違法使用林地案件典型案例評析
——林業(yè)和草原行政案件典型案例評析系列之五

一、林地出租人是否應(yīng)當(dāng)與實施建設(shè)行為的承租人共同承擔(dān)法律責(zé)任

【基本案情】2021年1月，某瀝青公司非法占用林地，經(jīng)林業(yè)局執(zhí)法人員調(diào)查，該案涉案林地屬某股份經(jīng)濟(jì)合作社所有，屬生態(tài)公益林。該合作社先與某瀝青公司簽訂場地租賃合同，約定將該林地出租給某瀝青公司作廠房生產(chǎn)用途，租賃期限自2017年8月1日至2027年7月31日。其后，瀝青公司在涉案林地建設(shè)瀝青攪拌站、辦公用房及宿舍、鐵棚等，某股份經(jīng)濟(jì)合作社未加以制止。

【處理意見】在案件處理過程中，存在兩種不同意見：

第一種意見認(rèn)為，某股份經(jīng)濟(jì)合作社只是土地出租人，并不是改變林地用途的實際建設(shè)者，不應(yīng)承擔(dān)擅自改變林地用途的行政處罰責(zé)任。

第二種意見認(rèn)為，某股份經(jīng)濟(jì)合作社在合同中明確約定將涉案林地租給某瀝青公司作為廠房生產(chǎn)用途，且未在合同中約定向有關(guān)政府部門辦理手續(xù)，并向承租人收取租金。之后，某瀝青公司在未辦理林地使用手續(xù)的情況下，在涉案林地建設(shè)瀝青攪拌站、辦公用房及宿舍、鐵棚等。某股份經(jīng)濟(jì)合作社和某瀝青公司的行為共同違反了《森林法》第三十七條之規(guī)定，構(gòu)成擅自改變林地用途。

林業(yè)局采納了第二種意見。

【案件評析】林業(yè)局的處理是正確的。

本案的關(guān)鍵問題是，林地出租人是否應(yīng)當(dāng)與擅自改變林地用途實施建設(shè)行為的承租人共同承擔(dān)法律責(zé)任。本案中，某股份經(jīng)濟(jì)合作社明知某瀝青公司租用涉案土地作廠房生產(chǎn)使用，仍與其簽訂場地租賃合同，在合同中明確約定將涉案土地出租作廠房使用并收取租金。某瀝青公司在未經(jīng)縣級以上林業(yè)主管部門審核同意的情況下，在租用涉案地塊期間，擅自在涉案林地建設(shè)瀝青攪拌站、辦公用房及宿舍、鐵棚等。某股份經(jīng)濟(jì)合作社作為土地出租人，一直知曉且允許某瀝青公司在林地上實施改變林地用途的建設(shè)行為，對其行為未加以制止，長期收取租金直至案件查處之時。某股份經(jīng)濟(jì)合作社和某瀝青公司構(gòu)成共同違法，共同承擔(dān)擅自改變林地用途的法律責(zé)任。

【觀點概括】林地出租人是否應(yīng)當(dāng)與擅自改變林地用途實施建設(shè)行為的承租人共同承擔(dān)法律責(zé)任，要從行政處罰的“過罰相當(dāng)”原則考慮。如林地出租人明知行為會產(chǎn)生違法結(jié)果，仍允許并放任這種結(jié)果發(fā)生并從中獲利，則應(yīng)當(dāng)與擅自改變林地用途實施建設(shè)行為的承租人共同承擔(dān)擅自改變林地用途的法律責(zé)任。

二、多人未經(jīng)審核同意擅自改變林地用途如何處罰

【基本案情】某村村民吳某某、丁某某、陳某某3人于2020年購買烏石村原二組胡沖山場，2020年9月在未經(jīng)有關(guān)部門的批準(zhǔn)下，擅自占地修建拓寬道路用于運輸木材（部分道路在原機(jī)耕路上面拓寬）。道路全長1.50km左右，寬度在2.0m～3.0m。測繪報告載明：整個拓寬的道路占地0.369hm2，其中占用林地面積為0.172hm2。經(jīng)調(diào)查從2020年至案發(fā)一直在使用，主要是運輸木材、修建水利的水泥沙石、涵管等，另有農(nóng)用機(jī)械出入進(jìn)行農(nóng)耕生產(chǎn)，致使道路難以恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件。

根據(jù)《森林法》第三十七條第一款和《行政處罰法》第二十九條第二款之規(guī)定，吳某某、丁某某、陳某某3人涉嫌擅自改變林地用途。根據(jù)《森林法》第七十三條第一款的規(guī)定給予該3人林業(yè)行政處罰：責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件；處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用3倍的罰款。

【處理意見】本案處理中，對“處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用3倍的罰款”存在以下兩種不同意見：

第一種意見認(rèn)為，吳某某、丁某某、陳某某涉嫌非法擅自改變林地用途雖屬于同一個違法行為，但應(yīng)分別承擔(dān)，應(yīng)當(dāng)對該3人分別處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用3倍的罰款。

