起訴人數(shù)未達半數(shù)為由裁定駁回起訴。參見（2016）浙0802行初230號裁定書。。如此，極易將與集體土地征收具有實際利害關(guān)系的土地使用權(quán)人排除在原告資格范圍之外，造成原告范圍限縮。

我國行政訴訟法關(guān)于原告資格的標準經(jīng)歷了從“直接利害關(guān)系”“行政相對人”“法律上的利害關(guān)系”到“利害關(guān)系”的過程，總體呈現(xiàn)出不斷放寬的趨勢。但由于我國行政法理論和制度構(gòu)造都是依據(jù)“行政主體與行政相對人的雙邊為基本架構(gòu)”[13]，關(guān)于原告資格的認定大部分依據(jù)慣常思維停留在行政相對人階段。在一般行政訴訟中，相對人起訴居多，利害關(guān)系人起訴并不占據(jù)很大比例。但是，在關(guān)涉集體土地征收的行政協(xié)議訴訟中，卻存在大量協(xié)議外第三人起訴的情況[14]。人民法院在面對第三人請求撤銷或者確認村集體與行政機關(guān)所簽訂的征收補償協(xié)議違法時，人民法院無論是以“非合同相對人”還是以“起訴人數(shù)未達規(guī)定的半數(shù)”為由裁定駁回，實際上都是先入為主，認為原告是為維護協(xié)議一方的集體利益提起的訴訟，而忽略了實際上原告的身份和訴請的內(nèi)容。

行政協(xié)議不同于單方性的傳統(tǒng)行政行為，兼具行政性和協(xié)議性。尤其在協(xié)議性方面，根據(jù)權(quán)益是否由合同約定產(chǎn)生，可以將所享有的權(quán)益分為基于合同約定所產(chǎn)生的履行利益和固有利益[11]124-125。前者如若權(quán)利受損，一般由合同相對人主張違約責(zé)任；后者不基于合同產(chǎn)生，因合同簽訂而造成權(quán)益受損一般主張侵權(quán)責(zé)任。履行利益受到行政訴訟法保護無須贅言，而固有利益的保護對象往往為協(xié)議之外的第三人，只是此種權(quán)益保護的前提在于第三人必須是出于維護自身的合法權(quán)益的考量，而非基于社會公益或者他人合法權(quán)益而提起訴訟[15]。在集體土地征收補償協(xié)議簽訂中，固有利益連同土地所有權(quán)一同轉(zhuǎn)移，這些固有利益表現(xiàn)為土地使用權(quán)、房屋使用權(quán)等，并且這種權(quán)益明確屬于行政法保護的范圍③《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第五條規(guī)定：“下列與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）參與招標、拍賣、掛牌等競爭性活動，認為行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法與其訂立行政協(xié)議但行政機關(guān)拒絕訂立，或者認為行政機關(guān)與他人訂立行政協(xié)議損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織；（二）認為征收征用補償協(xié)議損害其合法權(quán)益的被征收征用土地、房屋等不動產(chǎn)的用益物權(quán)人、公房承租人；（三）其他認為行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等行為損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織?！薄嵺`中原告基于土地使用權(quán)受損向人民法院提起訴訟，但人民法院在審理過程中常常固守傳統(tǒng)的行政訴訟理論，以“非合同相對人”或者“起訴人數(shù)未達規(guī)定的半數(shù)”為由裁定駁回。這一認識實際上是對行政訴訟原告資格的保守解讀，并不能適應(yīng)新形勢下行政協(xié)議第三人的“原告屬性”，值得引起關(guān)注。

2.“過程性行為”的不當(dāng)擴大與“實際影響”條款的誤用

《行訴解釋》將“行政機關(guān)為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為”排除在受案范圍之外，其基本理由在于：傳統(tǒng)行政法學(xué)認為只有作為結(jié)果的行為才對當(dāng)事人有實際效果和影響，而過程中的階段性、程序性行為，不屬行政法學(xué)研究對象，不屬受案范圍[16]。集體土地征收是一個典型的多階段行為，主要包括申請征收的地方政府報批—征地審批—發(fā)布征地公告—辦理征地補償?shù)怯洝鞯匮a償安置方案確定與公告—補償及交付土地這六個程序①由于多數(shù)案件發(fā)生在《土地管理法》（2019年）和《土地管理實施條例》（2021年）生效之前，本文中未明確指明的法律，均為修改之前的舊法。參見歐陽君君：《土地征收審批行為的性質(zhì)認定及其意義—基于多階段行政行為理論的分析》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2013年第4期。。因此，人民法院在審理相關(guān)案件的過程中，有時會機械適用“過程性行為不可訴”的規(guī)定，從而裁定駁回起訴。如在審理對公告行為不服提起行政訴訟的案件中，人民法院往往將其視作過程性行為或者階段性行為，遵循“行為性質(zhì)（階段性行為/過程性行為）—對被征收人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響—不可訴”的論證路徑②參見“鄭某利訴嵊州市剡湖街道辦事處房屋征收案”，（2019）浙06行終56號裁定書。類似的案件還有“沈某文訴林地行政征地案”，（2020）浙07行終836號裁定書。，即以“通過論證一個行為是階段性行政行為而直接得出該行為不會對被征收人產(chǎn)生實際影響的結(jié)論”[17]。

事實上，這種判斷存在至少兩方面的問題：第一，根據(jù)“同類解釋規(guī)則”，僅能說明與“準備、論證、研究、層報、咨詢”等類似的行為不具有可訴性，而非所有的過程性行為都不具有可訴性。而上述這些列舉的行為存在一個明顯的共同特征，即皆為事實行為或者內(nèi)部行為等不對權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行為，但并非所有過程性行為都滿足這些特征。第二，并非只有最終階段的行為才會對權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，過程也能產(chǎn)生行政行為，也能對權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響③程序行政行為的外在表現(xiàn)就是一個或者一系列行政的過程，即行政職權(quán)和職責(zé)在時間和空間當(dāng)中運行的過程。這種過程自成行政行為的同時，又可以成為某些實體性行政行為的前提性行為或前置行為。以過程形式存在的行政行為主要對相對人的程序權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，并間接影響其實體權(quán)利義務(wù)。參見柳硯濤：《論行政行為的形式》，《行政法學(xué)研究》2006年第4期。。所以，實踐中過程性行為被排除在受案范圍之外，是因為“實際影響”條款被人為地附上了“最終性”和“結(jié)果性”的枷鎖，而過程性行為造成的影響自然被視為不具備“最終性”或者“影響未定”。甚至在一些裁判文書中，人民法院直接認為涉案行政行為不具備最終性，不屬于受案范圍④例如，在“周某雷訴諸暨市國土資源局土地行政征收案”中，人民法院在說理中直接闡述：“諸暨市國土資源局出具的意見，需要報上一級行政機關(guān)同意，故諸暨市國土資源局作出的行政行為不具備最終的、對外的法律效力，是程序性行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍?！眳⒁姡?018）浙0624行初78號裁定書。。

造成這一問題的原因在于對行政行為成熟性原則的認識不足。成熟性原則是指人民法院必須在行政行為達到成熟的程度才能介入審查，程序性行為或者階段性行為由于非最終行為，所以被視為時機未成熟，不能進入行政訴訟程序[18]。但實際上，成熟性原則的判斷不能僅依靠形式意義上的最終行為，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注實質(zhì)意義上的標準：行政行為是否對相對人產(chǎn)生了實際不利的影響。事實上，目前的立法并未承認“實際影響”理應(yīng)是“最終性”的，司法也僅認為此種“實際影響”是“直接的”“重大的”⑤例如，在“金某訴越城區(qū)政府行政復(fù)議案”中，最高人民法院認為，在房屋征收過程中征收單位實施的對被征收房屋的面積、產(chǎn)權(quán)等核實認定與公示行為，由于該核實認定與公示行為系之后房屋補償安置的主要依據(jù)，對當(dāng)事人權(quán)益具有直接且重大的影響，故作為獨立的行政行為看待更具有合理性。參見（2020）最高法行申1000號裁定書。。從公民權(quán)益保護的角度來看，如果固守舊觀念堅持等到行政機關(guān)作出最終行為之后再起訴，可能會喪失司法救濟的有利時機[19]。