第二種意見認(rèn)為，吳某某、丁某某、陳某某涉嫌非法擅自改變林地用途屬于同一個違法行為，應(yīng)當(dāng)共同定責(zé)，按照每人在案件中所起的作用予以處罰。本案中該3人同責(zé)同罰，“處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用3倍的罰款”應(yīng)由該3人共同承擔(dān)。

縣林業(yè)局采納了第二種意見。

【案件評析】縣林業(yè)局的處理意見是正確的。

未經(jīng)審核同意擅自改變林地用途具有以下4個特征：①在客體上，該行為侵犯的是林地管理制度，占用林地，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過林業(yè)主管部門審核同意，然后到自然資源規(guī)劃部門辦理征收、征用林地手續(xù)。②在客觀方面實施了未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意，亦未取得自然資源規(guī)劃部門征收、征用土地審批手續(xù)，擅自改變林地用途修路的非法占用林地的行為。③在主觀方面表現(xiàn)為故意，即明知占用林地修建道路，會破壞該處林地的植被和生產(chǎn)條件，仍予修建道路。④在主體上是一般主體，即年滿14周歲具有責(zé)任能力的公民、法人或者其他組織都能成為本違法行為的主體。

本案中，吳某某、丁某某、陳某某等3人明知占用林地修路需辦理林地使用手續(xù)，仍擅自決定占用林地修建道路，主觀上具有非法占用林地的目的，客觀上也實施了未經(jīng)林業(yè)主管部門審核、自然資源和規(guī)劃部門審批，擅自改變林地的行為，其行為侵犯了國家的林地管理制度，破壞了該處0.1722hm2林地的植被和生產(chǎn)條件。吳某某、丁某某、陳某某3人共同實施未經(jīng)審核同意擅自改變林地用途的違法行為，屬于同一違法行為，應(yīng)當(dāng)按照行為人在違法行為過程中所起的主要或次要作用，根據(jù)《行政處罰法》《森林法》相關(guān)規(guī)定予以林業(yè)行政處罰。

【觀點概括】共同定責(zé)區(qū)分擔(dān)責(zé)。即將各違法者視為同一個違法主體，對該違法行為主體的違法行為進(jìn)行整體定性，對不同種類的責(zé)任實行區(qū)分擔(dān)責(zé)。

三、擅自改變林地用途兩年后被發(fā)現(xiàn)應(yīng)如何處理

【基本案情】2021年，村民羅某違法改變林地用途面積732.20m2建設(shè)豬舍被縣林業(yè)局發(fā)現(xiàn)。經(jīng)調(diào)查，羅某于2011年在該林地上建設(shè)豬舍，并飼養(yǎng)生豬直至被發(fā)現(xiàn)。在調(diào)查過程中，羅某稱豬舍用地為20世紀(jì)70年代村民的開荒地，屬于非林地。經(jīng)鑒定該林地林種為用材林，地類為宜林地。

【處理意見】在案件處理過程中，存在兩種不同意見：

第一種意見認(rèn)為，羅某擅自改變林地用途行為已過兩年，根據(jù)《行政處罰法》第二十九條規(guī)定已超過行政處罰的追訴時效，因此不應(yīng)再對羅某立案進(jìn)行行政處罰。

第二種意見認(rèn)為，羅某建設(shè)豬舍并使用至今屬行為繼續(xù)狀態(tài)，不屬于超過兩年處罰時效范圍。建設(shè)豬舍地塊林地保護(hù)規(guī)劃上地類為宜林地，應(yīng)對羅某以擅自改變林地用途進(jìn)行處罰。

縣林業(yè)局采納了第二種意見，按照《森林法實施條例》第四十三條第一款規(guī)定對羅某作出林業(yè)行政處罰：責(zé)令一年內(nèi)將改變用途的732.20m2林地恢復(fù)原狀；并處非法改變用途林地每平方米10元的罰款，共計7 322元。

【案件評析】縣林業(yè)局的處理是正確的。

本案的關(guān)鍵問題是，羅某違法改變林地用途行為是否已經(jīng)超過兩年的行政處罰時效。

《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！绷_某改變林地用途建設(shè)豬舍后持續(xù)使用至今，林地并沒有恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，其違法改變林地行為處于繼續(xù)狀態(tài)，因此羅某違法改變林地用途行為未超過處罰時效。

本案中，羅某未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意在林地內(nèi)建設(shè)豬舍廠房，屬于擅自改變林地用途行為，應(yīng)依據(jù)《森林法實施條例》第四十三條第一款的規(guī)定對當(dāng)事人予以行政處罰。

【觀點概括】是否超過處罰時效，不能單看違法行為是否在兩年內(nèi)發(fā)生，同時也要結(jié)合違法行為是否有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)存在。非法占用林地的違法行為，在未恢復(fù)原狀之前，應(yīng)當(dāng)視為具有繼續(xù)狀態(tài)，其行政處罰的追訴時效，也應(yīng)從違法行為終了之日起計算。