3.“一行為一訴”規(guī)則的機械適用與認識偏頗

原《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定，征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。然而，在征收安置補償?shù)墓ぷ鬟^程中，與被征地人簽訂安置補償協(xié)議的主體五花八門，既有市、縣人民政府的自然資源主管部門，也有諸如開發(fā)區(qū)管委會、項目部、鎮(zhèn)人民政府、村委會等。人民法院在認定適格被告的過程中也會存在不同的認識。譬如，在“王某力訴仙居縣西區(qū)開發(fā)管理委員會不履行集體土地征收補償安置法定職責(zé)案”中，仙居縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局、仙居縣國土資源管理局委托仙居縣西區(qū)開發(fā)管理委員會與被征收人簽訂征收補償安置協(xié)議，浙江省高級人民法院認為集體土地征收安置補償應(yīng)該為市、縣人民政府的法定職責(zé)①參見（2017）浙10行終184號裁定書。，而在“沈某生訴松陽縣人民政府土地行政補償案”中，松陽縣統(tǒng)一征地事務(wù)所以自己名義與原告簽訂涉案土地征收補償協(xié)議，人民法院認為簽訂協(xié)議的行為應(yīng)由松陽縣國土資源局承擔(dān)法律責(zé)任，松陽縣人民政府并無履行協(xié)議、支付征地補償費用的法定職責(zé)②參見（2017）浙行終71號裁定書。。

與此相關(guān)的是，由于被征收人對征收行為認識不夠，在司法實踐中往往違背“一行為一訴”的原則提起訴訟，造成訴訟請求不明。人民法院遇到此類問題時，通常會予以釋明，若釋明之后訴訟請求仍舊不明確，則會采取駁回的做法。在所有因“訴訟請求不明”被裁定駁回的案件中，均屬于訴訟請求經(jīng)釋明后仍不明確而被裁定駁回，這給案件進入實質(zhì)審理帶來困難。

“一行為一訴”是行政訴訟立案受理的基本要求，它要求在一個行政訴訟案件中，只審查一個行政機關(guān)作出的一個行政行為，或兩個及兩個以上的行政機關(guān)作出的同一個行政行為[20]。雖然原告在起訴時，可以提出多項具有內(nèi)在邏輯牽連的訴訟請求，出于便利人民法院審理和行政機關(guān)應(yīng)訴的考量，要求作為訴訟請求基礎(chǔ)的被訴行政行為只有一個。其理由在于：不同行政行為作出主體不同，適用的法律和程序、審查范圍、內(nèi)容和強度也有所差異。然而在實踐中，由于對“一行為一訴”認識的不足，有的人民法院通常采取機械的判斷方式。

事實上，在司法審判中也要求“在經(jīng)過釋明后原告堅持不作更改的，人民法院可以根據(jù)原告訴求的實質(zhì)性質(zhì)，選擇最為合適也能最大限度實現(xiàn)其訴訟目的的訴訟類型和判決方式”③參見（2016）最高法行申2496號裁定書。。簡言之，人民法院應(yīng)當(dāng)進行必要的指導(dǎo)和釋明，協(xié)助訴訟能力不足的原告確定一個被訴行為。如果原告拒絕按照釋明內(nèi)容修改的，人民法院也不宜以起訴多個行政行為違背“一行為一訴”為由，裁定不予受理或駁回起訴，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)案情分別對被訴行政行為是否符合起訴條件逐一進行審查，對于符合立案受理條件的被訴行政行為應(yīng)當(dāng)予以受理。例如，在“葉某生訴湖北省武漢市黃陂區(qū)人民政府土地行政征收案”中，葉某生以確認征地行為違法提起訴訟，最高人民法院認為“征地由一系列的行為構(gòu)成，包括征地批復(fù)、發(fā)布征地公告、進行征地補償?shù)怯洝⒑炗喲a償協(xié)議、作出補償決定、責(zé)令交出土地等行為。當(dāng)事人起訴要求確認征地行為違法的，一般不宜認定為訴訟請求不明確”④參見（2020）最高法行申13920號裁定書。，人民法院應(yīng)該“結(jié)合行政行為的合法性和效率判斷，選擇適當(dāng)?shù)牟门薪Y(jié)果”[3]90。

四、集體土地征收案件高“裁駁率”的紓解

通過對樣本案件的統(tǒng)計和分析可以發(fā)現(xiàn)，司法實踐中，集體土地征收案件出現(xiàn)高“裁駁率”的原因呈現(xiàn)多元性，既有立法層面的頂層設(shè)計缺陷，也有法律適用層面的認知不足。因此，改變司法審判中高“裁駁率”現(xiàn)象的措施也必須立足于多個面向，從立法、審判和司法權(quán)運行等方面展開改革。

（一）加強征收立法的精細化

1.明確征收主體的職能與職責(zé)

在集體土地征收中，并沒有哪一個行政主體獨享完全意義上的征收權(quán)，更多的是多個主體在征收的不同階段分割和分享國家征收權(quán)力[21]。對各參與主體職能進行詳細劃分是確保土地征收順利推進、審判程序穩(wěn)步進行的應(yīng)有之義。2019年《土地管理法》修改，將補償安置主體變更為縣級以上人民政府，解決了以往土地征收組織實施主體和補償安置主體不一致帶來“被告選擇困難”的頑疾[22]。但是，此問題并未得到徹底解決，在確定縣級以上人民政府作為補償安置主體的同時，2021年新修訂的《土地管理法實施條例》又規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織自然資源、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會保障等有關(guān)部門擬訂征地補償安置方案，對此這里的“等有關(guān)部門”作何理解，“有關(guān)部門”在協(xié)議簽訂中扮演怎樣的角色并不明確。

理論上，補償協(xié)議簽約的主體必須要具備簽約資格和能力。所以這里的“有關(guān)部門”應(yīng)當(dāng)是行政主體，除了包括自然資源、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會保障部門，還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等，不能理解為是不具備任何職能的自治組織或者社會團體。對于有關(guān)部門在簽約中扮演的角色，需要探究其權(quán)力來源于“委托”還是“間接授權(quán)”。根據(jù)職權(quán)法定原則，非經(jīng)職權(quán)授予規(guī)范的主體允許，法律規(guī)范授予的職權(quán)不得再行授出[23]。所以此處的“組織”應(yīng)當(dāng)被視為一種“委托”，“有關(guān)部門”在其中扮演著被委托機關(guān)的角色，此類主體在授權(quán)范圍內(nèi)所為的行為，應(yīng)當(dāng)認定縣級以上的人民政府為被告，由縣級以上的人民政府承擔(dān)責(zé)任。

針對“有關(guān)部門”未經(jīng)過市、縣人民政府的授權(quán)徑直以自己的名義簽訂協(xié)議情況，則適用民法中表見代理和無權(quán)代理的規(guī)則[24]。具體而言，相對人向市、縣人民政府催告要求其在一個月內(nèi)進行追認，市、縣人民政府未作表示的視為拒絕追認，當(dāng)然善意相對人在追認前具有撤銷權(quán)。此時，若行政相對人要求起訴則應(yīng)該以“有關(guān)部門”為被告；如果相對人確有理由相信“有關(guān)部門”具有代理權(quán)限的，應(yīng)該可以將市、縣人民政府作為被告提起訴訟。在內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)等不具備行政主體資格但以自己的名義與被征收人簽訂行政協(xié)議的情況下，一般根據(jù)《行訴解釋》第二十條確定組建該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告①《行訴解釋》第二十條第一款規(guī)定：“行政機關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告。”。

2.細化被征收人知情權(quán)和參與權(quán)的保障規(guī)則

2021年實施的《土地管理法實施條例》第二十六條仍然將“公告”作為“土地征收”和“補償安置方案”唯一的告知方式，被征收人的知情權(quán)在一定程度上無法得到有效保障。我國訴訟法普遍采用送達的方式進行文書的傳遞，這一手段在土地征收中是值得借鑒的，行政機關(guān)可以將征地信息制作為征地告知書的方式，送達到每一位被征地人手中，同時將張貼征地公告作為輔助手段。為了保證送達的有效性，送達通知應(yīng)該要式化，要求填寫送達回證等[25]。與此同時，還應(yīng)當(dāng)明確公告的具體內(nèi)容和地點，除了現(xiàn)行法律規(guī)定的公告事項之外，還應(yīng)當(dāng)包括項目符合公共利益的說明以及理由、征地補償標準、安置方案確定的依據(jù)和理由、被征收人所享有的權(quán)利等。另外，可以有效利用互聯(lián)網(wǎng)、自媒體、報紙、電視、廣播以及村公告欄等“征地信息公開平臺”，主動公開征地批復(fù)、范圍、補償、安置成本等相關(guān)信息。鑒于集體經(jīng)濟組織在征地過程中的重要作用，可以將公告的實際執(zhí)行機關(guān)延伸至集體經(jīng)濟組織。

同時，要注意公告證據(jù)的固定。在公告時，以視頻、照片作為公告的證據(jù)時，必須要注意此類證據(jù)的證明力，保證能夠證明公告內(nèi)容、公告的張貼地點、公告的張貼時間等。在張貼時可以制作“公告登記簿”予以登記，并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組負責(zé)人和村民代表見證簽字，同時加蓋集體經(jīng)濟組織公章。

（二）深化起訴條件的理論認知

1.行政協(xié)議第三人原告資格的類型化判斷

《行政案件若干問題的規(guī)定》第三條、第四條對集體土地征收原告資格進行了規(guī)范，但仍舊只是《行政訴訟法》第二十五條在土地征收領(lǐng)域的特殊規(guī)定，且這種特殊規(guī)定存在一定的解釋空間。以《行政案件若干問題的規(guī)定》第四條為例，實際土地使用權(quán)人是指未取得土地使用權(quán)屬證書，但合法使用集體土地的自然人、法人或者其他組織，包括因繼承取得宅基地、自留地的土地使用權(quán)人，因宅基地的村內(nèi)流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)的人，以及其他未及時頒證或者頒證不規(guī)范而產(chǎn)生的“權(quán)證”不符的情形。在2019年修訂的《土地管理法》實施后，伴隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的合法入市、宅基地使用權(quán)的自愿有償退出，“土地實際使用”的含義在理論和實踐中將變得更加復(fù)雜，無法通過簡單的解釋進行列舉式界定。因此，對于原告資格的判定最終仍要回歸到“利害關(guān)系”的判定之中。

“利害關(guān)系”這一術(shù)語在法律上具有極強的不確定性，必須借助一定的路徑對其進行具體化。通過樣本分析可知，原告訴請的權(quán)益內(nèi)容不同，對原告主體資格的判斷也不盡相同，而這本質(zhì)上是請求權(quán)利基礎(chǔ)不同，導(dǎo)致原告資格判斷的多元化。請求權(quán)基礎(chǔ)理論起源于德國，對于判斷原告資格具有十分重要的作用，請求權(quán)關(guān)系的基本模式為“誰得向誰，依據(jù)何種法律規(guī)范，主張何種權(quán)利”[26]。由于以權(quán)利基礎(chǔ)為起點，會產(chǎn)生不同的訴訟請求和不同的訴訟類型，在認定原告資格時需要遵循“權(quán)利基礎(chǔ)—訴訟請求—訴訟類型”依次遞進的路徑進行判斷。

在集體土地征收協(xié)議中請求權(quán)基礎(chǔ)主要來源于物權(quán)和債權(quán)。具體而言，其一，以債權(quán)為基礎(chǔ)提起撤銷之訴和確認違法之訴。例如，原告以村集體與行政機關(guān)簽訂的補償協(xié)議的行為導(dǎo)致其債權(quán)無法實現(xiàn)要求撤銷或者確認違法的，考慮到行政協(xié)議在訂立時基于實現(xiàn)公共利益的需要，協(xié)議第三人不具有直接利害關(guān)系且可通過其他途徑彌補損失的情況下，不宜認定其具有原告主體資格。其二，基于債權(quán)為基礎(chǔ)提出履行之訴。例如，行政機關(guān)不履行征收補償協(xié)議造成協(xié)議第三人債權(quán)無法實現(xiàn)的，此時可以借鑒民法上的代位訴訟制度，賦予第三人原告資格。其三，基于物權(quán)提起撤銷之訴、給付之訴和確認之訴。例如，土地使用者以行政機關(guān)與村委會簽訂補償協(xié)議侵害其土地使用權(quán)為由請求撤銷行政行為，基于物權(quán)的排他性、絕對性，應(yīng)當(dāng)認為其具有原告資格。同時，由于公民知識水平所限，未能準確表述其訴請內(nèi)容，故當(dāng)事人只需要大概說明行政行為違法之處或者請求的基礎(chǔ)，具體事項可以由人民法院依據(jù)職權(quán)查明。

2.過程性行政行為可訴性的雙重識別

理論而言，為了及時有效地監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承認過程性行政行為的可訴性。但是，如果全面肯定階段性行為的可訴性，會在一定程度上帶來“濫訴”“訟累”，甚至“雙重訴權(quán)”和“重復(fù)審查”的情況。因此，必須要明確過程性行政行為可訴性的標準。“外部效力+行為效果”的雙重識別模式不失為一種可行的方案。

“外部效力”要求行政行為需要向行政相對人進行意思表示。一般情況下，過程性行政行為如果僅僅在行政機關(guān)內(nèi)部進行表示，則不具有外部的效力，只有行政機關(guān)向行政相對人作出行為，才能認定其屬于獨立且確定的機關(guān)意思，從而產(chǎn)生外部效力?！靶袨樾Ч笔桥袛嘈袨槭欠駥儆谑馨阜秶暮诵囊?，表現(xiàn)在是否對特定行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。

在過程性或者階段性行政行為可訴性的判斷中，必須將行為效果置于行政過程論中進行探討。行政過程論認為行政過程是由各種行政行為或其他行為構(gòu)成，這些復(fù)數(shù)的行為之間存在明顯的關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成了整個行政過程[27]。一個行政過程中的最終行為一定對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，如果要判斷過程行為是否也產(chǎn)生實際影響，實質(zhì)上取決于階段性行為與最終行為之間的關(guān)系的緊密程序，由強到弱可以分為三種：第一種是階段性行為，是最終行為的執(zhí)行依據(jù)；第二種是階段性行為在特定事項上居于獨立地位，是最終行為的先決條件；第三種是單純的事實描述、說明理由或者表達意見的行為。第一種在階段性行為階段就已經(jīng)產(chǎn)生了，最后階段的行為是對前階段行為意思表示的代轉(zhuǎn)[28]。這種行為的可訴性毋庸置疑。第二種在特定事項上具有獨立評價的法律意義時，在此特定事項范圍內(nèi)具有可訴性。第三種僅僅是一種咨詢、聽取意見的行為，并不能進行訴訟。對于如何判斷階段性行為的效力則需要借助法律規(guī)范的規(guī)定或根據(jù)規(guī)范進行合理推理。例如，在“金某訴紹興市越城區(qū)人民政府拆遷行政復(fù)議案”中，被告以涉案公示行為屬于過程性行為為由，認為其不具有可訴性，要求撤銷二審判決。最高人民法院遵循上述思路認為：“由于該核實認定與公示行為系之后房屋補償安置的主要依據(jù)，對當(dāng)事人權(quán)益具有直接且重大的影響，故作為獨立的行政行為看待更具有合理性。”①詳見（2020）最高法行申1000號裁定書。

但是，也應(yīng)當(dāng)承認“外部效力+行為效果”判斷并不是一個固定的萬能公式，對于某些特殊的多階段行為也存在不同的判斷方式②例如，在指導(dǎo)性案件22號中，來安縣人民政府作出了同意收回部分地塊國有土地使用權(quán)的批復(fù)，而來安縣國土資源和房產(chǎn)管理局收到該批復(fù)后，沒有依法制作并向原土地使用權(quán)人送達收回土地使用權(quán)決定，而直接交由來安縣土地儲備中心付諸實施，原告以撤銷批復(fù)為由提起訴訟。指導(dǎo)案例認為：“地方人民政府對其所屬行政管理部門的請示作的批復(fù)，一般屬于內(nèi)部行政行為，不可對此提起訴訟。但行政管理部門直接將該批復(fù)付諸實施并對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，行政相對人對該批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！痹诖税钢?，人民法院僅運用了外部效力標準進行判斷。詳見《最高人民法院關(guān)于發(fā)布第五批指導(dǎo)性案例的通知》。。人民法院在進行起訴條件判斷時，還是應(yīng)該摒棄階段性行為不可訴的理念，結(jié)合司法解釋和指導(dǎo)案例，抽絲剝繭探尋階段性行為與最終行為之間的關(guān)系。

3.訴訟請求的充分釋明與實質(zhì)處理

從目前的理論和實踐層面來看，在行政訴訟中人民法院并不完全受到訴訟請求的限制。一方面，行政訴訟的主觀構(gòu)造決定人民法院主要是依據(jù)原告的訴訟請求進行裁判，原告的訴訟請求關(guān)乎整個案件審理的方向和裁判的結(jié)果。另一方面，行政訴訟不同于民事訴訟強調(diào)處分原則，要求人民法院不得為訴外裁判。行政訴訟主要強調(diào)對行政行為的監(jiān)督，人民法院圍繞行政行為進行審查，原告為何起訴并不重要[29]。所以，人民法院在審理中既要尊重和考慮訴訟請求對人民法院審理的作用，不得任意超越邊界設(shè)定判訴關(guān)系，也要結(jié)合案件事實，探求原告真實的訴訟請求，予以釋明和處理。

本著救濟原告和加強對行政機關(guān)監(jiān)督的目的，應(yīng)當(dāng)對訴訟請求不明的情況進行分類處理：其一，對于完全沒有訴訟請求或者訴訟請求與被訴的行政行為無關(guān)的情況，因為人民法院完全無從審理，所以予以釋明后可以裁定駁回起訴；其二，對于訴訟請求表達不規(guī)范、不明確的，不宜直接認定訴訟請求不具體，應(yīng)該結(jié)合原告對被告的權(quán)利主張是否具體，人民法院所要審查的對象即被訴行政行為是否明確，確定原告的訴訟請求并進行實體審理；其三，對于主張明確但訴訟請求不合乎法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其修改訴訟請求；原告堅持不修改、不變更的，在查明和確認相關(guān)事實后，對原告核心主張等進行審理和判決[3]90；其四，對于原告提出的多項相互關(guān)聯(lián)的訴訟請求，法院要審查其是否具備合并審理的條件。合并審理應(yīng)當(dāng)考慮以下情況：原告的訴訟請求是否具有行政法律上的聯(lián)系；該人民法院對這些訴訟請求是否都具有管轄權(quán)；原告是否向同一人民法院提出這些訴訟請求并能適用同一程序；合并審理是否能簡化訴訟、提高審理效益。若符合上述所有條件，則法院應(yīng)該對多個行為逐一進行審查；若否，應(yīng)該釋明當(dāng)事人分別起訴，當(dāng)事人拒不分別起訴的，法院裁定駁回起訴。

五、結(jié)語

鑒于集體土地征收案件的群體性、階段性、行政主導(dǎo)性等特征，解決其在司法救濟中高“裁駁率”的問題并非一日之功。一方面，司法實踐中所折射出來的問題有賴于立法的完善和法官對法律適用認知的深化，以實質(zhì)性化解行政爭議為目標；另一方面，人們也應(yīng)當(dāng)清晰地認識到，造成高“裁駁率”現(xiàn)象的背后也有著濃重的司法環(huán)境的底色。我國的土地征收具有典型的“行政主導(dǎo)”特征，由于信息不對稱以及專業(yè)技能的不足，人民法院在審理時面臨一定的“后天缺陷”。同時在我國行政司法化體制影響下，人民法院容易在審判中倚重對政策和地方議程的考量，容易形成“政策實施型司法”①美國學(xué)者達瑪什卡提出，他認為有兩種理想類型的國家和法律程序觀：一種是把政府視為社會總管的“能動型國家”，司法活動的任務(wù)在于致力于貫徹國家的綱領(lǐng)、執(zhí)行國家的政策，此為“政策實施型司法”；另一種是政府僅僅負責(zé)維持社會平衡的“回應(yīng)型國家”，司法活動的目的在于解決沖突和糾紛，此為“糾紛解決型司法”。米爾伊安·R.達瑪什卡：《司法和國家權(quán)力的多種面孔——比較視野中的法律程序》（修訂版），鄭戈譯，中國政法大學(xué)出版社，2015，第14-15頁。。在審判過程中，人民法院不僅需要依法高效行使審判權(quán)，還需要將人民性、黨性、政治性等非法律因素融入司法審查中[30]。因此，徹底改變高“裁駁率”的問題不僅在法律之內(nèi)，更在法律之外。